SE RESUELVE
PRIMERO. - Declarar NULA la Resolución de Intendencia N° 23-2024-SUNAFIL/IRE-AYA, notificada el 04 de marzo de 2024, emitida por la Intendencia Regional de Ayacucho, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 146-2023-SUNAFIL/IRE-AYA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución y, como consecuencia, retrotraer el expediente al momento de emisión de la resolución antedicha.
SEGUNDO. - Notificar la presente resolución a Boticas Farmamilagro E.I.R.L., y a la Intendencia Regional de Ayacucho, para sus efectos y fines pertinentes.
TERCERO. – Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Ayacucho, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 5.32 de la presente resolución.
CUARTO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
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Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 0000000206-2023-SUNAFIL/IRE-AYA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 123-2023-SUNAFIL/IRE-AYA (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del literal c) del artículo 12° de la Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 146-2023-SUNAFIL/IRE-AYAUCHO-SIFN-AIPS, notificada el 23 de mayo de 2023, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Jornada, horarios de trabajo y descansos remunerados (Submateria: vacaciones); Planillas o registros que la sustituyan (Submateria: Entrega de boletas de pago al trabajador y sus formalidades); Remuneraciones (Submateria: Gratificaciones; Pago de bonificaciones; pago de las remuneraciones (Sueldos y salarios)); Compensación por tiempo de servicios (Submateria: Depósito de la CTS); Certificado de trabajo (Submateria: incluye todas).
del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 181-2023-SUNAFIL/IRE-AYACUCHO, notificado el 21 de junio de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la solicitante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Ayacucho, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 329-2023-SUNAFIL/IRE-AYA/SISA, notificada el 31 de julio de 2023, multó a la solicitante por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no pagar íntegra y oportunamente la remuneración vacacional trunca más el interés legal laboral, correspondiente al periodo laboral: 01/05/2021 al 31/12/2022 conforme se detalla en el Cuadro N°01, situación que afectó a su extrabajadora: E.C.A., tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con el requerimiento de información de fecha 25 de abril de 2023, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Con fecha 17 de agosto de 2023, la solicitante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 329-2023-SUNAFIL/IRE-AYA/SISA.
Mediante Resolución de Intendencia N° 125-2023-SUNAFIL/IRE-AYA, notificada el 26 de septiembre de 2023, la Intendencia Regional de Ayacucho declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la solicitante.
Mediante escrito de fecha 29 de diciembre de 2023, ingresado con Hoja de Ruta N° 43718- 2023, la solicitante requiere se efectúe la notificación de la Resolución de Intendencia N° 125- 2023-SUNAFIL/IRE-AYA; dicha solicitud fue atendida con CARTA-0003-2024-SUNAFIL/IRE- AYA, notificada el 08 de enero de 2024, donde se desestima el pedido en atención a la validez de la notificación de la Resolución de Intendencia N° 125-2023-SUNAFIL/IRE-AYA, efectuada en mérito al artículo 5 de la Ley N° 31736, Ley que regula la notificación administrativa mediante casilla electrónica.
Por otro lado, con escrito de fecha 17 de enero de 2024, ingresado con Hoja de Ruta N° 10767-2024, la solicitante plantea recurso de reconsideración del acto contenido en la CARTA-0003-2024-SUNAFIL/IRE-AYA y nulidad del acto de notificación de la Resolución de Intendencia N° 125-2023-SUNAFIL/IRE-AYA. Dicho escrito fue atendido con CARTA-0012- 2024-SUNAFIL/IRE-AYA, notificada el 29 de enero de 2024, donde se concluye que no procede la solicitud efectuada estando a lo resuelto en la Resolución de Intendencia N° 125- 2023-SUNAFIL/IRE-AYA.
Del mismo modo, a través del escrito de fecha 15 de febrero de 2024, ingresado con Hoja de Ruta N° 43718-2023, la solicitante plantea recurso de apelación del acto administrativo contenido en la CARTA-0012-2024-SUNAFIL/IRE-AYA y nulidad del acto de notificación de la Resolución de Intendencia N° 125-2023-SUNAFIL/IRE-AYA.
