SE RESUELVE
PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por el Consorcio Empresarial AGNAV S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 131-2023- SUNAFIL/IRE-CAJ, notificada el 28 de noviembre de 2023, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 443-2022-SUNAFIL/IRE-ICA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante Resolución de Subintendencia N° 558-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-ICA, notificada el 02 de agosto de 2023, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 131-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT.
TERCERO. – Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia. CUARTO. - Notificar la presente resolución al Consorcio Empresarial AGNAV S.A., y a la Intendencia Regional de Ica, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
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Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 0000002619-2021-SUNAFIL/IRE-ICA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 53-2022-SUNAFIL/IRE-ICA (en adelante, el Acta de Infracción), en mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 464-2022-SUNAFIL/SIFN-IRE-ICA, notificada el 07 de noviembre de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019- 2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Verificación de hechos (Submateria: Verificación del despido arbitrario).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 39-2023-SUNAFIL/IRE-SIFN-ICA, notificada el 21 de febrero de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Ica, la cual mediante Resolución de Subintendencia N° 558-2023-SUNAFIL/IRE-SISA- ICA, notificada el 02 de agosto de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en la siguiente infracción:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la negativa a facilitar el requerimiento de información solicitada de fecha 17 de diciembre de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
Con fecha 22 de agosto de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación2 contra la Resolución de Subintendencia N° 558-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-ICA.
Mediante Resolución de Gerencia General N° 230-2023-SUNAFIL-GG de fecha 26 de setiembre de 2023, se acepta la abstención de la Intendenta Regional de Ica y se designa a la Intendencia Regional de Cajamarca como autoridad encargada de emitir pronunciamiento en segunda instancia.
Mediante Resolución de Intendencia N° 131-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ, notificado el 28 de noviembre de 2023, la Intendencia Regional de Cajamarca declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.
Con fecha 20 de diciembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Ica, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 131-2023- SUNAFIL/IRE-CAJ.
La Intendencia Regional de Ica admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-001235-2023- SUNAFIL/IRE-ICA, recibido el 03 de enero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2 Encausado conforme Auto de Subintendencia S/N, de fecha 25 de agosto de 2023. 3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía
4 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE EL Consorcio Empresarial AGNAV S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que el Consorcio Empresarial AGNAV S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 131-2023- SUNAFIL/IRE-CAJ, emitida por la Intendencia Regional de Ica, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 29 de noviembre de 2023.
8 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el Consorcio Empresarial AGNAV S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 20 de diciembre de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 131-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ, señalando los siguientes alegatos:
i. La empresa solicita la nulidad del acto administrativo, al considerar que la sanción vulnera los principios de razonabilidad y proporcionalidad, previstos en el TUO de la Ley N.° 27444, y que no se han valorado adecuadamente las circunstancias excepcionales que explican el incumplimiento imputado.
ii. Como principal argumento, AGNAV S.A. sostiene que el incumplimiento obedeció a un caso fortuito o de fuerza mayor, dado que el jefe del Área Legal y de Recursos Humanos, Dr. Mauricio Garcés Hurtado, contrajo COVID-19, encontrándose gravemente enfermo e imposibilitado de cumplir sus funciones durante el periodo en que se solicitó la información. Esta situación fue debidamente acreditada con descansos médicos emitidos por ESSALUD, presentados oportunamente en el descargo y en el recurso de reconsideración.
iii. Asimismo, se argumenta que, en el contexto de la pandemia por COVID-19, resultó materialmente imposible contratar y capacitar en un breve plazo a un reemplazo idóneo, considerando que el trabajador afectado contaba con más de seis años de experiencia en el cargo y que el mercado laboral se encontraba severamente restringido. Por ello, se afirma que no existió una negativa deliberada a colaborar, sino una imposibilidad real y acreditada.
iv. La empresa también cuestiona que la infracción haya sido tratada como instantánea, señalando que la omisión de información era susceptible de subsanación posterior y que, en los hechos, solo generó una leve demora en la labor inspectiva, sin afectar derechos fundamentales ni a un número significativo de trabajadores.
