Industrias Plasticas Zeta Flex S.A.C

Mediante Orden de Inspección N° 33724-2021-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 12748-2021- SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 2518-2022-SUNAFIL/ILM/SINS/AI2, de fecha 25 de octubre de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

Con fecha 14 de marzo de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia de Sanción N.° 0781-2023-SUNAFIL/ILM/SISA3, de fecha 20 de febrero de 2023.

Mediante Resolución de Intendencia N° 1549-2023-SUNAFIL/ILM, de fecha 30 de noviembre de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana, declaró infundado el recurso de apelación, confirmando la Subintendencia de Sanción N.° 0781-2023- SUNAFIL/ILM/SISA3.

Con fecha 20 de diciembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1549- 2023-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000021-2024- SUNAFIL/ILM, recibido el 10 de enero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que Industrias Plasticas Zeta Flex S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1549-2023- SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT,

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por Industrias Plasticas Zeta Flex S.A.C.

Cabe precisar que el artículo 1 de la LGIT define a las actuaciones inspectivas como:

Asimismo, se precisa un concepto para el procedimiento administrativo sancionador en la inspección del trabajo, siendo considerado como:

Por tanto, las actuaciones inspectivas son actividades que realiza el inspector de trabajo previo al inicio del procedimiento sancionador, el cual se desarrolla durante la etapa de investigación, con la finalidad de verificar el cumplimiento de la normativa sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo.

Al respecto, el numeral 1.8 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, que regula al Principio de Buena Fe Procedimental establece lo siguiente: “La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”.

De acuerdo al artículo 1 de la LGIT, las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales. Asimismo, “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento de la inspectora comisionada debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad.8Asimismo, conforme al numeral 3 del artículo 5 de la LGIT, en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo

Del mismo modo, numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT, establece: “Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT, “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”. Por lo que, queda entendido que constituye una obligación ineludible de los empleadores, el colaborar con el desarrollo de las actuaciones inspectivas, coadyuvando a que las mismas se logren desarrollar en atención a su finalidad, esto es, la verificación del cumplimiento de las normas sociolaborales y/o en materia de seguridad y salud en el trabajo.

Asimismo, el artículo 11 de la LGIT, establece que “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).

Es pertinente recordar que el artículo 36 de la LGIT9, establece que el comportamiento subsumible dentro de las infracciones a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita

El tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, está orientada a sancionar una negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes el facilitar la información y documentación necesaria; no una mera omisión o falta de respuesta, sino una conducta claramente establecida en la que la impugnante o su representante se niegan a entregar la información solicitada. Así, corresponde analizar el cumplimiento del principio de tipicidad10. Sobre el particular, recuerda la doctrina que “el mandato de tipificación que este principio conlleva, no solo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”11.

Debemos señalar que de la lectura de las normas que sancionan los incumplimientos a la labor inspectiva, la responsabilidad administrativa no solo admite el comportamiento doloso, pues bajo el principio de culpabilidad se admite también factores subjetivos de responsabilidad, tales como la falta de diligencia.12 Tal es el estándar que en este caso se debe establecer, al desacatarse una norma de orden público (revisar la casilla electrónica para cumplir con los diversos requerimientos que pudieran recibirse de parte de la inspección del trabajo).

En el caso en particular, del expediente inspectivo se verifica:

Es necesario señalar que, conforme a los artículos 16 y 47 de la LGIT, los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos, sin perjuicio de las pruebas que, en defensa de sus respectivos derechos e intereses, puedan aportar los interesados.

Entonces, tomando en cuenta que, durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, deben prestar la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de sus funciones, y siendo el requerimiento de información a través de medio electrónico una actuación inspectiva, la impugnante se encontraba en la obligación legal de proporcionar

En tal sentido, las conductas referidas a no proporcionar al inspector comisionado, la información solicitada, constituye infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Es necesario dejar en claro que, los documentos que contienen el requerimiento de información que fue notificado a la impugnante, precisa que en caso de negarse a proporcionar al inspector de trabajo la información solicitada, dicha conducta constituirá una infracción a la labor inspectiva sancionable con multa. Por lo tanto, la impugnante tenía pleno conocimiento de las consecuencias que acarrearía incumplir con presentar, en el plazo otorgado, los documentos requeridos. Cabe señalar que, conforme se ha desarrollado previamente, las notificaciones se encontraron válidamente efectuadas. Por lo que, acreditado el incumplimiento por parte de la impugnante, de los requerimientos de información, se advierte la configuración de las infracciones imputadas.

En consecuencia, esta Sala concluye que, la impugnante resulta ser responsable administrativamente por la infracción tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, toda vez que se negó a dar cumplimiento a los requerimientos de información antes referido.