Mediante Resolución de Intendencia N° 23-2024-SUNAFIL/IRE-AYA, notificada el 04 de marzo de 2024, la Intendencia Regional de Ayacucho encauza el escrito de fecha 15 de febrero de 2024, como recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 125-2023-
SUNAFIL/IRE-AYA, elevando los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000133-2024-SUNAFIL/IRE-AYA, recibido el 27 de febrero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal
2 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 4 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 5 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 6 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 7 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional8.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE Boticas Farmamilagro E.I.R.L.
De la revisión de los actuados, se advierte que Boticas Farmamilagro E.I.R.L., presentó ante la Intendencia Regional de Ayacucho, el escrito de fecha 15 de febrero de 2024, mediante el cual cuestiona la CARTA N-0012-2024-SUNAFIL/IRE-AYA, a través de la cual dicha Intendencia concluyó que no procedía la interposición del recurso de reconsideración ni la nulidad implícita planteados contra la CARTA-0003-2024-SUNAFIL/IRE-AYA.
Mediante Resolución de Intendencia N° 23-2024-SUNAFIL/IRE-AYA, notificada el 04 de marzo de 2024, la Intendencia Regional de Ayacucho encauza el referido escrito como recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N°125-2023-SUNAFIL/IRE-AYA. Asimismo, en el mismo acto, resuelve conceder el citado recurso, disponer la elevación de los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral y notificar dicha resolución a la administrada para los fines correspondientes.
Mediante MEMORANDUM-000133-2024-SUNAFIL/IRE-AYA, recibido el 27 de febrero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral, la Intendencia Regional de Ayacucho remite los actuados a fin de que se continúe con el trámite correspondiente.
8 Ver, por ejemplo, las Sentencias recaídas en los Expedientes N° 3741-2004-PA, 615-2009-PA/TC, 6136-2009-PA/TC, 6785- 2006-PA/TC, 2608-2009-PA/TC, 6132-2008-PA/TC, 3792-2009-PA/TC y 2597-2009-PA/TC.
Del Análisis Sobre El Trámite Del Recurso De Revisión
Sobre el principio al debido procedimiento administrativo
En principio, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.
Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:
“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo”. (énfasis añadido).
A su vez, el numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG señala que:
“Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 2. Debido procedimiento. - No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas”.
Concordante a ello, la LGIT, desarrolla en su artículo 44, los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.
Por otro lado, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:
“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u
omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal”. (énfasis añadido).
En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento convencional, a saber:
“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. Nº 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)”. (énfasis agregado).
Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG y la LGIT, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto y la existencia de alguna vulneración a este derecho.
Sobre el caso en concreto
En nuestro país, mediante la LGIT, se estableció la posibilidad de accionar excepcionalmente el recurso de revisión, en el marco de un procedimiento administrativo, siendo que en su artículo 49, concordado con el artículo 55 del RLGIT, se dispuso que los requisitos de admisibilidad y procedencia del citado recurso se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2017-TR (en adelante, el Reglamento).
En ese sentido, debemos tener en cuenta los alcances establecidos en el artículo 14 del Reglamento:
“Artículo 14.- Materias impugnables El recurso de revisión tiene por finalidad la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, y sus normas modificatorias”. (énfasis añadido).
Conforme a lo desarrollado en la normativa de la materia, el recurso de revisión sólo procede contra las resoluciones de segunda instancia que se pronuncian sobre la imposición de sanciones por la comisión de infracciones tipificadas como MUY GRAVES en el RLGIT - relevando de tal esfera, a las infracciones leves y graves-, y en tanto, se sustenten únicamente en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o; el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. (énfasis añadido).
