Maserg S.A.C

Mediante Orden de Inspección N° 1597-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 822-2022-SUNAFIL/IRE-LIB (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito al operativo efectuado en aplicación del literal d) del artículo 12° de la Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 1434-2022-SUNAFIL/IRE-LIB/SIFN-IF, notificada el 25 de noviembre de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la Autoridad Instructora emitió el Informe Final N° 170-2023-SUNAFIL/IRE-LIB/SIFN-IF, notificado el 17 de febrero de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de La Libertad, la que mediante Resolución de Subintendencia N° 382-2023-SUNAFIL/IR-LL/SISA, notificada el 10 de abril de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 19 de abril de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 382-2023-SUNAFIL/IR-LL/SISA, presentando argumentos en atención a lo dispuesto en el artículo 49° de la LGIT2, concordante con el artículo 55° del RLGIT3 y con lo previsto en el artículo 220° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS4, a fin de contradecir lo resuelto por la autoridad sancionadora de primera instancia. El recurso fue interpuesto dentro del plazo establecido y ante la autoridad que emitió la resolución apelada, la cual procedió a elevarlo a la Intendencia Regional de La Libertad para el trámite correspondiente.

Mediante Resolución de Intendencia N° 375-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, notificada el 23 de noviembre de 2023, la Intendencia Regional de La Libertad, tras evaluar los argumentos expuestos, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la sanción impuesta por la autoridad de primera instancia.

Con fecha 15 de diciembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de La Libertad el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 375- 2023-SUNAFIL/IRE-LIB.

La Intendencia Regional de La Libertad admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM N° 1587-2023- SUNAFIL/IRE-LIB, recibido el 03 de enero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1° de la Ley N° 299815, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7° de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15° de la Ley N° 299816, en concordancia con el artículo 41° de la Ley General de Inspección del Trabajo7 y modificatorias (en adelante, LGIT), el artículo 17° del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR8, y el artículo 2° del Reglamento del

El artículo 217° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS y modificatorias (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49° de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55° del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”10.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17° del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes, al derecho, y de conformidad con el Principio de Legalidad, y que caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que Maserg S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 375-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, emitida por la Intendencia Regional de La Libertad, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.1 del artículo 46° del RLGIT; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 24 de noviembre de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por Maserg S.A.C.

La impugnante alega que se ha vulnerado el Principio del Debido Procedimiento. Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

Por otro lado, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA/TC:

Bajo esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Subintendencia como la Resolución impugnada han contemplado la

Asimismo, el numeral 4 del artículo 3° del TUO de la LPAG establece que: “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”. Dicha motivación debe ser expresa, con una exposición concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, así como de las razones jurídicas y normativas que, con referencia directa a esos hechos, justifiquen el acto adoptado, conforme lo dispone el artículo 6° del citado cuerpo normativo. Asimismo, como lo establece el numeral 5.4 del artículo 5° del TUO de la LPAG, el contenido del acto administrativo, como requisito de validez, debe comprender todas las cuestiones de hecho y de derecho planteadas por los administrados, a fin de garantizar una resolución completa, coherente y ajustada al debido procedimiento.

Debe señalarse que, conforme al cuarto fundamento jurídico de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de fecha 08 de febrero de 2022, recaída en el expediente N° 00349-2021-PA/TC, toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos esenciales para satisfacer el deber de motivación. Estos criterios, por su naturaleza garantista, son plenamente aplicables al ámbito administrativo, y deben ser considerados en el análisis del presente expediente. Los requisitos son los siguientes: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador, se aprecia que los cuatro elementos exigidos para el cumplimiento del deber de motivación se encuentran debidamente presentes. En tal sentido, se concluye que, tanto desde una perspectiva formal como material, el debido procedimiento ha sido respetado en el desarrollo del presente procedimiento sancionador.

