Mega Estructuras S.A

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Remuneraciones (Subgrupo materia: Pago de la remuneración (sueldos y salarios).

el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago íntegro de las remuneraciones correspondientes al periodo del 08 de octubre de 2020 al 30 de abril de 2021; tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir la medida inspectiva de requerimiento, notificado mediante casilla electrónica en fecha 07 de junio de 2021; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

2 Notificada a la impugnante el 15 de diciembre de 2023. 3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

4 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

Del Recurso De Revisión

8 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-2017-TR.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE Mega Estructuras S.A.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 02 de enero de 2024, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 289-2023-SUNAFIL/IRE-CAL, señalando los siguientes alegatos:

i. Este procedo se encuentra viciado por cuanto el procedimiento administrativo sancionador tuvo una declaración de caducidad, emitido por la misma autoridad administrativa mediante la Resolución de Subintendencia N° 766-2022-SUNAFIL/IRE- CAL/SISA. Así, por el principio de ne bis in idem es improcedente la reapertura de un procedimiento sancionador caducado, debido a que su causa determinante se halla en la paralización del procedimiento, hecho imputable a la administración y no a la empresa; por lo que, no parece justo ni adecuado que las consecuencias de la pasividad administrativa se atribuyan a la empresa en lugar de a la propia administración responsable de la inactividad.

ii. Precisa que, ha acreditado la aprobación de la suspensión perfecta de labores de cuarenta (40) trabajadores, dentro de los que aparece el Sr. Jorge Torrejón, conforme la Resolución Directoral N° 081-2020-GRC-GRDS-DRTPEC-DPSC, recaída en el Expediente N° 21804-2020. Con posterioridad a esta aprobación y en cumplimiento de la normativa establecida, cumplieron con solicitar las ampliaciones de la suspensión perfecta de labores, de acuerdo con toda la documentación pertinente presentada.

iii. Consideran que, no se les puede exigir el pago de un trabajador que se encuentra en suspensión perfecta de labores, pues el trabajador comprendido en suspensión perfecta de labores no desarrolla labores ni tampoco percibe remuneración. Además, este hecho es materia controvertida en un proceso judicial interpuesto por el mismo trabajador. Por tanto, será el Poder Judicial el que determine que efectivamente tienen la razón.

iv. En cuanto a la interposición de la demanda por el trabajador, señala que el trabajador interpuso demanda de hostilización por el no pago de sus remuneraciones y de daños y

perjuicios ante el Quinto Juzgado Especializado de Trabajo del Callao (Expediente N° 847- 2021-0-0701-JR-LA-05). Asimismo, adjuntaron y corre en el expediente copia de la demanda, la resolución judicial que la admite y el acta de la audiencia de juzgamiento. v. Invocando el numeral 75.2 del artículo 75 del TUO de la LPAG, y habiéndose tomado conocimiento de la controversia judicial sobre los mismos hechos, solicita que la autoridad administrativa debe inhibirse de continuar con este procedimiento administrativo hasta que el Poder Judicial resuelva el litigio. Así lo ha establecido la Corte Suprema de La República en la Casación N° 8389-2018 Moquegua, el que fue acompañado con su descargo a la imputación de cargos. vi. No es cierto que no exista la identidad de sujetos, por cuanto la demanda fue interpuesta contra varias empresas, pero en atención a la Resolución N° 2 de fecha 24 de junio de 2021, por escrito de fecha 30 de junio de 2021, se precisó que la demanda se encontraba dirigida contra la impugnante. vii. Manifiesta que, han desvirtuado las supuestas infracciones en materia de relaciones laborales, llamándoles la atención la dureza, severidad y duplicidad de multas en momentos que la empresa se encuentra atravesando, como la mayoría de las empresas, debido a la crisis económica originados por la pandemia, dificultades económicas que pone en riesgo la estabilidad económica de la empresa y por tanto se pone en riesgo la fuente de trabajo de sus trabajadores.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la caducidad del procedimiento administrativo sancionador

“Artículo 259.- Caducidad administrativa del procedimiento sancionador 1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo. Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará al vencimiento de este. 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado administrativamente el procedimiento y se procederá a su archivo. 3. La caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no lo haya declarado de oficio (…)” (énfasis añadido).

interruptor a una resolución no comunicada aún. No obstante, la norma admite la ampliación del plazo de caducidad por tres (3) meses, pero requiere de una resolución debidamente sustentada por parte del órgano competente, detallando las justificaciones de hecho y de derecho que conllevan a la necesidad de ampliar el plazo regular”9.

