SE RESUELVE
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por Austral Transportes Sociedad Anónima Cerrada, en contra de la Resolución de Intendencia N° 013-2024-SUNAFIL/IRE- TAC, emitida por la Intendencia Regional de Tacna dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 293-2023-SUNAFIL/IRE-TAC, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 013-2024-SUNAFIL/IRE-TAC, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a Austral Transportes Sociedad Anónima Cerrada, y a la Intendencia Regional de Tacna, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
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Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 383-2023-SUNAFIL/IRE-TAC, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 246-2023- SUNAFIL/IRE-TAC (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito al operativo denominado “OPERATIVO DE FISCALIZACION EN FORMALIZACION - ABRIL 2023 - IRE TACNA”.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 307-2023-SUNAFIL/IRE-TAC/SIFN-IC, notificada el 21 de setiembre de 2023, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Planillas o registros que la sustituyan (Subgrupo: Registro trabajadores y otros en la planilla); Seguridad social (Subgrupo: Inscripción en la seguridad).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 264-2023-SUNAFIL/IRE-TAC/SIFN-IFI, notificada el 11 de octubre de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final de Instrucción y los actuados a la Subintendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Tacna, la cual mediante Resolución de Subintendencia N° 487-2023-SUNAFIL/IRE-TAC/SISA, notificada el 14 de noviembre de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en la siguiente infracción:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la negativa de colaboración al requerimiento de información de fecha 22 de mayo de 2023, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
Con fecha 05 de diciembre de 2023 la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 487-2023-SUNAFIL/IRE-TAC/SISA, solicitando que se revoque la misma, dejando sin efecto la multa impuesta.
Mediante Resolución de Intendencia N° 013-2024-SUNAFIL/IRE-TAC, notificada el 29 de enero de 2024, la Intendencia Regional de Tacna declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, desestimando los argumentos deducidos y confirmando la sanción impuesta.
Con fecha 15 de febrero de 2024, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Tacna el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 013-2024- SUNAFIL/IRE-TAC.
La Intendencia Regional de Tacna admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000157-2024-SUNAFIL/IRE- TAC, recibido el 26 de febrero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo (en adelante, LGIT)4, el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 4 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 5 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 6 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional8.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
7 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR. 8 Ver, por ejemplo, las Sentencias recaídas en los Expedientes N° 3741-2004-PA, 615-2009-PA/TC, 6136-2009-PA/TC, 6785- 2006-PA/TC, 2608-2009-PA/TC, 6132-2008-PA/TC, 3792-2009-PA/TC y 2597-2009-PA/TC.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De Austral Transportes Sociedad Anonima Cerrada
De la revisión de los actuados, se ha identificado que Austral Transportes Sociedad Anónima Cerrada, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 013-2024-SUNAFIL/IRE-TAC, que confirmó la sanción impuesta por la comisión, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 de RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 30 de enero de 2024.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por Austral Transportes Sociedad Anónima Cerrada.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 15 de febrero de 2024, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 013-2024-SUNAFIL/IRE-TAC, señalando los siguientes alegatos:
i. Que, no hubo un comportamiento deliberado de incumplimiento, obstrucción o desacato. Además, se han cumplido las obligaciones laborales en la contratación de trabajadores.
ii. Que, conforme al reporte tributario sus ingresos brutos del año 2023 totalizan S/266,760.00 soles, y el número de trabajadores promedio mensual es de uno (1). Así por el nivel de ingresos y el número de trabajadores, si bien no está inscrita en el registro, en la realidad califica como MYPE, correspondiente tratarle como tal conforme a ley, pues lo contrario implicaría la imposición de una sanción desproporcionada que pone en riesgo a la empresa.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la notificación realizada mediante casilla electrónica y los requerimientos de información
En base a las infracciones impuestas, el análisis de las alegaciones efectuadas por la impugnante en su recurso de revisión y el examen de la configuración de su responsabilidad administrativa, exigen analizar en principio la legalidad de las notificaciones efectuadas respecto de los requerimientos de información cuyo incumplimiento sustenta la determinación de la sanción contra la impugnante en el presente caso, teniendo en cuenta que la eventual invalidez de la notificación señalada podría acarrear la nulidad del procedimiento administrativo.
