CONSORCIO ALBORADA y las responsables solidarias

Mediante Orden de Inspección N° 155-2022-SUNAFIL/IRE-PUN, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 0182-2022- SUNAFIL/IRE-PUN (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 052-2023-SUNAFIL/IRE-PUN/SIFN-IC, notificada el 20 de marzo de 2023, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 119-2023-SUNAFIL/IRE-PUN/SIAI-IF, notificado el 20 de julio de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Puno, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 243-2023-SUNAFIL/IRE-PUN/SISA, notificada el 25 de agosto de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 08 de setiembre de 2023, la impugnante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 243-2023-SUNAFIL/IRE-PUN/SISA. Asimismo, mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 288-2023-SUNAFIL/IRE-PUN/SISA, notificada el 02 de octubre de 2023, se declaró improcedente el recurso de reconsideración.

Con fecha 20 de octubre de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 288-2023-SUNAFIL/IRE-PUN/SISA. Asimismo, mediante Resolución de Gerencia General N° 269-2023-SUNAFIL-GG, se aceptó la abstención del

Mediante Resolución de Intendencia N° 220-2023-SUNAFIL/IRE-LIM2, la Intendencia Regional de Lima declaró infundado el recurso de apelación, revocando en parte la Resolución de Sub Intendencia N° 288-2023-SUNAFIL/IRE-PUN/SISA y confirmándola en los extremos referidos a las siguientes infracciones:

Con fecha 10 de enero de 2024, la impugnante y las responsables solidarias presentaron ante la Intendencia Regional de Puno el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 220-2023-SUNAFIL/IRE-LIM, solicitando informe oral.

La Intendencia Regional de Puno admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000062-2024-SUNAFIL/IRE- PUN, recibido el 01 de febrero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el CONSORCIO ALBORADA y las responsables solidarias, presentaron recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 220-2023-SUNAFIL/IRE-LIM, emitida por la Intendencia Regional de Lima, que confirmó, entre otras, la sanción por la comisión de una (1) infracción MUY GRAVE, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 21 de diciembre de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el CONSORCIO ALBORADA.

Revisado el recurso de revisión interpuesto, es oportuno señalar que esta Sala solo es competente para evaluar las infracciones sancionadas como MUY GRAVES; por lo que, estando a los actuados, se evidencia en la resolución impugnada una (1) infracción GRAVE, una (1) infracción LEVE, así como una (1) infracción MUY GRAVE, siendo materia de análisis solo esta última. Por lo tanto, los argumentos tendientes a cuestionar la imposición de las sanciones graves son argumentos respecto de los cuales esta Sala no tiene competencia para pronunciarse, toda vez que, respecto a las mismas, ya se ha agotado la vía administrativa.

Previo al análisis de los alegatos materia de recurso, debe tenerse en cuenta que, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de agosto de 2022, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria, señalando que:

Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones.

Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación.”

Del recurso de revisión se evidencia que algunos alegatos son generales, no vinculados a los criterios antes señalados, esto es, algunos de los fundamentos del recurso no se sustentan en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal, así como tampoco se encuentran vinculados a las infracciones muy graves materia de sanción. Por lo tanto, corresponde a esta instancia analizar solo los fundamentos vinculados a los aspectos señalados en el precedente antes invocado y/o los referentes a la invocación de la afectación del debido procedimiento9, no correspondiendo pronunciarse sobre los alegatos que no se encuentren en dichos presupuestos o relacionados a la infracción muy grave.

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

El artículo 14 de la LGIT establece lo siguiente, respecto de las medidas de requerimiento: “Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).

Por ello, la LGIT señala que la emisión de medidas de requerimiento constituye una potestad de los inspectores de trabajo10, con la finalidad de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización en aquellos supuestos en los que la autoridad determine que la vulneración o infracción del ordenamiento jurídico es subsanable dentro de un plazo razonable, calificándose como una infracción a la labor inspectiva el incumplimiento del mandato dictado por el inspector11.