Por lo expuesto, los argumentos expuestos por la impugnante deben ser desestimados, al no advertirse afectación alguna al deber de motivación ni al debido procedimiento, ni a los principios invocados en los términos alegados. En consecuencia, el procedimiento

A la impugnante se le ha imputado la comisión de una (01) infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.1 del artículo 46° del RLGIT, que establece: “La negativa injustificada o el impedimento de entrada o permanencia en un centro de trabajo o en determinadas áreas del mismo a los supervisores inspectores, los inspectores del trabajo, los inspectores auxiliares, o peritos y técnicos designados oficialmente, para que se realice una inspección”.

Sobre el particular, de acuerdo con el artículo 1° de la LGIT, las actuaciones inspectivas constituyen diligencias que la Inspección del Trabajo realiza de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, con el propósito de verificar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y adoptar, de ser necesario, las medidas inspectivas que correspondan para asegurar dicho cumplimiento. Asimismo, la LGIT define la función inspectiva como: “es la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En tal sentido, el comportamiento del personal inspectivo debe estar orientado al cumplimiento de las funciones que establece la LGIT y su reglamento, procurando siempre la tutela del fin que dichas normas persiguen, y actuando dentro del marco del Principio de Razonabilidad11.

Asimismo, el numeral 1 del artículo 4° de la LGIT establece que:

Por su parte, el numeral 1 del artículo 5° de la LGIT, dispone que, en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para:

En ese sentido, conforme a lo dispuesto en el literal c) del artículo 9° de la LGIT, dispone que: “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) c) Colaborar con ocasión de sus visitas u otras actuaciones inspectivas”. En consecuencia, se entiende que los empleadores tienen la obligación ineludible de colaborar con el desarrollo de las actuaciones inspectivas, contribuyendo a que estas se realicen de forma eficaz y conforme a su finalidad esencial: la verificación del cumplimiento de las normas sociolaborales y/o en materia de seguridad y salud en el trabajo.

Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15° del RLGIT establece que: “Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”. Esta disposición reafirma el deber de colaboración activa por parte de los sujetos inspeccionados, como condición necesaria para el correcto desempeño de la función inspectiva.

En ese orden normativo, el artículo 36° de la LGIT señala que:

Ahora bien, conforme a lo dispuesto en el numeral 7.13.2 del acápite 7. “Actuaciones inspectivas de investigación” de la Versión 02 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, “Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”, aprobada por Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL, se establecen las reglas aplicables a los supuestos de negativa injustificada o impedimento para la realización de una inspección en un centro de trabajo o en determinadas áreas del mismo, en los siguientes términos:

En el numeral 4.5 del acápite IV. Hechos Constatados del Acta de Infracción, el personal inspectivo manifestó:

De la revisión del Acta de Infracción se advierte que, ante la presencia del personal inspectivo debidamente identificado, la persona que atendió en el centro de trabajo comunicó que no se permitiría el ingreso hasta que se coordinara previamente con el encargado la fecha y hora de la visita. Dicha manifestación constituye una oposición expresa al ingreso del personal inspectivo, supeditando la diligencia a la autorización previa del empleador.

Conforme al numeral 1 del artículo 5° de la LGIT, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a ingresar libremente y sin previo aviso a los centros de trabajo, sin que el ejercicio de dicha facultad dependa de la presencia del representante legal, encargado u otro personal directivo. En tal sentido, condicionar el ingreso a una coordinación previa desconoce la naturaleza inopinada de la visita inspectiva y restringe ilegítimamente el ejercicio de la función inspectiva.

En ese contexto, la exigencia de programación previa no constituye un mero obstáculo material, sino una decisión expresa de no permitir el ingreso mientras no se cumpla una condición impuesta por el empleador. Por ello, la conducta configura una negativa injustificada de ingreso, en los términos del numeral 46.1 del artículo 46° del RLGIT concordado con el numeral 1 del artículo 36° de la LGIT, al subordinar el ejercicio de la potestad inspectiva a la disponibilidad organizativa del sujeto inspeccionado.