v. Finalmente, se sostiene que la autoridad administrativa no evaluó objetivamente los argumentos ni las pruebas aportadas, limitándose a aplicar la normativa de manera mecánica, sin ponderar las circunstancias excepcionales del caso, lo que habría dado lugar a una multa desproporcionada en relación con la gravedad real de los hechos y el número de trabajadores supuestamente afectados.
vi. Por tales razones, el Consorcio Empresarial AGNAV S.A. solicita que se declare fundado el recurso de revisión y, en consecuencia, se anule la Resolución de Intendencia impugnada, o se deje sin efecto la sanción impuesta.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo
En principio, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.
Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:
“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).
A su vez, el numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG señala que:
“Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 2. Debido procedimiento. - No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.”
Concordante a ello, la LGIT, desarrolla en su artículo 44, los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.
Por otro lado, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA/TC:
“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio
constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).
En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento convencional, a saber:
“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8 de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene – en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. Nº 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis agregado).
Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse si existe una afectación a este derecho previo al análisis de los argumentos del recurso de revisión.
En ese sentido, el presente procedimiento administrativo sancionador discurrió en pluralidad de instancias, conforme a la regulación adjetiva aplicable al presente caso. Asimismo, las instancias de mérito tomaron en consideración los escritos de los recursos interpuestos y la oportunidad en que fueron presentados, por lo que, no se ha advertido vicio alguno en el trámite del procedimiento, debiendo desestimarse los agravios
alegados en torno a ello. Finalmente, los demás aspectos del derecho serán analizados en los considerandos posteriores.
Sobre el deber de colaboración a la labor inspectiva
Sobre el particular, el principio de buena fe procedimental regulado en el numeral 1.8 del artículo IV del TUO de la LPAG, establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental” (énfasis añadido).
Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que, “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas, los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.
En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y, en cumplimiento de dicha obligación de colaboración, deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.
Cabe señalar que, conforme al artículo 1 de la LGIT, “las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su Reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad9.
Por su parte, en el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT se establece que, “en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar
9 TUO de la LPAG, Título Preliminar, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”
cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado”. En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).
De acuerdo a lo dispuesto en el numeral 7.12.4 del ítem 7.12 “REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN POR MEDIO DE SISTEMAS DE COMUNICACIÓN ELECTRÓNICA” de la versión 2 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, denominada “DIRECTIVA SOBRE EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN INSPECTIVA”, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL, del 10 de agosto de 202110, se dispone que: “La negativa del sujeto inspeccionado a proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, constituye infracción a la labor inspectiva, según lo previsto por el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, siempre que haya sido notificado según lo establecido en el TUO de la LPAG y normas sobre la materia. Para que se configure la negativa, tiene que haberse advertido que la información y documentación exigida exista a la fecha del requerimiento, y que ésta deba ser necesaria para el desarrollo de las funciones del inspector comisionado” (énfasis añadido).
Asimismo de acuerdo a lo señalado en el numeral 7.8.2 de la versión 03 del Protocolo N° 005-2020-SUNAFIL/INII “PROTOCOLO SOBRE EL EJERCICIO DE LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO, DENTRO DEL MARCO DE LA DECLARATORIA DE EMERGENCIA SANITARIA Y NACIONAL POR LAS GRAVES CIRCUNSTANCIAS QUE AFECTAN LAS ACTIVIDADES LABORALES Y ECONÓMICAS A CONSECUENCIA DEL CORONAVIRUS (COVID 19) EN EL TERRITORIO NACIONAL”, aprobado por Resolución de Superintendencia N° 189-2021- SUNAFIL, de fecha 28 de junio de 2021, se dispone que “7.8.2. Si se verifica que el sujeto inspeccionado se niega a proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, incurre en la infracción a la labor inspectiva prevista por el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT” (énfasis añadido).