9 Morón Urbina, J.C. (2019). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444. Lima: Gaceta Jurídica S.A., Décimo Cuarta Edición, Tomo 2, pp. 538 – 539.

10 “Artículo 259.- Caducidad administrativa del procedimiento sancionador 1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo.” (énfasis añadido)

sancionador. Siendo así, luego de la evaluación efectuada por parte de la autoridad instructora, esta autoridad determinó el inicio del procedimiento sancionador, la misma que se concretó con la notificación de la Imputación de Cargos N° 966-2022- SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IC. Cabe precisar que, el inicio de este nuevo procedimiento administrativo sancionador se basa en lo establecido en el numeral 4 y 5 del artículo 259 del TUO de la LPAG, que regula que, en caso de no existir prescripción de la infracción, el órgano competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento, y dispone que la declaración de la caducidad administrativa no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que no puedan o no resulte necesario ser actuados nuevamente. Por tanto, el inicio de este procedimiento administrativo sancionador cuenta con un sustento legal que lo respalda, por ende, no se configura vicio alguno, ni mucho menos vulneración al principio de non bis in ídem.

Sobre la infracción grave

"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.”

“(…) la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del

Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).

Sobre la medida inspectiva de requerimiento

“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se

practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).

“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).

los hallazgos que posteriormente fueron consolidadas en el Acta de Infracción. Además, cabe señalar que dicha medida tenía carácter coercitivo, conforme a lo previsto en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, que tipifica como infracción muy grave el incumplimiento, dentro del plazo otorgado, del requerimiento de medidas orientadas al cumplimiento de la normativa sociolaboral. Asimismo, contenía el respectivo apercibimiento, en aplicación del principio de predictibilidad, que exige decisiones administrativas previsibles y promotoras de seguridad jurídica.

ambas vías, debe recordarse que este no es el único tamiz a tomar en cuenta para la determinación de la suspensión del proceso administrativo, para lo cual deberá también considerarse lo referente a la necesidad de que, previamente, la cuestión contenciosa requiera ser esclarecida en vía judicial; máxime teniendo en cuenta lo ya resuelto y consentido por el órgano judicial. Siendo así, se tiene que no concurren los presupuestos para determinar la suspensión del proceso administrativo sancionador.

11 Publicado en el Diario Oficial El Peruano, el 08 de agosto de 2021.

medida inspectiva de requerimiento. En consecuencia, no se acreditó el cumplimiento de las obligaciones en materia de relaciones laborales, configurándose así la infracción prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo (RLGIT). Por tanto, corresponde confirmar la sanción impuesta por dicha infracción y desestimar los argumentos que pretenden cuestionar este extremo, toda vez que la parte estaba en la obligación legal de cumplir cabalmente con lo dispuesto por la autoridad inspectiva.

Información Adicional

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación

No acreditó el pago íntegro de las Numeral 24.4 del

01 Relaciones remuneraciones correspondientes al artículo 24 del Laborales periodo del 08 de octubre de 2020 al 30 RLGIT

de abril de 2021. GRAVE

No cumplir la medida inspectiva de Numeral 46.7 del

02 Labor requerimiento, notificado mediante artículo 46 del Inspectiva casilla electrónica en fecha 07 de junio RLGIT

de 2021. MUY GRAVE

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar, por mayoría, INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por Mega Estructuras S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 289-2023-SUNAFIL/IRE-CAL, emitida por la Intendencia Regional del Callao, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 749-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N°289-2023-SUNAFIL/IRE-CAL, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa, respecto a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa, en la materia de su competencia.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a Mega Estructuras S.A., y a la Intendencia Regional del Callao, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