En relación con los requisitos de admisibilidad, el artículo 15 del Reglamento establece:
“Artículo 15.- Requisitos de admisibilidad del recurso de revisión El recurso de revisión debe cumplir con los siguientes requisitos: a) Identificación del recurrente, quien debe consignar su nombre y apellidos completos, domicilio procedimental, de preferencia dentro del departamento en el que tiene su sede el Tribunal, y el número de documento nacional de identidad o carné de extranjería. En caso de actuación mediante representante, se acompaña el poder respectivo. b) La identificación del acto administrativo que se recurre y de la autoridad que lo emitió. c) Los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan la petición. d) Las pruebas instrumentales, de ser el caso, debiendo enumerarlas correlativamente. e) La firma del recurrente”. (énfasis añadido).
Tomando en cuenta lo anterior, respecto a las causales de improcedencia del recurso de revisión, el Reglamento del mismo tribunal, en su artículo 16 establece:
“Artículo 16.- Improcedencia del recurso de revisión El recurso de revisión será declarado improcedente cuando: a) El Tribunal carezca de competencia para resolverlo por tratarse de una materia distinta a las previstas en el artículo 14. b) Sea interpuesto fuera del plazo previsto en el artículo 13. c) El impugnante se encuentre incapacitado legalmente para ejercer actos civiles y/o no acredite derecho o interés legítimo afectado. d) El acto impugnado sea un acto preparatorio o un acto confirmatorio de otro ya consentido”. (énfasis añadido).
Del mismo modo, conforme el artículo 18 del mismo Reglamento se aprecia:
“Artículo 18.- Trámite del recurso de revisión El recurso de revisión se tramita conforme a las siguientes reglas: 18.1. Se presenta ante la autoridad administrativa que emitió la resolución a impugnar, la que debe verificar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad establecidos en el artículo 15. (…) 18.2. El recurso de revisión que cumpla con los requisitos de admisibilidad se remite al Tribunal dentro del plazo máximo de cinco (5) días hábiles, junto con el expediente principal y sus acompañados, bajo responsabilidad funcional. (…)”. (énfasis añadido).
Del análisis del expediente, se advierte que la solicitante presentó, con fecha 15 de febrero de 2024, un escrito ingresado mediante Hoja de Ruta N° 43718-2023, mediante el cual cuestiona la decisión emitida por la Intendencia Regional de Ayacucho, contenida en la CARTA-0012-2024-SUNAFIL/IRE-AYA, la cual desestima el pedido de reconsideración formulado contra la CARTA-0003-2024-SUNAFIL/IRE-AYA, así como la nulidad del acto de notificación de la Resolución de Intendencia N° 125-2023-SUNAFIL/IRE-AYA.
En línea con el análisis del documento remitido por la Intendencia Regional de Ayacucho, se debe señalar que Morón Urbina ha conceptualizado las peticiones de gracia, recogidas en el artículo 123° del TUO de la LPAG, como aquellas solicitudes que no se sustentan en un título jurídico específico que permita exigir una decisión administrativa favorable, sino en el derecho de petición administrativa, quedando su atención sujeta a la discrecionalidad de la autoridad competente.
Cabe precisar que, en el caso de la petición de gracia, la Administración no se encuentra obligada a dar una respuesta favorable a la solicitante. En esta misma línea, el Tribunal Constitucional –en el Fundamento Jurídico 2.2.1 de su Sentencia recaída en el Expediente N° 1042-2002- AA/TC– ha explicado que la petición de gracia: “no se sustenta en ningún título jurídico específico, sino que se atiene a la esperanza o expectativa de alcanzar una gracia administrativa. A lo sumo, expone como fundamento para la obtención de un beneficio, tratamiento favorable o liberación de un perjuicio no contemplado jurídicamente, la aplicación de la regla de merecimiento”.
De este modo, el análisis del escrito encauzado como recurso de revisión, arroja que este se encuentra dirigido formalmente contra la CARTA-0012-2024, la cual no constituye resolución de segunda instancia ni acto administrativo susceptible de revisión en sede del Tribunal, al versar sobre aspectos vinculados esencialmente a la notificación de la resolución de segunda instancia. De este modo, la supuesta pretensión recursiva carece de existencia jurídica, al no configurarse un acto administrativo impugnable ni una causal habilitante conforme al artículo 14 del Reglamento del Tribunal, incumpliendo los presupuestos normativos mínimos para su configuración como medio impugnatorio válido.