Es decir, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador12. En aquellos casos en los que el inspector tiene conocimiento de la insubsanabilidad de la conducta o de la imposibilidad del sujeto inspeccionado de cumplirla, su emisión -a consideración de esta Sala- atenta contra el Principio de Razonabilidad13.

De autos se observa que la medida inspectiva de requerimiento del 5 de mayo de 2022 contenía los siguientes mandatos: “i) Acreditar el pago íntegro de la gratificación por fiestas patrias trunca, al extrabajador comprendido en el cuadro N° 01, correspondiente al periodo laboral comprendido del 09 de febrero de 2021 al 06 de junio de 2021; ii) Acreditar el pago íntegro de las vacaciones truncas, al extrabajador comprendido en el cuadro N° 01, correspondiente al periodo laboral comprendido del 09 de febrero de 2021 al 06 de junio de 2021; iii) Acreditar el pago íntegro de la compensación por tiempo de servicios (indemnizaciones), al extrabajador comprendido en el cuadro N° 01, correspondiente al periodo laboral comprendido del 09 de febrero de 2021 al 06 de junio de 2021; iv) Acreditar la entrega del certificado de trabajo, al extrabajador comprendido en el cuadro N° 01; correspondiente al periodo laboral comprendido del 09 de febrero de 2021 al 06 de junio de 2021”. Otorgando para dicho efecto un plazo máximo de cuatro (4) días hábiles para la adopción de las medidas requeridas, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento.

En mérito de dicho requerimiento, la impugnante presentó documentos, los mismos que, a criterio de la inspectora comisionada, no lograron acreditar las subsanaciones requeridas, conforme se dejó constancia en el acta de infracción y fue corroborado con posterioridad por las instancias previas en el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador. Cabe señalar que lo señalado es sin perjuicio de que la instancia previa dejó sin efecto dos infracciones en materia de relaciones laborales por incorrecta tipificación, lo que no implica que dichas conductas infractoras no se hayan configurado.

Como se puede verificar del Acta de Infracción, algunos de los incumplimientos de lo solicitado en la medida inspectiva de requerimiento fueron imputadas a título de “faltas graves y leve”. Es decir, para efectos del análisis del recurso de revisión (enfocado en la presente infracción a la labor inspectiva), es ineludible la apreciación sobre la comisión o subsanación de los incumplimientos en materia de relaciones laborales, calificados por el RLGIT como “faltas graves y leve”.

Sobre el particular, debemos tener en cuenta el precedente administrativo de observancia obligatoria contenido en la Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022, que en sus fundamentos 6.8, 6.9 y 6.10 establece:

En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT,14 pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal.

De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad y razonabilidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia.”

Es oportuno señalar que, este Tribunal mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2021- SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, señalando: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo que, su configuración se efectúa independientemente de las infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de SST, que se detecten.

Estando a lo señalado, se debe tener en cuenta que, respecto a las infracciones que son materia de solicitud de subsanación en la medida inspectiva de requerimiento, calificadas como infracciones graves y leve en el acta de infracción, se ha agotado la vía administrativa, esto es, han causado estado15, no siendo objeto de pronunciamiento los alegatos referidos a dichas infracciones.

Asimismo, de la revisión de la medida inspectiva de requerimiento se advierte que el inspector comisionado ha realizado una correcta aplicación de los artículos 14 de la LGIT y 17.216 del RLGIT, referente a que, para la emisión de una medida inspectiva de

En tal sentido, se advierte que la comisionada efectuó la correcta determinación y fundamentación de la configuración de las conductas infractoras imputadas, las normas aplicables y no cumplidas, el trabajador comprendido, así como la forma de subsanación de dichas infracciones. Por lo que la medida de requerimiento referida se encuentra correctamente emitida, corroborándose que se ha cumplido con los presupuestos de la norma antes citada y los fundamentos en calidad de precedentes de observancia obligatoria desarrollados en la Resolución de Sala Plena N° 008-2023-SUNAFIL/TFL y Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, en los que se establece que la medida de requerimiento debe comprender un análisis de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, esto es, que en principio debe haberse comprobado la existencia de una infracción.