VOTO SINGULAR DEL VOCAL LUIS ERWIN MENDOZA LEGOAS

Sin perjuicio de la decisión que se ha adoptado en mayoría respecto de declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por Mega Estructuras S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 289-2023-SUNAFIL/IRE-CAL, de 06 de diciembre de 2023, emitida por la Intendencia Regional del Callao, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 749-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, advierto la necesidad de integrar algunos argumentos correspondientes al extremo de la solicitud de suspensión del procedimiento administrativo sancionador, sobre el particular:

1. En principio, conforme con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, el verbo avocar alude a un efecto de sustracción material que se produce dentro de una determinada organicidad. Dice: “Dicho de una autoridad gubernativa o judicial: Atraer a sí la resolución de un asunto o causa cuya decisión correspondería a un órgano inferior”12. Similar sentido utiliza el artículo 80 del TUO de la LPAG13, en tanto que refiere al concepto de “avocación de competencia”.

12 Ver: https://dle.rae.es/avocar. 13 “Artículo 80 del TUO de la LPAG. – Avocación de competencia 80.1 Con carácter general, la ley puede considerar casos excepcionales de avocación de conocimiento, por parte de los superiores, en razón de la materia, o de la particular estructura de cada entidad. 80.2 La entidad delegante podrá avocarse al conocimiento y decisión de cualquier asunto concreto que corresponda

2. La Segunda Sala Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República, en la Casación Laboral Nº 8389-2018 MOQUEGUA declaró la nulidad de una resolución de intendencia de la SUNAFIL en la que el administrado en aquel procedimiento informó a la autoridad competente que el tema investigado (una supuesta hostilidad laboral) se encontraba judicializado.

3. En dicha ejecutoria, la Corte Suprema indicó que la toma de conocimiento por la SUNAFIL de la existencia de un proceso judicial debió abstenerse de ejercer su competencia administrativa y “pronunciarse sobre la supuesta infracción incurrida”. En el fundamento séptimo, punto iv) de la citada sentencia casatoria, se lee que para el Poder Judicial debe evitarse que “la administración califique el hecho como hostil y el órgano jurisdiccional como no hostil”. Por ende, refiere la Casación comentada, se habría afectado la tutela jurisdiccional efectiva (art. 139º de la Constitución) y la prohibición de avocamiento a una causa judicial (arts. 4º y 13º del TUO de la Ley Orgánica del Poder Judicial)14.

4. Es de notarse que el citado artículo 139º, establece, en su inciso segundo15, a la independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional, restringiendo que cualquier autoridad se avoque en una causa pendiente para interferir en el ejercicio de las funciones de otra. No obstante, ninguna autoridad administrativa tiene competencias reales para invadir la competencia de ningún órgano jurisdiccional. Sólo los órganos jurisdiccionales ejercen la función pública de administrar justicia, competencia que no puede ser invadida por la vía administrativa de forma alguna. Por ende, el principio de no interferencia está dirigido a otros órganos que pueden ejercer la función de resolver conflictos intersubjetivos, a saberse, otros órganos jurisdiccionales.

5. En este orden de ideas, no concordamos con el criterio expuesto en la casación citada, máxime si se fundamenta en el actual artículo 75º del TUO de la LPAG16, que refiere a la