Asimismo, la responsabilidad por la atención brindada al personal inspectivo recae en la impugnante, quien debe garantizar que cualquier persona que se encuentre dentro de su ámbito organizativo permita el desarrollo de la fiscalización. La ausencia del encargado o la falta de autorización interna constituyen circunstancias propias de la organización empresarial y no configuran causa objetiva que justifique la negativa de ingreso.

Por tanto, habiéndose acreditado que el personal inspectivo no pudo ingresar al centro de trabajo por decisión del personal que actuaba en representación de la inspeccionada, se configura la infracción muy grave a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.1 del artículo 46° del RLGIT. Asimismo, los alegatos formulados por la impugnante no aportan elementos probatorios ni argumentos jurídicos idóneos que desvirtúen los hechos constatados por el inspector actuante, los cuales gozan de presunción de veracidad. Por ello, corresponde confirmar la configuración de la conducta infractora y la sanción impuesta, en estricto cumplimiento de la normativa vigente.

La impugnante alega que se ha vulnerado el Principio de Non Bis In Ídem, al considerar que ha sido objeto de múltiples sanciones por una misma conducta, esto en mérito a lo señalado en el Acta de infracción N° 821-2022-SUNAFIL/IRE-LIB12 así como el Acta de Infracción N° 822-2022-SUNAFIL/IRE-LIB13. En ese sentido, el artículo 248° del TUO de la LPAG, establece que:

Por su parte, el máximo intérprete de la constitución, el Tribunal Constitucional, a través de las sentencias recaídas en los Expedientes N° 02704-2012-PHC/TC14 y N° 2050-2002- AA/TC15, remarca la triple identidad en que se sustenta este principio, que, en su aspecto material, no permite que el administrado sea sancionado dos veces por un mismo hecho y procesalmente no es permisible que nadie sea juzgado dos veces por un mismo hecho.

De manera explicativa, según Morón Urbina16, los presupuestos de operatividad de este principio rector se encuentran supeditado a los siguientes elementos:

En el presente caso, no se configura la vulneración del Principio de Non Bis In Ídem, toda vez que no concurre la triple identidad exigida por el artículo 248° del TUO de la LPAG y desarrollada por el Tribunal Constitucional. Si bien se verifica identidad subjetiva —al tratarse de la misma administrada—, no se configura identidad objetiva. En efecto, cada negativa injustificada de ingreso atribuida a la impugnante se produjo en el marco de órdenes de inspección distintas —Orden de Inspección N° 1597-2022-SUNAFIL/IRE-LIB y Orden de Inspección N° 1625-2022-SUNAFIL/IRE-LIB—, las cuales tenían objetos de verificación claramente diferenciados: la primera, estaba orientada a la verificación del cumplimiento de la normativa sociolaboral y la segunda estaba dirigida a la verificación del cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo. En tal sentido, cada conducta obstructiva se vincula a actuaciones inspectivas autónomas, con finalidades específicas y materias diferenciadas, lo que determina la inexistencia de identidad objetiva.

Asimismo, si bien ambas infracciones se subsumen en la obstrucción a la labor inspectiva y tutelan el mismo deber de colaboración, ello no determina la aplicación del principio invocado, puesto que la prohibición del non bis in ídem requiere la concurrencia simultánea de la triple identidad. Al tratarse de actos obstructivos independientes que frustraron actuaciones inspectivas distintas, no existe identidad de hecho, resultando jurídicamente posible su sanción diferenciada.

Debe precisarse, además, que la infracción muy grave a la labor inspectiva imputada es de naturaleza instantánea, en tanto se configura y consuma en un único momento, sin prolongarse en el tiempo ni generar una situación continuada. En ese sentido, la conducta infractora se materializa en el mismo acto de negativa injustificada de ingreso al centro de trabajo del inspector comisionado, agotándose con su sola realización. En consecuencia, cada negativa de ingreso constituye un hecho autónomo, independiente y plenamente consumado, con entidad infractora propia, aun cuando se haya producido en la misma fecha, al encontrarse vinculada a actuaciones inspectivas distintas. Por tanto, no corresponde amparar el extremo del recurso referido a la presunta vulneración del Principio de Non Bis In Ídem.