Por lo tanto, la impugnante se encontraba en la obligación de dar cumplimiento a dicha medida de requerimiento de manera íntegra, esto es, a cada uno de los requerimientos efectuados por la comisionada, supuesto que, como se ha señalado, no ha cumplido, conforme se desprende del acta de infracción.

En tal sentido, en aplicación del principio de razonabilidad y luego de la valoración, por parte de la inspectora comisionada, las instancias previas y esta Sala, de los hechos y medios probatorios aportados, se evidencia el incumplimiento del deber de colaboración por parte de la impugnante, así como el no cumplimiento de lo solicitado en la medida inspectiva de requerimiento dentro del plazo otorgado en la misma o previo a la notificación de la imputación de cargos, correspondiendo confirmar la sanción por dicha infracción.

El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente: “Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia como la Resolución impugnada han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Asimismo, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre la resolución emitida por la instancia de apelaciones, se puede observar que los cuatro elementos antes referidos pueden ser satisfactoriamente comprobados, toda vez que, de la resolución impugnada, se verifica que en sus fundamentos se han absuelto todos los extremos alegados por la impugnante en su recurso de apelación, de manera suficiente y congruente. Del mismo modo, atendiendo al desarrollo de la resolución impugnada, se advierte que la instancia de apelaciones establece la fundamentación jurídica que respalda su decisión; asimismo, efectuó el análisis detallado de los medios probatorios que respaldan la misma, así como los hechos constatados en el acta de infracción.

Por lo tanto, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, no evidenciándose vulneración alguna a dicho principio, al deber de motivación, ni a los principios alegados por la impugnante. Cabe señalar que de los actuados se advierte la valoración de los argumentos de la impugnante, así como el cumplimiento de los requisitos establecidos en la LGIT y su reglamento para la emisión del acta de infracción, no correspondiendo acoger dichos extremos del recurso de revisión.

Respecto al alegato de la impugnante, referente a la discrepancia al momento de señalar el número de orden de inspección en los antecedentes de la resolución impugnada, señalando que el mismo es un defecto de motivación y vulnera el derecho de defensa. Debemos señalar que, conforme se advierte de todos los actuados, que fueron notificados de manera oportuna a la impugnante, la misma tenía conocimiento del número de orden de inspección que originó las actuaciones inspectivas, la posterior emisión del acta de infracción y luego el presente procedimiento administrativo sancionador. Por tanto, se advierte que lo alegado por la impugnante se refiere solo a un error material que no incide en las materias objeto de sanción y tampoco implica un defecto de motivación y, mucho menos, implica una afectación del derecho de defensa de la impugnante. Por lo tanto, no corresponde acoger dichos extremos del recurso de revisión.

Respecto a la nulidad debido a la competencia de la intendencia que emitió la resolución impugnada, debemos señalar que, conforme se desprende de los actuados y se ha señalado en los antecedentes de la presente resolución, mediante Resolución de Gerencia General N° 269-2023-SUNAFIL-GG, se aceptó la abstención del intendente de la Intendencia Regional de Puno, designando como autoridad encargada de emitir pronunciamiento en segunda instancia a la Intendencia Regional de Lima. En tal sentido, se advierte que no se ha configurado la vulneración alegada por la impugnante, no correspondiendo acoger dicho alegato, desestimándose la nulidad planteada por la impugnante en dicho extremo.

Respecto a la acreditación de la responsabilidad solidaria, la notificación de los requerimientos a las mismas y la falta de notificación de la resolución impugnada a la impugnante, alegadas, debemos hacer referencia a los siguientes fundamentos de la Resolución de Sala Plena N° 013-2024-SUNAFIL/TFL, publicada el 7 de julio de 2024, que constituyen fundamentos en calidad de precedentes vinculantes:

Para tal finalidad, debe ser perceptible que el consorcio requerido ejerza alguna de las atribuciones del empleador pues puede ser suficiente para que se produzca el efecto de subordinar al personal de nóminas ajenas, así sean estas cualquiera de las partes que se consorcian. Así, la inspección del trabajo está plenamente facultada a requerir información a un consorcio si se establece una hipótesis razonable sobre su comportamiento como empleador al existir uso de las facultades organizadora, fiscalizadora y disciplinaria —siendo la primera de ellas especialmente relevante— todo lo cual reposa en la exigibilidad del deber de colaboración del mismo consorcio hacia la inspección del trabajo.”