decidir a otra, en virtud de delegación.”. 14 Artículo 4 del TUO de la Ley Orgánica del Poder Judicial. – “Toda persona y autoridad está obligada a acatar y dar cumplimiento a las decisiones judiciales o de índole administrativa, emanadas de autoridad judicial competente, en sus propios términos, sin poder calificar su contenido o sus fundamentos, restringir sus efectos o interpretar sus alcances, bajo la responsabilidad civil, penal o administrativa que la ley señala. Ninguna autoridad, cualquiera sea su rango o denominación, fuera de la organización jerárquica del Poder Judicial, puede avocarse al conocimiento de causas pendientes ante el órgano jurisdiccional. No se puede dejar sin efecto resoluciones judiciales con autoridad de cosa juzgada, ni modificar su contenido, ni retardar su ejecución, ni cortar procedimientos en trámite, bajo la responsabilidad política, administrativa, civil y penal que la ley determine en cada caso. Esta disposición no afecta el derecho de gracia.” Artículo 13. – “Cuando en un procedimiento administrativo surja una cuestión contenciosa, que requiera de un pronunciamiento previo, sin el cual no puede ser resuelto el asunto que se tramita ante la administración pública, se suspende aquel por la autoridad que conoce del mismo, a fin que el Poder Judicial declare el derecho que defina el litigio. Si la autoridad administrativa se niega a suspender el procedimiento, los interesados pueden interponer la demanda pertinente ante el Poder Judicial. Si la conducta de la autoridad administrativa provoca conflicto, éste se resuelve aplicando las reglas procesales de determinación de competencia, en cada caso.”. 15 Artículo 139 de la Constitución Política del Estado. – Son principios y derechos de la función jurisdiccional: “(…) La independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional. Ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones. Tampoco puede dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada, ni cortar procedimientos en trámite, ni modificar sentencias ni retardar su ejecución. Estas disposiciones no afectan el derecho de gracia ni la facultad de investigación del Congreso, cuyo ejercicio no debe, sin embargo, interferir en el procedimiento jurisdiccional ni surte efecto jurisdiccional alguno.”. 16 Artículo 75 del TUO de la LPAG. – Conflicto con la función jurisdiccional “75.1 Cuando, durante la tramitación de un procedimiento, la autoridad administrativa adquiere conocimiento que se está tramitando en sede jurisdiccional una cuestión litigiosa entre dos administrados sobre determinadas relaciones de derecho privado que precisen ser esclarecidas previamente al pronunciamiento administrativo, solicitará al órgano

situación dada por la que, en un procedimiento administrativo, la autoridad competente conoce de la “cuestión litigiosa entre dos administrados sobre determinadas relaciones de derecho privado que precisen ser esclarecidas previamente al pronunciamiento administrativo” (énfasis añadido). Esta referencia no resulta invocable en vista de que no se está ante procedimientos que contemplen a dos administrados —análogos al “demandante” y “demandada” del proceso judicial— ni se ha definido una condicionalidad para la emisión de una resolución en el orden administrativo.

6. Además, no debe olvidarse que el propio artículo 75.2 del TUO de la LPAG, demanda que la autoridad competente evalúe su competencia a la luz del principio de non bis in ídem. No es un asunto menor, pues demanda el adecuado ejercicio del deber de motivación de parte del servidor actuante (inspector, instructor o autoridad del sancionador) a fin de valorar la triple identidad a la que dicho principio se refiere.

7. La descrita no es una cuestión pacífica en el Sistema de Inspección del Trabajo. Así, se observa que la Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva (Directiva Nº 001- 2020-SUNAFIL/INII) aprobada por la Resolución de Superintendencia Nº 031-2020- SUNAFIL, acoge la tesis de una culminación de las competencias del Sistema de la Inspección del Trabajo cuando se produce la triple identidad vedada por el principio del non bis in ídem, conforme se aprecia en el siguiente acápite del lineamiento citado:

Figura N° 01

jurisdiccional comunicación sobre las actuaciones realizadas. 75.2 Recibida la comunicación, y sólo si estima que existe estricta identidad de sujetos, hechos y fundamentos, la autoridad competente para la resolución del procedimiento podrá determinar su inhibición hasta que el órgano jurisdiccional resuelva el litigio. La resolución inhibitoria es elevada en consulta al superior jerárquico, si lo hubiere, aun cuando no medie apelación. Si es confirmada la resolución inhibitoria es comunicada al Procurador Público correspondiente para que, de ser el caso y convenir a los intereses del Estado, se apersone al proceso.”

