Grupo Gerencial Asesoría y Servicios Integrales S.R.L — Resolución 0439-2026

Mediante Orden de Inspección N° 23-2023-SUNAFIL/IRE-HCA, se dio inicio a las

Que, mediante Imputación de Cargos N° 023-2023-SUNAFIL/IRE-SIFN-HVCA, notificada el 10 de abril de 2023, se dio inicio la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 034-2023-SUNAFIL/IRE-SIFN-HVCA, notificado el 08 de mayo de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Huancavelica, la cual mediante Resolución de Subintendencia N° 112-2023- SUNAFIL/IRE-HCA/SISA, notificada el 26 de junio de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 18 de julio de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 112-2023-SUNAFIL/IRE-HCA/SISA.

Mediante Resolución de Intendencia N° 62-2023-SUNAFIL/IRE-HVCA, notificada el 19 de enero de 2024, la Intendencia Regional de Huancavelica declaró infundado el recurso de apelación.

Con fecha 08 de febrero de 2024, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Huancavelica el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 62- 2023-SUNAFIL/IRE-HVCA.

La Intendencia Regional de Huancavelica admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000117- 2024-SUNAFIL/IRE-HVCA, recibido el 15 de febrero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe otorgarle esta facultad al administrado mediante ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional8.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el Grupo Gerencial Asesoría y Servicios Integrales S.R.L., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 62-2023-SUNAFIL/IRE-HVC A, que confirmó la sanción impuesta por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, 22 de enero de 2024.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el Grupo Gerencial Asesoría y Servicios Integrales S.R.L.

En cuanto a la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG determina que, sólo en caso de que por ley o decreto legislativo se establezca expresamente, cabe la interposición del recurso administrativo de revisión. Para el presente caso, el artículo 49 de la LGIT, ley especial de la materia, señala lo siguiente:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT determina que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución.

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:

Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si

De acuerdo a las definiciones contempladas en el artículo 1 de la LGIT, la función inspectiva es la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo. En esa línea, el artículo 5 de la LGIT contempla las facultades inspectivas que los inspectores de trabajo están investidos de autoridad para ejercer durante el desarrollo de las funciones de inspección. Por ello, el numeral 5.59 del referido artículo 5 de la LGIT señala que los inspectores de trabajo adoptan, entre otras medidas según sea el caso, una vez finalizadas las diligencias inspectivas, el inicio del procedimiento administrativo sancionador mediante la extensión del Acta de Infracción.

Al respecto, resulta pertinente citar el numeral 8.2.7 de la Directiva N° 001-2020 SUNAFIL/INII, denominada “DIRECTIVA SOBRE EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN INSPECTIVA” en donde menciona que. “Una vez finalizado el plazo de la orden de inspección, el inspector comisionado o equipo actuante tiene un plazo máximo de veinte (20) días hábiles para emitir y suscribir el Acta de Infracción, teniendo en cuenta el marco legal vigente y las disposiciones establecidas por la Autoridad Central del SIT, incluida la conformidad de su Supervisor Inspector o quien hagas sus veces”; (énfasis añadido).

Estando a ello y de la revisión del Acta de Infracción podemos verificar que la firma de la misma se excedió dos (02) días del plazo establecido, esto a razón de que la fecha de emisión del Acta es del 27 de marzo 2023 y la fecha de la firma es del 04 de abril del 2023.

Sin embargo, a consideración mayoritaria de la presente sala, es importante recalcar que, lo dispuesto en el artículo 15 del TUO de la LPAG que señala lo siguiente: “Los vicios incurridos en la ejecución de un acto administrativo, o en su notificación a los

Por lo tanto, la inobservancia del plazo legal no impide que las autoridades competentes que están a cargo del trámite del procedimiento administrativo sancionador, realicen las actuaciones que sean necesarias a efectos que se proceda con la notificación del Acta de Infracción, más aún si la LGIT y el RLGIT no disponen como consecuencia jurídica la nulidad del acto administrativo por efectuar actuaciones fuera del plazo legal. Por lo tanto, a consideración mayoritaria de la presente Sala, no corresponde acoger lo alegado por la impugnante respecto a este extremo.

Sobre el particular, en el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral, por lo que, pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2 que:

Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

En similar sentido -y de manera referencial– la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021- SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

En el presente caso, ante los incumplimientos advertidos, el inspector comisionado emitió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 27 de febrero de 2023, notificada el mismo día vía casilla electrónica, con la cual se le otorgó el plazo de tres (03) días hábiles, a fin de que adopte las medidas necesarias que acrediten el cumplimiento de las normas sociolaborales, con la debida advertencia de que el incumplimiento de requerimiento constituirá una infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, conforme se aprecia a continuación:

Conforme se verifica del numeral 4.16.2 del Acta de Infracción, el inspector comisionado dejó constancia que la impugnante no acreditó cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, configurándose con ello, la infracción al numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Del análisis del expediente inspectivo, se advierte que lo solicitado por el inspector comisionado cumple los estándares de razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, en tanto fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección, y en relación con los hallazgos que posteriormente fueron consolidadas en el Acta de Infracción.