Con relación a lo alegado por la impugnante, corresponde señalar que, en atención a los Principios de Razonabilidad y Proporcionalidad, la autoridad administrativa debe evaluar una serie de criterios al momento de fijar sanciones a los administrados.

El Principio de Razonabilidad está consagrado en el numeral 3 del artículo 248° del TUO de la LPAG17, y tiene como finalidad limitar la discrecionalidad de la Administración en el ejercicio de su potestad sancionadora. Según la doctrina, este principio establece parámetros cualitativos que buscan garantizar que toda norma que regule infracciones y sanciones administrativas se ajuste, en la medida de lo posible, a criterios objetivos,

Al respecto, es preciso traer a colación el artículo 38° de la LGIT, que establece los tipos de sanciones y criterios de la graduación de las sanciones, precisando que:

En concordancia con los criterios generales de graduación antes expuestos, el artículo 48° del RLGIT desarrolla la forma de determinación sobre la cuantía y aplicación de las sanciones, estableciendo que el monto de las multas administrativas se expresa en Unidades Impositivas Tributarias (UIT) conforme a la tabla correspondiente. Asimismo, prevé criterios especiales aplicables a determinadas infracciones, entre ellas, la infracción a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.1 del artículo 46° del referido reglamento, cuyo tratamiento responde a la especial gravedad que supone la afectación a la eficacia de la función inspectiva. En ese contexto, el numeral 48.1-C del artículo 48° del RLGIT dispone lo siguiente:

En ese sentido, el artículo 47° del RLGIT establece que, además de los criterios de graduación previstos en la LGIT, la determinación de la sanción debe respetar los Principios de Razonabilidad y Proporcionalidad, conforme a lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 248° del TUO de la LPAG. En consecuencia, tratándose de la infracción muy grave a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.1 del artículo 46° del RLGIT, la autoridad sancionadora no ejerce discrecionalidad libre en la fijación del monto de la multa, sino una

En efecto, el numeral 48.1-C del artículo 48° del RLGIT dispone un criterio especial de cálculo para este tipo infractor, considerando como trabajadores afectados al total de trabajadores de la empresa y aplicando la tabla NO MYPE con la sobretasa correspondiente. Asimismo, al tratarse de una pequeña empresa inscrita en el REMYPE, posteriormente corresponde aplicar el descuento del 50% previsto en el artículo 39° de la LGIT, por lo que la sanción final resulta de una operación matemática legalmente predeterminada.

Es importante señalar que la Administración no fija el monto de la multa mediante apreciación subjetiva, sino mediante la aplicación sucesiva y obligatoria de parámetros normativos, por lo que ni la autoridad sancionadora de primera y segunda instancia tienen la facultad para modificar, reducir o graduar discrecionalmente los importes resultantes. En consecuencia, los Principios de Razonabilidad y Proporcionalidad se satisfacen con la correcta aplicación de la fórmula legal prevista para este tipo infractor, lo cual ha sido cumplido en el presente caso.

En ese sentido, los argumentos referidos a la atención previa de requerimientos de información, la ausencia de antecedentes sancionadores y la alegada afectación económica derivada de su condición de pequeña empresa no constituyen criterios legalmente previstos para la graduación de la sanción en el presente tipo infractor. Tratándose de la infracción tipificada en el numeral 46.1 del artículo 46° del RLGIT, la normativa no contempla atenuantes vinculados a la conducta previa del administrado ni habilita a la autoridad administrativa a modular la multa en función de su capacidad económica, por cuanto tales factores ya han sido ponderados previamente por el legislador al establecer el régimen especial de cálculo previsto en el numeral 48.1-C, así como el descuento aplicable a las empresas inscritas en el REMYPE. En consecuencia, corresponde desestimar el recurso impugnatorio en este extremo.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.