8. En particular, debe tenerse en cuenta que el punto 7.2.1 específica que la situación que motiva el cierre de una orden de inspección es la que se desprende del principio non bis in ídem, que alude a la triple identidad mencionada; mientras que el 7.2.2 (que, llanamente, refiere a la existencia de “una cuestión litigiosa”) debe interpretarse necesariamente de forma vinculada al punto inmediatamente anterior. Sobre este principio de derecho administrativo sancionador17, el Tribunal Constitucional18, ha definido su connotación sustantiva y procesal así:

“El principio ne bis in ídem tiene una doble configuración: por un lado, una versión sustantiva y, por otro, una connotación procesal:

a) Desde el punto de vista material, el enunciado según el cual, “(...) nadie puede ser castigado dos veces por un mismo hecho (...)”, expresa la imposibilidad de que recaigan dos sanciones sobre el mismo sujeto por una misma infracción, puesto que tal proceder constituiría un exceso del poder sancionador, contrario a las garantías propias del Estado de Derecho. Su aplicación, pues, impide que una persona sea sancionada o castigada dos (o más veces) por una misma infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento.

b) En su vertiente procesal, tal principio significa que “(...) Nadie pueda ser juzgado dos veces por los mismos hechos(...)”, es decir, que un mismo hecho no pueda ser objeto de dos procesos distintos o, si se quiere, que se inicien dos procesos con el mismo objeto. Con ello se impide, por un lado, la dualidad de procedimientos (por ejemplo, uno de orden administrativo y otro de orden penal) y, por otro, el inicio de un nuevo proceso en cada uno de esos órdenes jurídicos (dos procesos administrativos con el mismo objeto, por ejemplo)”.

9. Como se ve, lo rechazado por el principio analizado es el exceso de punición que se plasmaría en la duplicidad de procesos que tengan el mismo objeto. Es requisito ineludible a que esta prohibición de duplicidad sancionadora el que exista no solamente las mismas partes — salvando al hecho de que no existe una “parte” trabajadora en los procedimientos del Sistema de inspección del Trabajo— ni se trate de hechos semejantes, sino que también el fundamento jurídico sea coincidente.

10. En materia de coincidencias entre el ejercicio de competencias entre la jurisdicción y la administración pública, sirve tener como criterio rector a lo resuelto en el ámbito penal, en el que la Corte Suprema de la República, en su Acuerdo Plenario Nº 1-2007/ESV-22, estableció como precedente vinculante al quinto fundamento jurídico de la Ejecutoria Suprema recaída en el recurso de nulidad Nº 2090-2005. En ese caso, ante la concurrencia de la jurisdicción penal y un procedimiento administrativo sancionador para tratar una misma cuestión, se dejó a salvo que “ambos ordenamientos jurídicos cumplen distintos fines o sirven a la satisfacción de intereses o bienes jurídicos diferentes”.

11. En comentario a dicho precedente vinculante, la doctrina administrativista ha señalado que, “como regla general no se excluirán el proceso penal y el procedimiento administrativo y las sanciones en los mismos órdenes serán perfectamente

17 Numeral 11 del Artículo 248 del TUO de la LPAG. – “Non bis in ídem. - No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7”. 18 Estos componentes son reiterados, entre otras, por la Sentencia del Tribunal Constitucional del 6 de marzo de 2018 (expediente 68849-2015-PA/TC), f.j. 12.

acumulables, salvo que se compruebe la triple identidad ya manifestada. Por ello, aun lo resuelto en un proceso penal o en un procedimiento administrativo no se encuentra necesariamente vinculado al primero, ya que ambos tienen órdenes distintos”19.

12. Aunque este precedente se produjo en un ámbito jurisdiccional específico —el penal, nada menos que de última ratio— es rescatado a este propósito para graficar cómo es que las los procesos judiciales y administrativos no cumplen con tener el mismo fundamento jurídico, componente indispensable para invocar al principio del non bis in ídem.