En ese sentido, es propio establecer que en todo procedimiento administrativo sancionador existe la obligación de observar las reglas que informan y regulan el procedimiento administrativo. En esa línea, conforme ha señalado el Tribunal Constitucional peruano, el fundamento de dicha obligación nace de la Constitución Política del Perú, que en su artículo 139 establece como un derecho de la función jurisdiccional, aplicable en sede administrativa, la “observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”.
Así, el Tribunal Constitucional en numerosos pronunciamientos, como en la sentencia recaída en el Expediente N° 01709-2011- PA/TC, ha establecido que “los actos administrativos deben tener como requisito de validez la notificación con la finalidad de que el administrado tenga la posibilidad de conocer el contenido de los actos administrativos, más aún en el caso que se apliquen sanciones o que se limiten los derechos del ciudadano; incumplir este requisito vulnera el derecho de defensa”. (énfasis añadido).
En ese mismo sentido, en relación con el derecho a la debida notificación, este órgano precisó en el fundamento 4 de la sentencia recaída en el expediente Nº 2540-2012-PA/TC, que: “en cuanto al derecho a las notificaciones, es necesario precisar que la notificación reviste un rol central en los procedimientos (sea cual fuere su naturaleza), no solamente porque está ligada íntimamente a un deber de la Administración, sino porque resulta esencial para ejercer el derecho de defensa de los administrados”.
Es por ello que el artículo 16 del TUO de la LPAG, prescribe lo siguiente: “16.1 El acto administrativo es eficaz a partir de que la notificación legalmente realizada produce sus efectos, conforme a lo dispuesto en el presente capítulo”. Asimismo, en su numeral 20.4 del artículo 20 del TUO de la LPAG9 establece que, mediante decreto supremo del sector, previa opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros y del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, se puede aprobar la obligatoriedad de la notificación vía casilla electrónica.
En dicho contexto, en el ámbito de la fiscalización de trabajo, el 14 de enero de 2020, se publicó el Decreto Supremo N° 003-2020-TR, norma que aprueba el uso obligatorio de la casilla electrónica para efectos de notificación de los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL, teniendo como objeto “regular el uso obligatorio de la notificación vía casilla electrónica, con miras a efectuar notificaciones, en los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL a través de su Sistema Informático de Notificación Electrónica”10. Y, teniendo por finalidad “mejorar la eficiencia y la celeridad en la notificación de las actuaciones y actos administrativos en el marco del ejercicio de las funciones y competencias de la SUNAFIL”11.
La misma norma, en su numeral 5.1 del artículo 5 establece: “Casilla electrónica: es el buzón electrónico asignado al usuario, creado en el Sistema Informático de Notificación Electrónica de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), cuyo propósito es el trámite seguro y confiable de las notificaciones en el marco de los procedimientos administrativos y
9 TUO de la LPAG, “Artículo 20. Modalidades de notificación 20.4. El administrado interesado o afectado por el acto que hubiera consignado en su escrito alguna dirección electrónica que conste en el expediente puede ser notificado a través de ese medio siempre que haya dado su autorización expresa para ello. Para este caso no es de aplicación el orden de prelación dispuesto en el numeral 20.1. (…) La entidad que cuente con disponibilidad tecnológica puede asignar al administrado una casilla electrónica gestionada por esta, para la notificación de actos administrativos, así como actuaciones emitidas en el marco de cualquier actividad administrativa, siempre que cuente con el consentimiento expreso del administrado. Mediante decreto supremo del sector, previa opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, puede aprobar la obligatoriedad de la notificación vía casilla electrónica. 10 Decreto Supremo N° 003-2020-TR, Artículo 1. 11 Decreto Supremo N° 003-2020-TR, Artículo 2.
actuaciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL). La casilla electrónica se constituye en un domicilio digital obligatorio. (…)”. Asimismo, en su artículo 6 prescribe que: “La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) asigna al usuario una casilla electrónica en el Sistema Informático de Notificación Electrónica, la cual se constituye en un domicilio digital obligatorio para la notificación de los actos administrativos y/o actuaciones emitidas en el marco de sus funciones y competencias que correspondan ser informadas al administrado. La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) comunica al usuario cada vez que se le notifique un documento a la casilla electrónica a través de las alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica, en su correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería”, no estableciéndose como elemento la autorización previa del usuario. (énfasis añadido).