Sobre el particular, los Vocales integrantes de la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral de la SUNAFIL, reunidos en Sala Plena, de conformidad con lo dispuesto en el
10 Vigente a la fecha de las actuaciones inspectivas de investigación.
último párrafo del artículo 2 del Reglamento del Tribunal, emitieron el Acuerdo Plenario contenido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, del 30 de julio de 202111, el cual incorpora un conjunto de criterios resolutivos cuya observancia y aplicación resulta obligatoria a todas las entidades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo. En dicho Acuerdo Plenario, se estableció como criterio vinculante, entre otros, el fundamento jurídico N° 9, relacionado a la naturaleza jurídica de las infracciones a la labor inspectiva:
“(…) Por consiguiente, en tanto que el ordenamiento jurídico no disponga cosa distinta, los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente, respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo. (…)” (énfasis añadido).
Es pertinente recordar que el artículo 36 de la LGIT12, establece que el comportamiento subsumible dentro de las infracciones a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario” (énfasis añadido).
El tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, está orientado a sancionar una negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes a facilitar la información y documentación necesaria; no una mera omisión o falta de respuesta, sino una conducta claramente establecida en la que la impugnante o su representante se niegan a entregar la información solicitada.
Así, corresponde analizar el cumplimiento del principio de tipicidad13. Sobre el particular, recuerda la doctrina que “el mandato de tipificación que este principio conlleva, no solo
11 Publicado en el Diario Oficial El Peruano, el 08 de agosto de 2021. 12 LGIT, “Artículo 36.- Infracciones a la labor inspectiva Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: 1. La negativa injustificada o el impedimento a que se realice una inspección en un centro de trabajo o en determinadas áreas del mismo, efectuado por el empleador, su representante o dependientes, trabajadores o no de la empresa, por órdenes o directivas de aquél. El impedimento puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario. Constituye acto de obstrucción, obstaculizar las investigaciones del inspector y obstaculizar o impedir la participación del trabajador o su representante o de los trabajadores o la organización sindical (…). 13 TUO de la LPAG, “Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa: La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales (…) 4. Tipicidad. - Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto
se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”14.
Debemos señalar que, de la lectura de las normas que sancionan los incumplimientos a la labor inspectiva, la responsabilidad administrativa no solo admite el comportamiento doloso, pues bajo el principio de culpabilidad se admite también factores subjetivos de responsabilidad, tales como la falta de diligencia.15 Tal es el estándar que en este caso se debe establecer, al desacatarse una norma de orden público (revisar la casilla electrónica para cumplir con los diversos requerimientos que pudieran recibirse de parte de la inspección del trabajo).
En atención al bloque de legalidad aplicable, corresponde volver a citar la versión 2 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, denominada “DIRECTIVA SOBRE EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN INSPECTIVA”, la cual establece que la negativa del sujeto inspeccionado a proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, constituye infracción a la labor inspectiva, según lo previsto por el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, siempre que haya sido notificado según lo establecido en el TUO de la LPAG y normas sobre la materia. Para que se configure la negativa, tiene que haberse advertido que la información y documentación exigida exista a la fecha del requerimiento, y que ésta deba ser necesaria para el desarrollo de las funciones del inspector comisionado. (énfasis añadido)
De la directiva citada se concluye con claridad que constituye infracción a la labor inspectiva conforme al numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, la existencia de un requerimiento formulado bajo apercibimiento, constituyéndose este en un elemento esencial a través del cual la autoridad advierte, de manera clara y previa, que el incumplimiento generará responsabilidad por infracción a la labor inspectiva. Esta exigencia no constituye un formalismo, sino un requisito sustantivo que permite al inspeccionado conocer con precisión la ilicitud atribuida y determina las consecuencias jurídicas de su eventual inobservancia.
En el caso concreto, del análisis del expediente inspectivo se advierte que:
de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras”. 14 MORÓN URBINA, “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.” Lima: Gaceta Jurídica Editores. 4 edición. Tomo II., p. 421. 15 Vid. MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS (2017). Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador. Guía para asesores jurídicos del Estado (segunda edición). MINJUS: Lima, p. 44.