En ese entendido, conforme se advierte de la resolución de sanción, en su fundamento 4.1.6, se absuelve los referidos alegatos de la impugnante, argumentos que esta Sala comparte. Asimismo, debemos advertir que la impugnante se encuentra conformada por las empresas consideradas como responsables solidarias, por lo que las mismas tenían conocimiento pleno de las actuaciones inspectivas realizadas. En tal sentido, no resulta cierto lo alegado por la impugnante respecto a la falta de sustento de la responsabilidad solidaria y la falta de conocimiento de las mismas de las actuaciones realizadas. Asimismo, de autos se advierte el cargo de notificación a la impugnante de la resolución impugnada, así como el ejercicio de su derecho de defensa con la presentación de su recurso de revisión. Por lo tanto, no corresponde acoger dichos extremos del recurso de revisión.

Con relación a lo alegado por la impugnante, es preciso traer a colación al artículo 38 de la LGIT, que establece los tipos de sanciones y criterios de la graduación de las sanciones, precisando que “las infracciones son sancionadas administrativamente con multas administrativas y el cierre temporal, de conformidad con lo previsto en el artículo 39-A de la presente ley. Las sanciones a imponer por la comisión de infracciones de normas legales en materia de relaciones laborales, de seguridad y salud en el trabajo y de seguridad social a que se refiere la presente Ley, se gradúan atendiendo a los siguientes criterios generales: a) Gravedad de la falta cometida. b) Número de trabajadores afectados. c) Tipo de empresa. El Reglamento establece la tabla de infracciones y sanciones, y otros criterios especiales para la graduación”.

En ese sentido, en el artículo 47 del RLGIT, se dispuso además de los criterios de graduación señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad según lo dispuesto por el artículo 246 numeral 3) del TUO de la LPAG17. Considerando ello, en la resolución de primera instancia, al momento de realizar

Cabe indicar que los montos de las multas contenidas en la tabla del RLGIT son fijas y predeterminadas, sin que la autoridad sancionadora ni Intendencia puedan imponer o ajustar el monto de la multa a valor distinto; por lo que no se verifica ninguna afectación al principio de razonabilidad y proporcionalidad en los términos alegados en el recurso de revisión, debiendo ser desestimados.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento administrativo, que comprende de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el Expediente N° 00789-2018-PHC/TC, en el literal d) del fundamento 9 señala que:

En similar sentido, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, se ha determinado:

Por consiguiente, esta Sala considera que cuenta con elementos suficientes para resolver el caso, pudiendo prescindir del informe oral.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.

Que, el ordenamiento jurídico vigente ha establecido un procedimiento de forma expresa en el TUO de la LPAG18, las cuales tienen rango de ley, sobre la tramitación de la abstención de una autoridad administrativa.

En este punto debe invocarse lo expresado por el Tribunal Constitucional en el expediente Nº135-96/AA-TC, “(…) las relaciones jurídicas de Derecho Público en el cual el funcionario tiene que limitarse a las funciones de su competencia expresamente establecidas”19 (énfasis añadido).

Complementariamente, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse, en la sentencia recaída en el expediente N° 0013-2003-CC/TC, respecto de las competencias de los actos estatales de raigambre constitucional, identificando como una de las notas condicionantes de la competencia del acto estatal a la taxatividad, a saber:

En ese sentido, el TUO de la LPAG, de forma expresa señala que en caso la autoridad se encuentre en alguna causal de abstención debe informar a su superior jerárquico inmediato, conforme así se desprende de su artículo 100:

Siendo que el artículo 101, del mismo cuerpo normativo, prescribe:

Así, la administración Pública, se encuentra sometida a la Ley, lo que incumbe a “(…) todo el sistema normativo, desde los principios generales del derecho y la Constitución Nacional, hasta los simples precedentes administrativos (…)21”.