Además, en su primera y segunda disposiciones complementarias finales establece:
“Primera. - Emisión de normativa de desarrollo y cronograma para la implementación a nivel nacional del Sistema Informático de Notificación Electrónica La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en un plazo no mayor de sesenta (60) días calendario posteriores a la publicación del presente decreto supremo, emite el cronograma de implementación a nivel nacional del Sistema Informático de Notificación Electrónica y la normativa de desarrollo necesaria para su funcionamiento.
Segunda. - Implementación del Sistema Informático de Notificación Electrónica a nivel nacional Mediante resolución de superintendencia, y en un plazo no mayor a noventa (90) días calendario posteriores a la publicación del presente decreto supremo, la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), da inicio a la implementación del Sistema Informático de Notificación Electrónica a nivel nacional en atención al cronograma referido en la Primera Disposición Complementaria Final de esta norma. La fecha de inicio establecida en el cronograma determina el uso obligatorio de la notificación vía casilla electrónica en los procedimientos administrativos y actuaciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL)”.
Así, mediante artículo 1 de la Resolución de Superintendencia N° 058-2020-SUNAFIL, publicada en el Diario Oficial El Peruano, en fecha 08 de marzo de 2020, se aprueba el Cronograma de implementación a nivel nacional del Sistema Informático de Notificación Electrónica de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL, el cual fue modificado mediante el artículo 2 de la Resolución de Superintendencia N° 114-2020-SUNAFIL, publicada en el Diario Oficial El Peruano, en fecha 1 de agosto de 2020, que establecía el cronograma de implementación del sistema en las actuaciones administrativas. De este modo, a partir de estas resoluciones se evidencia que la notificación electrónica de los requerimientos de información resultaba obligatoria a partir del 31 de diciembre de 2020, lo que implica que la obligatoriedad de la revisión del Sistema de Casilla Electrónica y la validez de la notificación de los
requerimientos de información en el desarrollo de las investigaciones inspectivas, se encontraban vigentes desde dicha fecha.
Por otra parte, de acuerdo con el artículo 1 de la LGIT, las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales. Asimismo, “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento de la autoridad inspectiva debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad.12
Es así que, conforme al numeral 3 del artículo 5 de la LGIT, en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados están investidos de autoridad y facultados de proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observen correctamente, y en particular, para requerir información al sujeto inspeccionado, situación que se condice con lo dispuesto en el literal d) del artículo 12 del RLGIT, que precisa que, en cumplimiento de las ordenes de inspección recibidas, los inspectores de trabajo iniciaran las actuaciones de investigación, entre otras modalidades, mediante el requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica. (énfasis añadido).
Del mismo modo, numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT, establece: “Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”. Esta disposición reafirma el deber de colaboración activa por parte de los sujetos inspeccionados, como condición necesaria para el correcto desempeño de la función inspectiva.
En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT, “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”. En consecuencia, se entiende que los empleadores tienen la obligación ineludible de colaborar con el desarrollo de las actuaciones inspectivas, contribuyendo a que estas se realicen de forma eficaz y conforme a su finalidad esencial: la verificación del cumplimiento de las normas sociolaborales y/o en materia de seguridad y salud en el trabajo.
Asimismo, el artículo 11 de la LGIT, establece que “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para
12 TUO de la LPAG, Título Preliminar, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fi n de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”
aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público”. (énfasis añadido).
Es pertinente recordar que el artículo 36 de la LGIT13, establece que el comportamiento subsumible dentro de las infracciones a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario”. (énfasis añadido).
El tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, está orientada a sancionar una negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes el facilitar la información y documentación necesaria; no una mera omisión o falta de respuesta, sino una conducta claramente establecida en la que la impugnante o su representante pese a estar correctamente notificados con el acto de requerimiento informativo, se niegan a entregar la información solicitada por el inspector comisionado.
Debemos señalar que de la lectura de las normas que sancionan los incumplimientos a la labor inspectiva, la responsabilidad administrativa no solo admite el comportamiento doloso, pues bajo el principio de culpabilidad se admite también factores subjetivos de responsabilidad, tales como la falta de diligencia14. Tal es el estándar que en este caso se debe establecer, al desacatarse una norma de orden público (revisar la casilla electrónica para cumplir con los diversos requerimientos que pudieran recibirse de parte de la inspección del trabajo).15
Ahora bien, en el caso concreto, del análisis del expediente inspectivo, se advierte la emisión del requerimiento de información de fecha 22 de mayo de 2023, notificado vía casilla electrónica en la misma fecha, mediante el cual se solicitó información relacionada a las materias de
13 LGIT, “Artículo 36.- Infracciones a la labor inspectiva Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: 1. La negativa injustificada o el impedimento a que se realice una inspección en un centro de trabajo o en determinadas áreas del mismo, efectuado por el empleador, su representante o dependientes, trabajadores o no de la empresa, por órdenes o directivas de aquél. El impedimento puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario. Constituye acto de obstrucción, obstaculizar las investigaciones del inspector y obstaculizar o impedir la participación del trabajador o su representante o de los trabajadores o la organización sindical (…). 14 Vid. MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS (2017). Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador. Guía para asesores jurídicos del Estado (segunda edición). MINJUS: Lima, p. 44. 15 Vid. MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS (2017). Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador. Guía para asesores jurídicos del Estado (segunda edición). MINJUS: Lima, p. 44.
inspección, otorgándose para su cumplimiento el plazo de tres (03) días hábiles, conforme se comprueba de las siguientes imágenes:
Figura N° 01: Requerimiento de información del 22 de mayo de 2023
Figura N° 02: Notificación del requerimiento del 22 de mayo de 2023
No obstante, conforme se dejó constancia en los numerales 4.7 y 4.9 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción, vencido el plazo concedido la inspeccionada no cumplió con presentar la información requerida, sino que remitió lo solicitado recién el día 13 de junio de 2023, fecha en la que culminaron las actuaciones inspectivas, considerando que el plazo límite de 30 días hábiles consignado en la orden de inspección vencía el 14 de junio de 2023. Ante ello, el comisionado concluyó calificando la conducta observada en la infracción prevista en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, lo cual fue confirmado por la autoridad sancionadora precisando que, en base a la Resolución de Sala Plena N° 008-2023-SUNAFIL/TFL, cuando la remisión de información se realiza el último día de las actuaciones inspectivas, la evaluación del cumplimiento del deber de colaboración y la configuración de la infracción muy grave del numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, queda a evaluación del inspector actuante, como ocurrió en el presente caso.
En torno a la revisión de la validez de la notificación del requerimiento informativo, de la consulta efectuada en el aplicativo “Consulta de Notificaciones” implementado por la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (OTIC), se corrobora que la impugnante registró sus datos de contacto en el Sistema de Casilla Electrónica con fecha anterior a la notificación del requerimiento informativo. De este modo, en el sistema se corrobora el envío correcto de las
alertas de notificación previstas en el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR al correo electrónico activo en el registro a la fecha de la notificación del requerimiento informativo. Véanse las siguientes capturas del sistema de consulta de notificaciones.
Figura N° 03: Registro de datos
Figura N° 04: Alerta de los requerimientos informativos del 22 de mayo de 2023
De esta forma, esta Sala corrobora que, no solo por el mandato de obligatoriedad del uso de la casilla electrónica previsto en el Decreto Supremo 003-2020-TR, sino por la comprobación de que la inspeccionada fue debidamente notificada con los requerimientos de información, recibiendo las alertas correspondientes del artículo 6 del mencionado texto legislativo, queda demostrado que la impugnante tuvo acceso al conocimiento del contenido de la solicitud informativa efectuada por el inspector comisionado, y que, sin embargo, vencido el plazo otorgado en el mismo, no cumplió con entregar la información requerida de manera oportuna.