En tal sentido, vista la pretensión contenida en el mismo, esta Sala identifica la naturaleza jurídica del escrito presentado como una “petición de gracia”, por lo que el mismo debió ser analizado conforme al marco normativo aplicable a las mismas y recogido en el artículo 123° del TUO de la LPAG. Por tanto, en relación con lo resuelto en la Resolución de Intendencia N° 23-2024-SUNAFIL/IRE-AYA, se revela la falta de fundamento para el encauzamiento, efectuado por la Intendencia Regional de Ayacucho, dentro del régimen de impugnación administrativa aplicado en el procedimiento administrativo sancionador.
Asimismo, en relación a la Resolución de Intendencia N° 125-2023-SUNAFIL/IRE-AYA, notificada el 26 de septiembre de 2023, aludida en la Resolución de Intendencia N° 23-2024-
SUNAFIL/IRE-AYA como el acto impugnado, esta Sala puede advertir que al momento de la presentación del escrito de fecha 15 de febrero de 2024, había transcurrido en exceso el plazo legal para su impugnación, por lo que dicho acto había adquirido la calidad de firme y consentido, resultando jurídicamente inimpugnable en sede administrativa, análisis que omite efectuar la autoridad administrativa, pese a haberse consignado, en el fundamento 3.5, la norma aplicable.
En ese contexto, del análisis del expediente, no se configura un acto administrativo impugnable en los términos exigidos para la interposición del recurso de revisión, lo cual resulta relevante para la verificación del requisito previsto en el literal b) del artículo 15 del Reglamento, y para que la concesión del recurso de revisión se realizara respetando estrictamente los requisitos legales y las competencias del Tribunal. Dicha omisión no constituye un mero defecto formal, sino que incide directamente en la validez del acto concesorio del recurso, al permitir la tramitación de un medio impugnatorio que no cumple con los presupuestos legales para su existencia.
En el presente caso, frente a la decisión de la segunda instancia, expresada en la Resolución de Intendencia N° 23-2024-SUNAFIL/IRE-AYA, de encauzar el escrito de fecha 15 de febrero de 2024 como recurso de revisión y concederlo, disponiendo su elevación a este Tribunal, se advierte que dicho acto administrativo no evaluó adecuadamente la naturaleza jurídica del escrito presentado ni la existencia de un acto administrativo impugnable en los términos exigidos para la interposición del mismo. Esta omisión resulta relevante al verificar el requisito de admisibilidad previsto en el literal b) del artículo 15 del Reglamento del Tribunal, así como para la válida concesión del recurso de revisión dentro del respeto estricto de los requisitos legales y del marco de las competencias del Tribunal. En tal sentido, la actuación administrativa descrita no constituye un mero defecto formal, sino que incide directamente en la validez del acto concesorio del recurso de revisión, al haberse tramitado un medio impugnatorio carente de sustento jurídico, lo que evidencia una actuación contraria a la estructura normativa del sistema recursivo y genera una indebida activación de la competencia funcional del Tribunal de Fiscalización Laboral, desnaturalizando el marco previsto en el ordenamiento jurídico aplicable.
Conforme a lo analizado por esta Sala, la autoridad administrativa de segunda instancia ha actuado en contravención del principio de legalidad, al encauzar y conceder un recurso de revisión sin que se configuren los supuestos normativos previstos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, ejerciendo una potestad no habilitada por el ordenamiento jurídico.
De lo expuesto, esta Sala concluye que la Intendencia Regional de Ayacucho ha incurrido en causal de nulidad insubsanable al haber elevado el expediente al Tribunal de Fiscalización Laboral sin verificar el cumplimiento de los requisitos legales exigidos, vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo reconocido en el artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG. En consecuencia, el acto de concesión del recurso de revisión carece de validez, así como los actos posteriores vinculados, al haberse emitido en contravención del ordenamiento jurídico, configurándose la causal de nulidad prevista en el numeral 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG.