13. A criterio del suscrito, la Sala debe acoger lo descrito en este precedente vinculante señalado, aplicándolo mutatis mutandis al ámbito del Sistema de Inspección del Trabajo cuando se denuncia una afectación al principio del non bis in ídem. La validez del despliegue de una inspección laboral (o, posteriormente, un procedimiento administrativo sancionador) no se afecta, per sé, cuando el sujeto inspeccionado (o, posteriormente, administrado) es demandado por uno o más trabajadores que sean terceros interesados en la fiscalización desplegada, o es demandante frente a una cuestión litigiosa. Es preciso que la parte interesada acredite y que el inspector actuante, instructor o autoridad sancionadora, en la etapa que corresponda, evalúe la concurrencia y determine si existe identidad de partes — identificando al tercero interesado como “parte” para estos efectos—, hecho y fundamento. En este último aspecto, si los intereses tutelados en la vía administrativa y judicial fueran los mismos, deberá existir una motivación suficiente para concluir al procedimiento correspondiente dentro del Sistema de Inspección del Trabajo.

14. Por tanto, no existiendo contravención al bloque de legalidad existente, por las razones mencionadas, no corresponde acoger lo señalado por la impugnante respecto a que, por existir una causa pendiente ante el Poder Judicial, se debe disponer el archivo del presente procedimiento administrativo sancionador.

19 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Tomo II. (14ª edición). Lima: Gaceta Jurídica S.A., p. 467.

15. No puede dejarse de lado que las actas de infracción pueden constituir instrumentos con especial fuerza probatoria, conforme declaran los artículos 1620 y 4721 de la LGIT. En esa medida, el que se suponga que la fiscalización solamente puede verse interrumpida por el ejercicio del derecho fundamental a la tutela jurisdiccional efectiva de parte de la impugnante, resultaría en una condicionalidad de la inspección del trabajo que podría terminar amparando comportamientos contrarios a las normas laborales al aguardar a un pronunciamiento judicial.

16. Finalmente, dentro de la tesis que ha prevalecido en este caso, conviene distinguir diversos escenarios tras la interposición de una demanda judicial. El proceso incoado por la impugnante podría concluir de forma distinta a la resolución del problema de fondo, pues, puede ocurrir un supuesto de decaimiento del proceso por falta de actividad de las partes, entre otros. Por estos motivos, no podría suponerse que la inspección del trabajo debe aguardar las resultas del proceso para recién desplegar sus, competencias fiscalizadoras.

17. Así, sostengo que corresponde que se declare infundado el recurso de revisión, pero dejándose la salvedad en el extremo del recurso que arguye que, por haber un proceso judicial en trámite debiera extinguirse el procedimiento sancionador o suspender su tramitación (situaciones que, en la práctica, pueden producir semejantes efectos). No existe relación de condicionalidad entre los pronunciamientos esperables en ambas vías, salvo que una orden judicial, motivadamente, así lo determine.

18. Por estos fundamentos, mi voto es porque el recurso de revisión se declare INFUNDADO.

VOTO EN DISCORDIA DEL VOCAL LUIS GABRIEL PAREDES MORALES

Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, discrepo jurídicamente de la posición mayoritaria con la que se ha resuelto el recurso de revisión interpuesto por la

20 Artículo 16 de la LGIT. – Actas de Infracción “Las Actas de Infracción por vulneración del ordenamiento jurídico sociolaboral, así como las actas de infracción por obstrucción a la labor inspectiva, se extenderán en modelo oficial y con los requisitos que se determinen en las normas reguladoras del procedimiento sancionador. Los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que en defensa de sus respectivos derechos e intereses puedan aportar los interesados. El mismo valor y fuerza probatoria tendrán los hechos comprobados por la Inspección del Trabajo que se reflejen en los informes, así como en los documentos en que se formalicen las medidas inspectivas que se adopten.” 21 Artículo 47 de la LGIT. – Carácter de las Acta de Infracción “Los hechos constatados por los servidores de la Inspección del Trabajo que se formalicen en las Actas de Infracción observando los requisitos establecidos, merecen fe, sin perjuicio de las pruebas que puedan aportar los sujetos responsables, en defensa de sus respectivos derechos e intereses.”.

impugnante respecto al extremo referido al análisis de la aplicación del artículo 75° del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, así como de los artículos 4° y 13° del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Considero que, con el mayor aprecio, la mayoría del Tribunal no ha convenido en la necesidad de analizar jurídicamente la aplicación del citado artículo en el marco de las normas propias del derecho administrativo. Esta situación supone -a mi parecer- no solo la vulneración de normas legales expresas sino, además, sienta un precedente que definitivamente genera espacios de arbitrariedad en la actuación de las instancias del Sistema de Inspección del Trabajo.