Cabe precisar que tal omisión, frente al conocimiento del requerimiento informativo válidamente notificado, constituye una acción denegatoria contraria a los deberes de colaboración de la impugnante, pues como se ha establecido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, la acción omisiva que se subsume dentro del tipo infractor del numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, es aquella que incumple con la entrega de la información
requerida oportunamente frustrando el desarrollo de las actuaciones inspectivas, tal cual ha ocurrido en el presente caso. Así, la impugnante incurrió en un incumplimiento a su deber de colaboración, al no haber atendido el requerimiento de información dentro del plazo otorgado por el personal inspectivo, haciéndose efectivo el apercibimiento decreto en el mismo requerimiento informativo, tipificándose la conducta observada por la impugnante en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
En consecuencia, se desestima los argumentos expresados en el recurso de revisión referentes a la ausencia de conducta obstructiva, habiéndose demostrado a partir de la validez de la notificación efectuada, la falta de diligencia en el cumplimiento de los deberes de colaboración atribuibles a la inspeccionada. Asimismo, es propio señalar que el cumplimiento de obligaciones sociolaborales aludidos en el recurso de revisión es ajeno e independiente a la infracción a labor inspectiva detectada y sancionada en el procedimiento, pues esta última posee carácter insubsanable y autónomo. Por tanto, el cumplimiento del pago de beneficios y derechos relacionados a las materias de inspección no enerva la conducta infractora de la inspeccionada contra sus deberes de colaboración en la labor inspectiva durante el desarrollo del procedimiento inspectivo. De este modo, el cumplimiento –o no– de los derechos económicos y/o sociolaborales, no exime de responsabilidad a la impugnante, dado que el reproche administrativo en su contra no se sustenta sobre ello sino en el incumplimiento comprobado de sus deberes de colaboración previstos en el artículo 9 de la LGIT y en el artículo 15 del RLGIT, al negarse a remitir la información solicitada en el requerimiento informativo debidamente notificado, como se ha precisado anteriormente.
Así, las alegaciones efectuadas en el recurso de revisión corresponden ser desestimadas, reafirmándose la comisión de la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, al haber incumplido la inspeccionada con el requerimiento de información analizado, pese a haber sido debidamente notificada, negándose así a brindar la información solicitada por el inspector, frustrando la comprobación de las materias de inspección en cumplimiento de la función inspectiva.
Sobre la aplicación del principio de razonabilidad y proporcionalidad
Con relación a la afectación genérica alegada respecto del principio de razonabilidad y proporcionalidad, es preciso traer a colación el artículo 38 de la LGIT, que establece los tipos de sanciones y criterios de la graduación de las sanciones, precisando que “las infracciones son sancionadas administrativamente con multas administrativas y el cierre temporal, de conformidad con lo previsto en el artículo 39-A de la presente ley. Las sanciones a imponer por la comisión de infracciones de normas legales en materia de relaciones laborales, de seguridad y salud en el trabajo y de seguridad social a que se refiere la presente Ley, se gradúan atendiendo a los siguientes criterios generales: a) Gravedad de la falta cometida. b) Número de trabajadores afectados. c) Tipo de empresa. El Reglamento establece la tabla de infracciones y sanciones, y otros criterios especiales para la graduación”. (énfasis añadido).
En ese sentido, en el artículo 47 del RLGIT, se dispuso además de los criterios de graduación señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad según lo dispuesto por el artículo 246 numeral 3) del TUO de la LPAG16. Considerando ello, en la resolución de primera instancia, al momento de realizar la imposición de la sanción de multa se realizó el juicio valorativo respectivo y se aplican los artículos pertinentes del marco normativo establecido. Cabe indicar que los montos de las
16 Ahora artículo 248 del TUO de la LPAG: “La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:
multas contenidas en la tabla del RLGIT son fijas y predeterminadas, sin que la autoridad sancionadora ni Intendencia puedan imponer o ajustar el monto de la multa a valor distinto.