En consecuencia, el inspector comisionado ha realizado una correcta aplicación de los artículos 14 de la LGIT y numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, que señalan que para la extensión de una medida inspectiva de requerimiento resulta de vital importancia que se compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, supuesto que ha ocurrido en autos, pues en fase inspectiva se ha realizado una correcta actuación probatoria de cara a que la Administración Pública acredite la existencia de las infracciones imputadas.

En tal sentido, debe mantenerse la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT y desestimarse todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo; puesto que, se encontraba en el deber de cumplir con lo dispuesto por la autoridad inspectiva. Por ello, al no evidenciarse una vulneración en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, que transgreda lo dispuesto por el artículo 14 de la LPAG y el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, corresponde confirmar la infracción tipificada. En consecuencia, se deben desestimar los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA/TC:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el fundamento jurídico 5 de la sentencia recaída en el expediente N° 02098-2010-AA/TC, señaló que no solo existe base constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto en relación con las vulneraciones alegadas por la impugnante, respecto a la debida motivación.

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA/TC, una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: ser una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente: “4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que: “[…] El derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […] El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional. Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de Derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa. En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).

Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

Asimismo, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

En el caso en particular, del examen efectuado por esta Sala sobre la resolución emitida por la instancia de apelaciones, se puede observar que los cuatro elementos, antes referidos, pueden ser satisfactoriamente comprobados; toda vez que de la resolución impugnada se verifica que en sus fundamentos se han absuelto todos los extremos alegados por la impugnante en su recurso de apelación, de manera suficiente y congruente. Del mismo modo, atendiendo al desarrollo de la resolución impugnada, se advierte que la instancia de apelaciones establece la fundamentación jurídica que respalda su decisión; asimismo, efectuó el análisis detallado de los medios probatorios que respaldan la misma, así como los hechos constatados en el acta de infracción. En similar sentido, se advierte que las instancias previas han evaluado los descargos presentados por la impugnante en cada oportunidad. Cabe señalar que, de la revisión del acta de infracción, se advierte la correcta fundamentación sobre la configuración de la infracción imputada, determinando la conducta infractora y la fundamentación jurídica al respecto.

Asimismo, es pertinente señalar que, respecto a lo alegado por la impugnante, referido a que sus descargos al Acta de Infracción N° 023-2023-SUNAFIL/IRE-HCA e Imputación de Cargos N° 023-2023-SUNAFIL/IRE-SIFN-HVCA no fueron analizados; es pertinente remitirnos al Informe Final, el mismo que en su fundamento 7.2 absuelve con suficiencia los descargos presentados por la impugnante. Por lo tanto, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, no evidenciándose vulneración alguna a dicho principio, al deber de

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.

El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), precisa lo siguiente:

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto el plazo razonable y legalidad.

Con relación al principio de legalidad, en el marco del procedimiento administrativo sancionador, el Tribunal Constitucional ha indicado en los Fundamentos Jurídicos 3 y 4 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02192-2004-AA:

En lo que se refiere al procedimiento regular, el numeral 5 del artículo 3 del TUO de la LPAG, establece lo siguiente:

De acuerdo con las definiciones contempladas en el artículo 1 de la LGIT, la función inspectiva es la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo. En esa línea, el artículo 5 de la LGIT contempla las facultades inspectivas que los inspectores de trabajo, que están investidos de autoridad para ejercer durante el desarrollo de las funciones de inspección. Por ello, el numeral 5.511 del referido artículo 5 de la LGIT señala que los inspectores de trabajo adoptan, entre otras medidas, según sea el caso, una vez finalizadas las diligencias inspectivas, el inicio del procedimiento administrativo sancionador mediante la extensión del Acta de Infracción.

Tomando en cuenta lo antes expuesto, se debe precisar que, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT señala: “Las medidas a que se refiere el numeral 5 del artículo 5 de la Ley se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13”. Ahora, de la revisión de los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del RLGIT, se advierte que la norma dispone que las actuaciones de investigación o comprobatorias deben realizarse dentro del plazo señalado en las órdenes de inspección, siendo el plazo máximo para su realización el de treinta (30) días hábiles, computándose desde la fecha en que se inicien las actuaciones inspectivas, y que la prórroga del plazo para el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias, autorizada conforme a lo previsto en la Ley, se puede efectuar una sola vez y por el plazo máximo de treinta (30) días hábiles (énfasis añadido).

