Concejo Distrital de Comas — Resolución 0363-2026

Mediante Orden de Inspección N° 0000017582-2020-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 986-2020-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 919-2022-SUNAFIL/ILM/AI3, notificada el 30 de marzo de 2022, y a la Procuraduría el 26 de abril de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción otorgándole un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

Con fecha 10 de octubre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1086-2022-SUNAFIL/ILM/SISA2.

Mediante Resolución de Intendencia N° 096-2023-SUNAFIL/ILM, notificada el 13 de febrero de 2023, y a la Procuraduría el 28 de noviembre de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.

Con fecha 20 de diciembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 096- 2023-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000188-2024- SUNAFIL/ILM, recibido el 22 de enero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el Concejo Distrital de Comas, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 096-2023- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.6 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 29 de noviembre de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el Concejo Distrital de Comas.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona una presunta vulneración al debido procedimiento. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dados el efecto nulificante que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.

El debido procedimiento comprende, entre otros aspectos, el derecho de los administrados a exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, las cuales deben ser

En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa8, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa9, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.

Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 1086-2022-SUNAFIL/ILM/SISA2, como la Resolución de Intendencia N° 096-2023-SUNAFIL/ILM, han contemplado la argumentación y los medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 08 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan

Del examen efectuado por esta Sala sobre las referidas resoluciones —emitidas en el Procedimiento Sancionador—, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador.

Por tanto, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo, debiendo ser desestimados; sin perjuicio de examinarse la motivación específica respecto del reproche administrativo, calificado como infracción muy grave.

El artículo 11 de la LGIT establece que, “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector público” (énfasis añadido).

Conforme a lo dispuesto en el artículo 9 de la LGIT, “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores- Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: “(...) d) Declarar sobre cuestiones que tengan relación con las comprobaciones inspectivas (…)”.

El artículo 36 de la LGIT establece que constituyen infracciones a la labor inspectiva, contrarias al deber de colaboración, las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, que perjudiquen la labor de los Supervisores–Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares. Tales infracciones pueden consistir en: “(…) 3) La inasistencia a la diligencia, cuando las partes hayan sido debidamente citadas, por el Inspector del Trabajo o la Autoridad Administrativa de Trabajo y éstas no concurren”- énfasis agregado-.

Como se evidencia de las normas acotadas, las actuaciones inspectivas están orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, previo al procedimiento administrativo sancionador. Dada la trascendencia de dichas actuaciones, la naturaleza jurídica de las infracciones a la labor inspectiva es inequívocamente, de carácter principal e independiente de otras posibles infracciones referentes a aspectos sustantivos.

Sobre el particular, los Vocales integrantes de la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral de la SUNAFIL, reunidos en Sala Plena, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 2 del Reglamento del Tribunal, emitieron el Acuerdo Plenario contenido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, del 30 de julio de 202110, el cual, incorpora un conjunto de criterios resolutivos cuya observancia y aplicación resulta obligatoria a todas las entidades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo.

En dicho Acuerdo Plenario, se estableció como criterio vinculante, entre otros, el fundamento jurídico N° 9, relacionado a la naturaleza jurídica de las infracciones a la labor inspectiva:

En consecuencia, la inasistencia injustificada a una diligencia debidamente programada configura una infracción autónoma, independientemente de la verificación o no de las infracciones sustantivas materia de la inspección.

Ahora bien, en el presente caso, las actuaciones inspectivas de investigación se generaron a raíz del trámite presentado por ocho (08) trabajadores, los cuales solicitaron inspección por despido arbitrario, para lo cual el inspector comisionado realizó, en un primer momento, una visita inspectiva a las instalaciones de la impugnante, el día 03 de julio de 2020, emitiendo una citación (obrante a folios 86 del expediente inspectivo) para la diligencia de verificación de hechos, el día 07 de julio de 2020, a horas 09:30 am, a realizarse en las instalaciones de la impugnante:

En relación al incumplimiento materia de análisis, el inspector actuante dejó constancia, en el numeral 4.3 y 4.4 del Acta de Infracción que: “4.3 Que, en la visita de inspección de fecha 03/07/2020, la Inspectora comisionada, se constituyó al centro laboral y domicilio fiscal del sujeto inspeccionado, ubicado en PLAZA DE ARMAS S/N, PALACIO MUNICIPAL DE COMAS (KM 11 AV. TUPAC AMARU), en el distrito de COMAS, a fin de llevar a cabo la Verificación de hechos — Otros; sin embargo, en el lugar la Inspectora actuante no encontró al representante legal del sujeto inspeccionado ni persona alguna que cuenta con facultades de representación; sin embargo, fue atendida por la trabajadora Y.H.D., con DNI N° (…), quien se encuentra registrada en la Planilla electrónica de la inspeccionada (según comprobación de datos en la Planilla Electrónica), y a quien se le notificó la citación (constancia de actuaciones inspectivas de investigación) para llevar a cabo en la Verificación de hechos — otros el día 07/07/2020 a las 09:30 horas en el mismo centro laboral. (…) [4.4] Que, en la visita de inspección de fecha 07/07/2020, la Inspectora Actuante verificó la inasistencia del sujeto inspeccionado a la diligencia programada para las 09:30 horas del mismo día. Es necesario precisar que, la Inspectora actuante esperó, por más de 10 minutos; sin embargo, ningún representante legal ni

En cuanto al alegato de la impugnante, referido al contexto de la pandemia de la COVID- 19 como circunstancia que habría impedido la concurrencia de un representante de la municipalidad a la diligencia inspectiva, corresponde precisar que, de conformidad con el literal a) del numeral 1 del artículo 257 del TUO de la LPAG, constituye causal eximente de responsabilidad administrativa la concurrencia de caso fortuito o fuerza mayor, siempre que tales circunstancias se encuentren debidamente acreditadas y acrediten una imposibilidad objetiva e insuperable.

El Código Civil Peruano, en el artículo 1315, establece que el “caso fortuito o fuerza mayor es la causa no imputable, consistente en un evento extraordinario, imprevisible e irresistible, que impide la ejecución de la obligación o determina su cumplimiento parcial, tardío o defectuoso”.

Resulta necesario considerar, como señala Juan Carlos Morón Urbina que, “Los hechos que configuran el caso fortuito o fuerza mayor y su causalidad, conforme lo establece la norma, deben estar debidamente acreditados, recayendo la carga de la prueba en el administrado. En ese sentido, debe demostrarse la notoriedad o significancia del hecho imprevisible o inevitable como causa de la conducta que se imputa”11.

Por su parte, el artículo 47-A del RLGIT establece, como condición para el supuesto de caso fortuito o fuerza mayor debidamente comprobados, que estos deben estar referidos a hechos producidos antes de la primera actuación inspectiva en la cual participe el administrado, debiendo ser acreditados con documentos públicos de fecha cierta, salvo que sean hechos de conocimiento público.

El concepto de “fuerza mayor” es definido por parte de Morón Urbina de la siguiente manera:

Sobre el particular, debe señalarse que, si bien calificar un evento de fuerza mayor requiere de prueba del hecho o del evento alegado, en este caso el estado de emergencia nacional y estado de emergencia sanitaria decretados en nuestro país a raíz de la propagación del COVID-19 es un hecho notorio y de conocimiento público, por lo que su existencia en sí misma no requiere ser probada; lo que sí requiere acreditación es la incidencia concreta, directa e inevitable de dicha situación en la imposibilidad de asistir.

Respecto a dicho alegato, el inspector de trabajo ha evidenciado que la entidad inspeccionada mantenía actividad presencial en la fecha de la diligencia. Ello se acredita de la lectura del numeral 4.4 del Acta de Infracción:

En dicho contexto, no resulta un argumento idóneo que se señalen las restricciones dictadas en el marco de declaratoria de Emergencia Sanitaria Nacional a consecuencia de la COVID-19, dado que el propio inspector constató la presencia de personal desarrollando labores presenciales, por lo que las restricciones aludidas no se constatan a partir de los hechos descritos por el propio personal comisionado.

Del mismo modo, en cuanto al citado alegato, tampoco se ha sustentado por qué el estado de emergencia impedía al representante de la impugnante, cumplir con asistir a la diligencia inspectiva (Verificación de hechos), programada para el día 07 de julio de 2020. De esta manera, no se acreditó una imposibilidad objetiva, absoluta e irresistible que justificara la inasistencia. Del mismo modo, tampoco se advierte, de la revisión del expediente inspectivo y sancionador, el que se haya presentado medio probatorio alguno que permita acreditar que se ha configurado el eximente de responsabilidad establecido en el literal a) del numeral 1 del artículo 257° del TUO de la LPAG. Por ende, todos los argumentos dirigidos en este extremo deben ser desestimados.

En consecuencia, esta Sala concluye que la impugnante resulta ser responsable administrativamente por la infracción tipificada en el numeral 46.6 del artículo 46 del RLGIT, toda vez que no asistió a la diligencia inspectiva de verificación de hechos programada para el día 07 de julio de 2020, debiendo confirmarse la sanción impuesta en dicho extremo.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.