En dicho contexto, el principio de legalidad22, piedra angular del derecho administrativo, exige actuar de la administración con sometimiento a la Constitución Política del Estado, las leyes, reglamentos y demás normas vigentes, así como del principio de observación del debido procedimiento23. Admitir lo contrario implicaría vulnerar dicho principio de legalidad y con ello del derecho y principio al debido proceso.

Siendo que al estar consignado de forma expresa en la LPAG y el TUO de la LPAG el proceso de la abstención, así como a la competencia de quién la declara, no existe interpretación de la LGIT o del RLGIT que pueda vaciar de contenido al TUO de la LPAG; es decir, que las garantías y derechos establecidos a favor de los administrados contenidas en la norma común no podrán ser menoscabadas por la regulación establecida en las normas especiales.

Como se aprecia entonces, en el marco de los procedimientos administrativos contenidos en la LGIT o la RLGIT, así como al ejercicio de la actividad administrativa de fiscalización por parte de los servidores de los órganos conformantes del sistema de inspección del trabajo, se aplican necesariamente todas las garantías y derechos a los administrados contenidos en el TUO de la LPAG. Solo en aquellos casos en los cuales la norma especial (LGIT o la RLGIT) establece una regulación más favorable a los administrados es que se aplican tales normas en lugar de la norma común (TUO de la LPAG). Lo antedicho es de especial relevancia para la determinación y ejercicio de la potestad sancionadora y la imposición de tipos de sanciones.

Por ello, toda actuación de la administración pública -indistintamente de la calificación que ésta reciba- debe ser acorde con los principios y el contenido del TUO del LPAG, como una manifestación misma de la validez de sus procedimientos, materializada en actos administrativos que no pueden generarse en contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias (según el numeral 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG).

En ese entendido, es oportuno hacer referencia que en todo procedimiento administrativo sancionador existe la obligación de observar las reglas que informan y regulan el procedimiento administrativo. En esa línea, conforme ha señalado el Tribunal Constitucional, el fundamento de dicha obligación nace de la Constitución Política del Perú, que en su artículo 139 establece como un derecho de la función jurisdiccional, aplicable en sede administrativa, la “observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”24.

De lo descrito precedentemente, queda claro que, la autoridad administrativa en la inspección laboral se encuentra sometida a lo dispuesto en la LPAG y el TUO de la LPAG, en consecuencia, debe aplicar, garantizar y regirse por sus disposiciones, ello en estricto cumplimiento del principio de legalidad y debido procedimiento.

Que, mediante Resolución de Superintendencia Nº 171-2017-SUNAFIL, se aprobó la “Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de la Inspección del Trabajo”- Directiva Nº 001-2017-SUNAFIL/INII-, publicada el 29 de agosto de 2017 en el Diario Oficial El Peruano, en artículo 2, dispuso:

Sin embargo, dicha Resolución de Superintendencia que aprobó la primera versión de la Directiva Nº 001-2017-SUNAFIL/INII, fue dejada sin efecto, con la aprobación de la versión 2 de la Directiva Nº 001-2017-SUNAFIL/INII aprobada por la Resolución de Superintendencia Nº 190- 2021-SUNAFIL. Por ello, no puede sostenerse que pese a la emisión de la versión 2 de dicha directiva, aún se mantendría en vigor lo dispuesto en la primera versión ni de la Resolución de Superintendencia Nº 171-2017-SUNAFIL, que la aprobó.

Tal es asi que la Resolución de Superintendencia Nº 190-2021-SUNAFIL, de fecha 28 de junio de 2021, que aprueba la versión 2 de la Directiva Nº 001-2017-SUNAFIL/INII, no prescribe que lo señalado en su versión primigenia mantenga vigencia, tampoco precisa o alude alguna delegación autorizada por parte de la Superintendencia de la SUNAFIL a la Gerencia General para los procedimientos de abstención.