Sintetizo el sustento de mi posición en las siguientes consideraciones:

1. De la aplicación inadecuada de los artículos 4 y 13 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial

“Cuestión contenciosa en procedimiento administrativo. Artículo 13.- Cuando en un procedimiento administrativo surja una cuestión contenciosa, que requiera de un pronunciamiento previo, sin el cual no puede ser resuelto el asunto que se tramita ante la administración pública, se suspende aquel por la autoridad que conoce del mismo, a fin que el Poder Judicial declare el derecho que defina el litigio. Si la autoridad administrativa se niega a suspender el procedimiento, los interesados pueden interponer la demanda pertinente ante el Poder Judicial. Si la conducta de la autoridad administrativa provoca conflicto, éste se resuelve aplicando las reglas procesales de determinación de competencia, en cada caso." (énfasis agregado)

“Carácter vinculante de las decisiones judiciales. Principios de la administración de justicia. Artículo 4.- Toda persona y autoridad está obligada a acatar y dar cumplimiento a las decisiones judiciales o de índole administrativa, emanadas de autoridad judicial competente, en sus propios términos, sin poder calificar su contenido o sus fundamentos, restringir sus efectos o interpretar sus alcances, bajo la responsabilidad civil, penal o administrativa que la ley señala.

Ninguna autoridad, cualquiera sea su rango o denominación, fuera de la organización jerárquica del Poder Judicial, puede avocarse al conocimiento de causas pendientes ante el órgano jurisdiccional. No se puede dejar sin efecto resoluciones judiciales con autoridad de cosa juzgada, ni modificar su contenido, ni retardar su ejecución, ni cortar

procedimientos en trámite, bajo la responsabilidad política, administrativa, civil y penal que la ley determine en cada caso. (énfasis agregado)”

2. De la aplicación inadecuada del artículo 75 del Texto Único Ordenado de la LPAG

“Artículo 75.- Conflicto con la función jurisdiccional 75.1 Cuando, durante la tramitación de un procedimiento, la autoridad administrativa adquiere conocimiento que se está tramitando en sede jurisdiccional una cuestión litigiosa entre dos administrados sobre determinadas relaciones de derecho privado que precisen ser esclarecidas previamente al pronunciamiento administrativo, solicitará al órgano jurisdiccional comunicación sobre las actuaciones realizadas.

“Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: 1.1. Principio de legalidad. - Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas. (…) 1.8. Principio de buena fe procedimental. - La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental. (énfasis agregado)”

“Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. 3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o tramites esenciales para su adquisición. 4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma.”

la información pendiente al Poder Judicial y, posteriormente, evaluar la existencia de la triple identidad. Solo en tal momento, luego de recibida la información oficial del Poder Judicial -previamente solicitada- la Sala deberá considerar si se cumple la triple identidad y, en tal virtud, inhibirse del conocimiento del procedimiento hasta que el órgano jurisdiccional resuelva el litigio. Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley N° 29981 – Ley que crea la Sunafil, el artículo 41 de la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, los artículos 10° y 11° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, y los artículos 15 y 17 del Decreto Supremo N° 007-2013-TR – Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil y sus modificatorias, y los artículos 2, 3 y 17 del Decreto Supremo N° 004- 2017-TR – Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, mi voto es por SUSPENDER la tramitación del procedimiento administrativo, en aplicación de los artículos 4 y 13 del TUO de la Ley Orgánica del Poder Judicial, luego oficiar al Poder Judicial y solicitar información respecto del proceso judicial en alusión, y recién en dicho momento deberá tomarse una decisión posterior respecto de la aplicación del artículo 75 de TUO de la LPAG. LUIS GABRIEL PAREDES MORALES 20260107SPDC- HR: 5236-2024