En este extremo, la impugnante señala en su recurso de revisión que la aplicación de la sanción debería corresponder al régimen MYPE considerando que, a pesar de no estar registrada, el ingreso bruto anual de sus ventas totaliza la suma de S/ 266,760.00 soles y solo tiene un (01) trabajador en planilla, de manera que, en la realidad, es una empresa adscrita a dicho régimen.
Con relación a este argumento, el artículo 7 del Decreto Supremo N° 008-2008-TR, Reglamento del TUO de la Ley de Promoción de la Competitividad, Formalización y Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa y del Acceso al Empleo Decente, aprobado por Decreto Supremo N° 013- 2013-PRODUCE, establece que: “Para acceder a los beneficios de la Ley, la MYPE deberá tener el Certificado de Inscripción o de Reinscripción vigente en el REMYPE, de acuerdo con lo establecido en el Titulo VIII del presente Reglamento” (énfasis añadido). En el mismo tenor, el artículo 64 del mismo texto reglamentario, prescribe lo siguiente: “El REMYPE, a cargo del MTPE, tiene por finalidad: 1. Acreditar que una unidad económica califica como micro o pequeña empresa de acuerdo a las características establecidas en los artículos 4 y 5 de la Ley; 2. Autorizar el acogimiento de la micro y pequeña empresa a los beneficios que le correspondan conforme a la Ley y el presente Reglamento; y, 3. Registrar a las micro y pequeñas empresas y dar publicidad de su condición de tales (…) Acreditada la condición de MYPE, el acogimiento al Régimen Laboral Especial de la Ley MYPE es automático”. (énfasis añadido).
En base a la normativa expuesta, la adquisición de la condición de micro y/o pequeña empresa, así como la obtención de los beneficios relativos a esta, se adquiere únicamente con la acreditación de la empresa en el Registro de Micro y Pequeña Empresa (REMYPE). De tal forma, el registro es un acto constitutivo del estatus, derechos y beneficios especiales del régimen. Por ende, el solo cumplimiento del nivel de ventas establecido en el artículo 5 del Decreto Supremo N° 013-2013-PRODUCE –vigente al momento del trámite del procedimiento administrativo– no implica, como erróneamente señala la impugnante, la obtención de la condición de micro o pequeña empresa. Consecuentemente, la imposición de multa en el presente procedimiento por parte de la autoridad sancionadora se ha efectuado conforme a lo establecido en el artículo 38 de la LGIT, tomando en cuenta la situación de la inspeccionada como empresa NO MYPE.
Siguiendo esta línea, no se advierte por este extremo vulneración alguna contra el principio de razonabilidad, debido que ni en la resolución impugnada ni en la de primera instancia, existe una omisión o vulneración al principio de razonabilidad y proporcionalidad, habiéndose fijado las sanciones aplicando lo previsto en los artículos 47° y 48° del RLGIT, esto es, considerando cada uno de los criterios de sanción previstos legalmente. Confirmándose, en consecuencia, la imposición de la infracción impugnada conforme a los fundamentos ya expresados.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y calificación
Numeral 46.3 del
Labor La negativa de colaboración al requerimiento artículo 46 del
1 Inspectiva de información de fecha 22 de mayo de 2023 RLGIT
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por Austral Transportes Sociedad Anónima Cerrada, en contra de la Resolución de Intendencia N° 013-2024-SUNAFIL/IRE- TAC, emitida por la Intendencia Regional de Tacna dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 293-2023-SUNAFIL/IRE-TAC, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 013-2024-SUNAFIL/IRE-TAC, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a Austral Transportes Sociedad Anónima Cerrada, y a la Intendencia Regional de Tacna, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
LUIS GABRIEL PAREDES MORALES 20260325RDTN – HR: 192825-2023
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