Siendo que en el numeral 6.4.4.3 de la versión 2 de la Directiva Nº 001-2017-SUNAFIL/INII- “Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de la Inspección del Trabajo”, aprobada por la Resolución de Superintendencia Nº 190-2021-SUANIFIL, prescribe:

En consecuencia, conforme se ha reiterado previamente, la regulación de la abstención en el marco del procedimiento administrativo se encuentra expresamente regulado en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y compendiada en el TUO de la LPAG. Lo anterior supone que una modificación a este trámite pre establecido en nuestro ordenamiento jurídico requiere de una norma con igual rango; la cual no se satisface con lo dispuesto y/o señalado en la Directiva Nº 001-2017-SUNAFIL/INII, aprobada por la Resolución de Superintendencia Nº 190-2021-SUNAFIL.

En el caso que nos compete, del organigrama de la SUNAFIL, así como de los artículos 4025 y 4226 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL- aprobado por el Decreto Supremo Nº 010-2022-TR, se aprecia que el superior jerárquico inmediato de las Intendencias Regionales es el Superintendente. Figura Nº 01

Del análisis del expediente sancionador, se evidencia que mediante Informe-000033-2023- SUNAFIL/IRE-PUN, de fecha 16 de noviembre de 2023, la Intendente Regional de Puno, informa al Gerente General de SUNAFIL que se encuentra inmersa en una causal de abstención, por haber sido el Supervisor inspector en la orden de inspección que generó las actuaciones inspectivas que derivaron en el presente procedimiento administrativo sancionador. Y mediante la Resolución de Gerencia General Nº 269-2023-SUNAFIL-GG, de fecha 21 de noviembre de 2023, el Gerente General de SUNAFIL acepta la abstención de la Intendente Regional de Puno y designa a la Intendencia Regional de Lima como autoridad encargada de emitir pronunciamiento en segunda instancia administrativa.

Posteriormente, con fecha 14 de diciembre de 2023, la Intendencia Regional de Lima emite pronunciamiento en segunda instancia administrativa sobre el recurso de apelación interpuesto en el expediente sancionador Nº 020-2023-SUNAFIL/IRE-PUN.

Ahora bien, de la revisión del Informe-000033-2023-SUNAFIL/IRE-PUN, se identifica que debió dirigir al superior jerárquico inmediato del servidor público que se abstiene, en este caso el Superintendente de la SUNAFIL, sin embargo, no fue así realizado, transgrediéndose el principio de legalidad, ya que el TUO de la LPAG27 plantea un procedimiento claro y expreso sobre el particular; pese a lo cual, dicho informe fue remitido al Gerente General de la SUNAFIL.

Consecuentemente, en el presente caso se corrobora que correspondía que el órgano competente a través de una decisión debidamente sustentada en el marco jurídico específico

En este contexto, la Intendencia Regional de Lima no tenía competencia para resolver en segunda instancia administrativa el presente procedimiento; toda vez que no se siguió el procedimiento establecido en el TUO de la LPAG; esto es, que el superior jerárquico inmediato era quien debía disponer el mismo. No obstante, lo anterior no se aprecia en el presente caso, encontrándonos así ante una vulneración del principio de legalidad, que exige actuar con sometimiento a la Constitución Política del Estado, las leyes, reglamentos y demás normas vigentes, así como del principio de observación del debido proceso, en tanto que, la omisión incurrida impide emitir una resolución fundada en hechos y en derecho.

Complementariamente, se configura una vulneración al principio del debido procedimiento cuando la Intendencia da la apariencia de motivación al citar normativa y efectuar un recuento de los hechos constatados durante el procedimiento administrativo sancionador, pero no sustenta su competencia para emitir un acto administrativo un documento que carecía de las formas jurídicas exigidas para su configuración como acto administrativo.

En consecuencia, al encontrarse acreditada la vulneración a los principios de legalidad y de debido procedimiento, corresponde declarar su nulidad por estas causales.

Adicionalmente, deberá comunicarse a la Gerencia General el presente voto en discordia a efectos que realice las acciones de su competencia que evite incurrir en vicios de nulidad en el trámite de los procedimientos administrativos sancionadores.