Respecto al alegato, referido a que, la documentación requerida el 20 de octubre de 2021 era demasiado voluminosa, pues debían buscar documentos físicos debidamente firmados por los nueve trabajadores requeridos (constancias de alta y baja), informaron oportunamente al inspector sobre la dificultad y solicitaron un plazo adicional para el cumplimiento.

Sobre el particular, cabe traer a colación los criterios expuestos en la Resolución de Sala Plena N° 023-2024-SUAFIL/TFL, de fecha 10 de diciembre de 2024, publicada en el diario oficial El Peruano el 24 de diciembre de 2024, referida a la ampliación de plazos en los requerimientos de información, de acuerdo al siguiente detalle:

Sin embargo, no escapa a la realidad que, muchas veces estos plazos otorgados resultan difíciles de cumplir para los administrados, sea por la complejidad, la cantidad o la antigüedad de la información requerida. Ante esta perspectiva, si bien resulta razonable que los inspectores de trabajo establezcan la oportunidad concreta de la entrega de información dentro de los límites de la razonabilidad, considerando su propia programación y los plazos perentorios de las órdenes de inspección que les han sido asignadas, también resulta tutelable el interés del sujeto inspeccionado de que tales requerimientos de entrega de información correspondan en sentido material con el principio de buena fe procedimental. Este Tribunal recuerda que a través de este principio se espera que tanto la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados realicen los respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. 6.21 En tal sentido, para que un pedido de ampliación de plazo formulado oportunamente por el sujeto inspeccionado sea valorado adecuadamente por el inspector actuante, la justificación que motiva este pedido no debe consistir en una mera alegación de parte. Por el contrario, en estricto cumplimiento del principio de buena fe procedimental, el administrado debería presentar los elementos justificativos con relación a la demora que hace necesario el plazo adicional. Es decir, con arreglo al citado principio, los servidores del Sistema de Inspección del Trabajo deben considerar que resultará exigible al sujeto inspeccionado que solicite un plazo adicional para cumplir un requerimiento informativo que proceda con cuidados significativos, conforme a la casuística general:

Por otro lado, los servidores del Sistema de Inspección del Trabajo que examinen semejantes peticiones deberán valorar si esta petición se formula -bajo un criterio de razonabilidad temporal- con inmediatez tras la notificación del requerimiento informativo. En particular, este Tribunal de Fiscalización Laboral recuerda que los inspectores de trabajo tienen autonomía funcional, por lo que ellos podrán calificar la seriedad y consistencia de un pedido de este tipo o si, en cambio, opera una práctica contraria al deber de buena fe procedimental. 6.23 Igualmente, los servidores del Sistema de Inspección del Trabajo deberán establecer si, en el expediente de fiscalización, el sujeto inspeccionado puso a disposición la información requerida a la fecha del requerimiento. Con arreglo al deber de prevención, el administrado debería poder presentar esta información ante el personal inspectivo lo más pronto posible, ello con la finalidad de coadyuvar con la labor de investigación. En esta medida, si la petición de un mayor plazo no ofrece información alguna o si la alcanzada no es relevante para la materia investigada, el inspector de trabajo podrá promover el procedimiento sancionador levantando el acta de infracción correspondiente, basándose en que es el empleador quién está obligado a conservar y sistematizar la documentación diversa sobre las relaciones laborales con sus trabajadores. 6.24 En consecuencia, recaerá en la discrecionalidad del inspector actuante el evaluar estos pedidos de ampliación de plazos, y conceder aquellos que cumplan estos estándares, respetando el principio de razonabilidad y la programación de las otras ordenes de inspección que tenga en simultaneo, descartando de plano aquellos pedidos sin contenido alguno o aquellos donde sea evidente que tienen como único objetivo dilatar las labores inspectivas (como sucede, por ejemplo, cuando se requiere una y otra ampliación, pero finalmente no se presenta la información y/o documentación requerida)” (énfasis añadido).

Ahora bien, conforme se advierte de los alegatos, la justificación de la impugnante estuvo motivada por la voluminosa documentación en físico, firmada por los nueve trabajadores afectados, como las constancias de alta y baja, que debían buscar. Sin embargo, de lo expuesto por la impugnante, no se evidencia una explicación sustentada y sobre todo que acredite los hechos que impedirían cumplir con la entrega de toda o parte de la información requerida por el inspector de trabajo dentro del plazo establecido; máxime si, la materia investigada no reviste complejidad especial, en tanto que, está referida al “Pago de bonificaciones”. Así pues, se advierte que, las constancias de alta y baja requeridas por el inspector comisionado, respecto de nueve (09) trabajadores afectados, deberían poder descargarse del sistema utilizado por el sujeto inspeccionado, a través del cual conserva y sistematiza la documentación sobre las relaciones laborales con sus trabajadores, lo cual debió efectuar la impugnante, en tanto que, no reviste mayor complejidad. Por tanto, corresponde a esta sala desestimar el recurso en este extremo.