• Obra en el expediente inspectivo, el documento denominado “Requerimiento de Información para la verificación del supuesto de despido arbitrario, en el marco de lo previsto en el artículo 45 del Reglamento de la Ley de Fomento al Empleo, aprobado por Decreto Supremo N° 001-96-TR”, de fecha 17 de diciembre de 2021, notificado en la misma fecha vía casilla electrónica. Mediante dicho requerimiento, se le solicitó la presentación de la siguiente documentación
Figura N° 01
Conforme se verifica en el numeral 4.9 del acápite IV Hechos Constatados del Acta de Infracción, el personal inspectivo dejó constancia de que el inspeccionado no respondió al requerimiento de información, notificado en fecha 17 de diciembre de 2021 a través de la casilla electrónica del sujeto inspeccionado.
Cabe señalar que, conforme a lo dispuesto en los artículos 16° y 47° de la LGIT, los hechos constatados por los inspectores actuantes y formalizados en las actas de infracción, siempre que cumplan con los requisitos establecidos, gozan de presunción de veracidad. Ello, sin perjuicio del derecho de los administrados a presentar los medios probatorios que consideren pertinentes en defensa de sus derechos e intereses.
De la revisión integral del requerimiento de información se advierte que, si bien el inspector comisionado describió la documentación y/o información solicitada, así como el plazo otorgado para su presentación, no se consigna el apercibimiento correspondiente, esto es, la advertencia previa de que el eventual incumplimiento daría lugar a la configuración de una infracción a la labor inspectiva en los términos del numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
De este modo, un requerimiento de información que omite dicha información impide al administrado conocer sobre las consecuencias de no entregar la información y/o documentación requerida, conforme a lo dispuesto por el principio de predictibilidad o de confianza legítima, amparado en el numeral 1.15 del artículo IV del TUO de la LPAG16, esto al no advertirse la existencia del apercibimiento correspondiente.
16 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…). 1.15. Principio de predictibilidad o de confianza legítima. – La autoridad administrativa brinda los administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada procedimiento a su cargo, de modo tal que, en todo momento, el administrado pueda tener una comprensión cierta sobre los requisitos, trámites, duración estimada y resultados posibles que se podrían obtener. Las actuaciones de la autoridad administrativa son congruentes con las expectativas legítimas de los administrados razonablemente generadas por la práctica y los antecedentes administrativos, salvo que por las razones que se expliciten, por escrito, decida apartarse de ellos. La autoridad administrativa se somete al ordenamiento jurídico vigente y no puede actuar arbitrariamente. En tal sentido, la autoridad administrativa no puede variar irrazonable e inmotivadamente la interpretación de las normas aplicables.
Por ello, no resulta compatible con el debido procedimiento que la propuesta de infracción se incorpore en el Acta de Infracción sin que se haya puesto oportunamente en conocimiento del inspeccionado, omisión que constituye un vicio trascendente que afecta el contenido del requerimiento. En atención a lo expuesto, la conducta desplegada por la parte impugnante no configura una negativa propiamente dicha, atendiendo a que la impugnante no tenía pleno conocimiento de las consecuencias jurídicas derivadas del incumplimiento de dicha obligación.
En consecuencia, esta Sala concluye que no corresponde atribuir responsabilidad administrativa a la parte impugnante por la infracción tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT, toda vez que no se le cursó el apercibimiento previo correspondiente. En consecuencia, corresponde dejar sin efecto este extremo de la infracción correspondiente.
Finalmente, por las consideraciones antes dichas, no corresponde pronunciarse sobre otros alegatos planteados en dicho extremo en el recurso de revisión.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por el Consorcio Empresarial AGNAV S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 131-2023- SUNAFIL/IRE-CAJ, notificada el 28 de noviembre de 2023, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 443-2022-SUNAFIL/IRE-ICA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante Resolución de Subintendencia N° 558-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-ICA, notificada el 02 de agosto de 2023, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 131-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT.
TERCERO. – Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia. CUARTO. - Notificar la presente resolución al Consorcio Empresarial AGNAV S.A., y a la Intendencia Regional de Ica, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20260218RZR HR:193668-2021
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