De la revisión de la Orden de Inspección N° 23-2023-SUNAFIL/IRE-HCA que dio origen al inicio de las actuaciones inspectivas de investigación, se evidencia que el plazo para el desarrollo de las actuaciones inspectivas fue de treinta (30) días hábiles, no existiendo documento alguno que acredite la ampliación del plazo.

Ahora bien, tal y como se señala en la sección (Origen de las actuaciones inspectivas) del Acta de Infracción, las actuaciones inspectivas de investigación tienen origen –valga la redundancia– de acuerdo con lo señalado en el artículo 12 de la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección de Trabajo.

Así también, de la revisión del Acta de Infracción, en la misma sección, en el numeral 2.3 textualmente se indica: “2.3 El plazo total otorgado para la realización de las actuaciones inspectivas de investigación es de VEINTICINCO días hábiles.”.

Por tanto, considerando que el cómputo se inicia desde la fecha de realizada la primera actuación inspectiva, que según se aprecia del Acta de Infracción, estas actuaciones iniciaron el 30 de enero de 2023, por lo que se tenía un plazo máximo hasta el 06 de marzo de 2023 para finalizar las actuaciones inspectivas y extender el Acta de Infracción, o en todo este plazo vencería el 03 de abril de 2023, contando los veinte (20) días hábiles que indica el numeral 8.2.7 la Directiva sobre el Ejercicio de la Función Inspectiva12:

Una vez finalizado el plazo de la orden de inspección, el inspector comisionado o equipo actuante tiene un plazo máximo de veinte (20) días hábiles para emitir y suscribir el Acta de Infracción, teniendo en cuenta el marco legal vigente y las disposiciones establecidas por la Autoridad Central del SIT, incluida la conformidad de su Supervisor Inspector o quien hagas sus veces. (resaltado agregado).

Ahora bien, el Acta de Infracción en el presente caso fue extendida, dentro del plazo legal, el 27 de marzo de 2023; es decir, aparentemente fue emitida dentro del plazo de treinta (30) días hábiles contando desde la primera actuación inspectiva; no obstante, la fecha de la suscripción de esta por parte de los Inspectores se hizo en una fecha posterior, pues conforme se aprecia de dicho documento, esta fue suscrita digitalmente recién el 04 y 05 de abril de 2023.

Al respecto, cabe aclarar que la utilización de la firma digital, no quiere decir que los funcionarios puedan firmar los documentos en cualquier momento, sino que estos deben respetar igualmente los plazos que señalan los reglamentos y directivas correspondientes, pues este tipo de herramienta se ha creado para equipar los efectos de una firma manuscrita.

En esa línea de ideas, el artículo 6° del Decreto Supremo N° 026-2016-PCM establece que la firma digital tiene la siguiente configuración legal:

La diferencia con la firma manuscrita es que con la firma digital se puede verificar la fecha y hora en que se está suscribiendo un documento, requisito que está normado por el Decreto Supremo N° 029-2021-PCM, que en el literal o) del Glosario de Términos se indica lo siguiente:

En el caso materia de autos, el Acta de Infracción emitida en el procedimiento inspectivo que dio origen al presente procedimiento sancionador, si bien dicho documento tiene consignado la fecha de emisión el 27 de marzo de 2023:

Se aprecia que recién fue suscrita por los Inspectores comisionados el 04 y 05 de abril de 2023, vale decir, en una fecha posterior a la emisión del documento.

Por lo tanto, se advierte que no se han respetado las disposiciones relativas al plazo de las actuaciones de investigación o comprobatorias, toda vez que, en este caso el Inspector actuante tenía como fecha límite para emitir y suscribir el Acta de Infracción hasta el 03 de abril de 2023 y se terminó haciendo en fecha posterior.

En ese sentido, se identifica que el Acta de Infracción N° 023-2023-SUNAFIL/IRE- HCA, ha sido emitida vulnerando el principio de legalidad y el procedimiento regular, al no haberse respetado las disposiciones respecto al plazo para emitirse y suscribiré por los Inspectores actuantes.

El artículo 16 de la LGIT señala que las actas de infracción se extienden “en modelo oficial y con los requisitos que se determinen en las normas reguladoras del procedimiento sancionador”, añadiendo que “los hechos constatados (…) se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que en defensa de sus respectivos derechos e intereses puedan aportar los interesados”.

Entonces, dado que las disposiciones del TUO de la LPAG alcanzan a todas las actuaciones de la administración, incluyendo las actuaciones inspectivas, es importante identificar las consecuencias de la vulneración de los principios generales del derecho administrativo en el Acta de Infracción.