Respecto a que, a la fecha en la que se les solicita la documentación, esto es el 20 de octubre de 2021, aún se encontraban en el marco de la Emergencia Sanitaria; por lo que, se encontraban limitados a acudir a oficina y poder recopilar todos los documentos requeridos. Sobre el particular, corresponde precisar que, la notificación vía casilla electrónica de los requerimientos de información se efectuaron los días 20 de octubre de 2021 y 16 de noviembre de 2021, fechas en las que no se encontraba vigente en el país la etapa de Aislamiento Social (Cuarentena), que prohibía la movilización total de los ciudadanos, en tanto que, mediante la entrada en vigencia del Decreto Supremo N° 116-2020-PCM, “Decreto Supremo que establece las medidas que debe observar la ciudadanía en la Nueva Convivencia Social y prórroga del Estadio de Emergencia Nacional por las graves circunstancias que afectan la vida de la Nación, a consecuencia del Covid-19”, a partir del 01 de julio de 2020 se inició una nueva etapa de cuarentena focalizada para determinadas regiones, en las que no se encontraba incluida la región Lima, y específicamente el distrito de Ate, lugar donde el sujeto inspeccionado tiene ubicado su domicilio fiscal y centro de trabajo. Por lo tanto, no corresponde acoger este extremo del recurso.

Asimismo, la impugnante cuestiona que, el inspector nunca dio respuesta a su solicitud de ampliación, pese a que, con la debida anticipación informaron sobre el corto plazo otorgado en el requerimiento de información. Al respecto, corresponde precisar que, conforme a lo resuelto en la Resolución de Sala Plena N° 023-2024-SUAFIL/TFL, con relación a las solicitudes de ampliación de plazo para cumplir con requerimientos de información, si bien no existe una prohibición legal o reglamentaria que impida a los administrados presentar este tipo de solicitudes, tampoco recae sobre los Inspectores de Trabajo la obligación de atender dichos pedidos en los términos en que fueran planteados. Toda vez que, según lo establecido en los numerales 5 y 7 del artículo 2 de

Sin perjuicio de lo señalado, del expediente inspectivo se advierte el escrito de fecha 05 de noviembre de 2021, mediante el cual el sujeto inspeccionado acompaña las constancias de alta y baja de los trabajadores afectados. Por otro lado, del registro N° 143312-2021, de fecha 19 de noviembre de 2021, se aprecia que absuelve el requerimiento de información de fecha 16 de noviembre de 2021; sin embargo, adjunta a su escrito, documentación que no está relacionada a acreditar el pago de las bonificaciones que fueron materia de requerimiento de información. Por el contrario, del escrito se observa que, la impugnante justifica con alegatos, más no con medios probatorios, las razones que estaría atravesando para el cumplimiento de las bonificaciones respectivas. Por lo tanto, la impugnante no puede alegar que se debió otorgar la ampliación por el corto plazo otorgado, en tanto se evidencia, que no tenía la intención de cumplir con los requerimientos de información, en razón que, desde el primer requerimiento de información de fecha 20 de octubre de 2021, hasta la verificación del tercer requerimiento de información de fecha 16 de noviembre de 2021, transcurrieron 19 días hábiles, en los cuales, la impugnante solo cumplió con presentar las constancias de alta y baja de los trabajadores afectados, así como, la Política de Pagos y Salarios, y la nueva estructura de las boletas de pago; en tal sentido, no resulta amparable dicho extremo del recurso.

Por último, la impugnante invoca la Resolución N° 021-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, referida a que solicitar documentación inexistente afecta el objetivo del requerimiento. Donde se le imputa a la impugnante, entre otras, la infracción muy grave por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento. Sobre el particular, debe desestimarse lo alegado por la impugnante, toda vez que la resolución invocada no constituye precedente vinculante de observancia obligatoria que haya sido dictada por el Tribunal de Fiscalización Laboral. Por lo tanto, no cabe acoger este extremo del recurso. Sin embargo, corresponde precisar que, el criterio adoptado por la Primera Sala del TFL, en la Resolución N° 021-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, difiere a lo discutido en el presente proceso; en tanto que, en el mismo, se emite una medida inspectiva de requerimiento para que el sujeto inspeccionado subsane los incumplimientos en materia de seguridad y salud en el trabajo detectados por el personal inspectivo en las actuaciones inspectivas de investigación. Sin embargo, en el presente caso, se le imputa a la impugnante la conducta referida a la negativa en la entrega de información y/o documentación requerida por el inspector de trabajo para la investigación de las materias objeto de la orden de inspección, labor que no se pudo realizar, debido a la frustración de la labor inspectiva.

En consecuencia, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo por la impugnante.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.