Asimismo, cabe señalar que el vicio materia de análisis no se encuentra dentro de los supuestos de conservación del acto administrativo, previstos en el artículo 14 del TUO de la LPAG, ya que estamos ante una contravención al ordenamiento jurídico que afecta la validez del concesorio del recurso de revisión, al haberse tramitado un medio impugnatorio carente de sustento jurídico y sin la existencia de un acto administrativo impugnable, lo que constituye un vicio insubsanable que incide en elementos esenciales del acto administrativo.
Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que la Resolución de Intendencia N° 23- 2024-SUNAFIL/IRE-AYA, notificada el 04 de marzo de 2024, incurre en vicio de nulidad y se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 1 del artículo 10° del TUO de la LPAG.
De la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo
El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Asimismo, el artículo 14° del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.
En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.
En tal sentido, la Resolución de Intendencia N° 23-2024-SUNAFIL/IRE-AYA, notificada el 04 de marzo de 2024, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.1 del artículo 13 del TUO de la LPAG9; en consecuencia, corresponde declarar la nulidad de la citada resolución, y de los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento, al haberse vulnerado el principio de legalidad y la garantía del debido procedimiento administrativo, al admitirse y tramitarse un medio impugnatorio carente de existencia jurídica.
En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del Procedimiento Administrativo Sancionador, que acarrean la nulidad de lo actuado, debiendo retrotraerse el procedimiento hasta la etapa de emisión de la Resolución de Intendencia N° 23-2024-SUNAFIL/IRE-AYA, notificada el 04 de marzo de 2024, al haberse configurado un vicio que afecta la validez de la tramitación del procedimiento administrativo desde la indebida admisión y tramitación del medio impugnatorio, comprometiendo la validez de los actos posteriores vinculados. De este modo, corresponderá a la intendencia de origen a efectos que dicha instancia emita una
9 Artículo 13.- Alcances de la nulidad 13.2 La nulidad parcial del acto administrativo no alcanza a las otras partes del acto que resulten independientes de la parte nula, salvo que sea su consecuencia, ni impide la producción de efectos para los cuales, no obstante, el acto pueda ser idóneo, salvo disposición legal en contrario.
nueva decisión considerando los argumentos contenidos en la presente resolución conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.
Según se señaló previamente, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo. Por tanto, al apreciar la vulneración de principios del procedimiento administrativo, el Tribunal se encuentra en la obligación de revisar el cumplimiento de esta normativa adjetiva en materia sociolaboral, lo que resulta especialmente relevante en el presente caso, donde se ha verificado la tramitación de un medio impugnatorio carente de sustento jurídico.
En esta línea, con la nulidad advertida, se retrotraen las actuaciones de la Intendencia hasta el momento de generado el vicio y, en esta línea, la misma deberá evaluar los hechos y el derecho correspondiente al momento en el cual se ha retrotraído para tomar las acciones correspondientes, teniendo en cuenta lo precisado por el Tribunal en los considerandos de la presente Resolución.
De otro lado, corresponde remitir los actuados del presente procedimiento sancionador al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar NULA la Resolución de Intendencia N° 23-2024-SUNAFIL/IRE-AYA, notificada el 04 de marzo de 2024, emitida por la Intendencia Regional de Ayacucho, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 146-2023-SUNAFIL/IRE-AYA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución y, como consecuencia, retrotraer el expediente al momento de emisión de la resolución antedicha.
SEGUNDO. - Notificar la presente resolución a Boticas Farmamilagro E.I.R.L., y a la Intendencia Regional de Ayacucho, para sus efectos y fines pertinentes.
TERCERO. – Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Ayacucho, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 5.32 de la presente resolución.
CUARTO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20260325RZR HR: 43718-2023
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