A consideración del suscrito, la indefensión que ocasiona un Acta de Infracción que se aparta de los principios generales del derecho administrativo trasciende a todas las actuaciones posteriores de la administración. Tal y como lo señala la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII, “Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección de Trabajo”13, la autoridad instructora debe de dar inicio al procedimiento sancionador “Dar inicio al procedimiento sancionador, al emitir y notificar la Imputación de Cargos al sujeto responsable, en virtud del contenido del Acta de infracción y lo advertido en el desarrollo de las actuaciones de investigación y comprobatorias” (literal b del artículo 6.4.1.4 de la Directiva); es decir, si durante el procedimiento inspectivo la omisión de actuaciones probatorias o el apartamiento de alcances legales impacta en la calificación de las conductas, tal error o apartamiento trasciende todo el procedimiento instructivo y posterior procedimiento sancionador.

Este criterio es concordante con la postura señalada por el Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el expediente N° 02698-2012-AA/TC, en cuyo fundamento 17, se señala lo siguiente “dichas actas no están exentas del deber de motivación de los actos administrativos, así como de la ponderación de todas las pruebas aportadas, pues precisamente dan inicio al procedimiento administrativo sancionador en ciernes, siendo que la decisión tomada por la autoridad laboral traerá como consecuencia la imposición de sanciones administrativas y pecuniarias. Dicha inspección debe estar dotada de los principios de razonabilidad y proporcionalidad en términos constitucionales”. Nótese que esta propuesta es coherente con la referencia al Título Preliminar del TUO de la LPAG antes citado, entendiéndose que el procedimiento administrativo (y en general la actuación de la administración) debe encontrarse sujeto a los principios contenidos en el artículo IV del TUO de la LPAG.

Nótese también que esta postura es compatible con el respeto a los principios contenidos en el TUO de la LPAG antes desarrollados, así como la jurisprudencia constitucional del máximo intérprete de la Constitución, precisando que el acta debería estar sujeta al cumplimiento de los principios ordenadores del procedimiento administrativo y en general a lo contenido en el artículo IV del TUO de la LPAG.

A consideración del suscrito, en el caso materia de autos, el Inspector comisionado debió emitir y suscribir el Acta de Infracción dentro del plazo establecido en las normas reglamentarias y directivas pertinentes, y no utilizar la firma digital de una forma indebida, es decir, suscribir dicha Acta aun sabiendo que estaban fuera de plazo para hacerlo, dicho actuar ha contravenido el numeral 13.4 del artículo 13 del RLGIT, y el numeral 8.2.7 la Directiva sobre el Ejercicio de la Función Inspectiva.

Esta situación configura la vulneración de uno de los principios del procedimiento administrativo contenido en el Título Preliminar del TUO de la LPAG (principio de legalidad), en tal sentido, el suscrito ha identificado que el Acta de Infracción N° 023-2023-SUNAFIL/IRE-HCA de fecha 27 de marzo de 2023, se podría encontrar dentro del supuesto de hecho contemplado en el inciso 1 del artículo 10 de la norma en desarrollo.

Sin embargo, también es de apreciar que la Subintendencia de Sanción, como autoridad de primera instancia, debió de evaluar de manera adecuada esta situación. De hecho, la versión N° 2 de la “Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII – Directiva que regula el procedimiento sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo”, aprobada por Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL del 28 de junio de 2021, regula en el numeral 6.4.2.4. las funciones específicas de la autoridad sancionadora de primera instancia, señalándose además en el literal a) del numeral 7.1.3.5 (Evaluación de los actuados y el Informe Final de Instrucción) que la autoridad sancionadora “…evalúa el Informe Final de Instrucción, conjuntamente con todos los actuados en el procedimiento, verificando la debida fundamentación que justifique aplicar la sanción y sustente la resolución que corresponda”.

En ese sentido, la suscrita estima pertinente declarar la nulidad de la Resolución de Subintendencia N° 112-2023-SUNAFIL/IRE-HCA/SISA, notificada el 26 de junio de 2023, por omitir la aplicación de las disposiciones respecto al plazo máximo para la emisión y suscripción del Acta de Infracción por parte del Inspector comisionado. Por ello, y de conformidad a lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 13 del TUO de la LPAG, la nulidad de la Resolución de Sub Intendencia afecta a todas las actuaciones posteriores de la administración.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Asimismo, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. La citada norma precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En el caso concreto, se han identificado vicios al debido procedimiento y trámite regular del procedimiento administrativo sancionador, que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

Según se señaló previamente, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.

Por tanto, al apreciar la vulneración de principios del procedimiento administrativo, el Tribunal se encuentra en la obligación de revisar el cumplimiento de esta normativa adjetiva. Cabe resaltar que la normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujeto del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídica procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo.