Adecco Consulting

Mediante Orden de Inspección N° 4084-2021-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 7760-2021-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la Ley General de Inspección del Trabajo (en adelante LGIT).

Que, mediante Imputación de Cargos N° 017-2022-SUNAFIL/ILM/AI-I, notificada el 14 de enero de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 807-2022-SUNAFIL/ILM/AI1, notificado el 23 de mayo de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final de Instrucción y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción 5 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Subintendencia de Sanción N° 1070-2022- SUNAFIL/ILM/SISA5, notificada el 12 de octubre de 2022, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 31 de octubre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia de Sanción N° 1070-2022-SUNAFIL/ILM/SISA5, solicitando que se declare la nulidad de la misma.

Mediante Resolución de Intendencia N° 1569-2023-SUNAFIL/ILM, notificada el 06 de diciembre de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de

Con fecha 19 de diciembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1569-2023- SUNAFIL/ILM, solicitando informe oral.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 000013-2024- SUNAFIL/ILM, recibido el 10 de enero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la LGIT4, el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que ADECCO CONSULTING SA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1569-2023-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta por la comisión, entre otra, de cinco (05) infracciones MUY GRAVES en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 07 de diciembre de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por ADECCO CONSULTING SA.

Se debe precisar que esta Sala solo es competente para evaluar las infracciones tipificadas como MUY GRAVES. En el presente caso, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se sancionó a la impugnante por la comisión de una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 27.12 del artículo 27 del RLGIT; y cinco (05) infracciones MUY GRAVES en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

Por lo cual, debemos aclarar que será materia de análisis sólo las infracciones calificadas como MUY GRAVES; ya que esta Sala no tiene competencia para pronunciarse sobre la infracción GRAVE, toda vez que, respecto de las mismas, ya se agotó la vía administrativa con la emisión de la Resolución de Intendencia.

Asimismo, previo al análisis de los alegatos materia de recurso, debe tenerse en cuenta que, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de agosto de 2022, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria, señalando que:

Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones. 6.19. Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación.”

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente. Por lo expuesto, no corresponde emitir pronunciamiento sobre alegatos efectuados por la impugnante vinculados a la infracción grave, tipificada en el numeral 27.12 del artículo 27 del RLGIT, pues no son de competencia de este Tribunal.

Dado los argumentos expresados por la impugnante, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

A su vez, el numeral 2 del artículo 248° del TUO de la LPAG señala que:

Concordante con ello, la LGIT desarrolla en su artículo 44 los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.

Al respecto, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia en relación a ello, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base Constitucional o

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG y la LGIT, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto a fin de contrastar la existencia de vulneración al respecto.

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio del debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior, se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312- 2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:

Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material8.

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos conforme a la normativa vigente; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

Además, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

En base al contexto normativo precisado anteriormente, en el recurso de revisión la impugnante sostiene que la Administración ha omitido fundamentar correctamente los incumplimientos imputados en materia de seguridad y salud en el trabajo, así como su relación de causalidad con el accidente suscitado el 17 de febrero de 2020, incurriendo en una vulneración al deber de motivación.

Al respecto, es preciso considerar lo establecido como precedente vinculante en la Resolución de Sala Plena N° 006-2025-SUNAFIL/TFL, donde se concluyó lo siguiente:

En dicho contexto, se advierte que la autoridad inspectiva no ha demostrado de qué forma se relacionan, bajo una configuración causal acertada, los hechos significativos siguientes: la ausencia de entrega del RISST actualizado al trabajador —quien posteriormente sufrió el accidente de trabajo— y la ocurrencia del accidente de trabajo, en particular. Tampoco, en la motivación del acta de infracción, se ha argumentado que la falta de determinados estándares en el RISST haya privado al trabajador de información indispensable para evitar o mitigar el riesgo que finalmente se concretó. La responsabilidad administrativa por una infracción que, conforme con los tipos sancionadores como el 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT, demandan un actuar riguroso exigible al inspector actuante. En efecto, cuando la autoridad fiscalizadora analiza los hechos de un caso, y subsume la responsabilidad del empleador bajo esos tipos sancionadores, el desenlace del comportamiento reprochado al empleador y el factor causal que ocasiona – es decir, que motiva, origina, produce, provoca o suscita, conforme con las voces sinonímicas reconocidas por la Real Academia de la Lengua Española9 – no puede concluir la responsabilidad del empleador únicamente basándose en conjeturas sin un debido sustento inferencial o, como ocurre en este caso, en meras omisiones formales que se presenten desconexas del hecho lesivo, es indispensable que se verifique si dicha omisión de carácter formal privó al trabajador de información relevante y pertinente para identificar, prevenir o mitigar el riesgo que efectivamente se materializó. En consecuencia, la omisión documental en casos que involucren a la falta de acreditación de entrega del RISST solo podrá generar responsabilidad administrativa cuando, a partir de un análisis razonado de causalidad normativa, se acredite que dicha omisión privó al trabajador de medios adecuados de prevención o control del riesgo efectivamente materializado. De lo contrario, el incumplimiento carecerá de relevancia infractora en el marco del artículo 28.10 o 28.11 del RLGIT, correspondiendo su tratamiento bajo otros tipos sancionadores de carácter formal o de riesgo abstracto, según corresponda.

En efecto, conforme a lo previsto en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT, la configuración de una infracción muy grave por accidente de trabajo exige que el incumplimiento detectado —sea documental, procedimental o técnico— tenga relación sustantiva con el riesgo que se materializó. Este criterio ha sido sostenido por esta Sala en las Resoluciones N° 464-2022- SUNAFIL/TFL, N° 663-2023-SUNAFIL/TFL, N° 452-2024-SUNAFIL/TFL, N° 543-2024-SUNAFIL/TFL, N° 582-2024-SUNAFIL/TFL, N° 24-2025-SUNAFIL/TFL y N° 463-2025-SUNAFIL/TFL, en las que se precisó que la responsabilidad por infracción muy grave debe fundarse en un juicio de causalidad motivado, que determine si el incumplimiento afectó el deber de prevención del empleador respecto de las condiciones de trabajo que originaron el daño. En esa línea, cuando la omisión detectada corresponde a obligaciones documentales, como la entrega del RISST o supuestos similares, el análisis de imputación debe valorar si dicha omisión afectó efectivamente el cumplimiento del deber de prevención del empleador respecto de las actividades desarrolladas por el trabajador accidentado, y si tal defecto de información, capacitación o advertencia tuvo capacidad real de influir en la producción del daño.

En tal sentido, debe resaltarse que la función de la inspección del trabajo —como primera línea del sistema de fiscalización laboral— no se limita a verificar el incumplimiento de deberes formales, sino que requiere realizar un análisis sustantivo de las circunstancias que originaron el accidente. En particular, cuando se califica una infracción como muy grave con base en un resultado dañoso, corresponde a la autoridad verificar si el incumplimiento detectado tuvo incidencia relevante y comprobable en la producción del daño. Para ello, deberá evaluarse si el documento omitido o la medida no ejecutada guardaba relación directa con las funciones asignadas al trabajador y con el tipo de riesgo materializado, así como si dicha omisión menoscabó la capacidad de advertencia, prevención o control del peligro. Solo cuando esta conexión funcional sea motivada adecuadamente, podrá considerarse la omisión como causalmente relevante y subsumible en los supuestos previstos en los numerales 28.10 o 28.11 del RLGIT. (énfasis añadido)

A partir de lo anterior, es propio reconocer que la configuración de la infracción prevista en el numeral 28.10 de artículo 28 del RLGIT, requiere que exista un juicio motivado de causalidad por parte del inspector de trabajo y por la autoridad de sanción, respecto de la influencia del incumplimiento en materia de seguridad y salud en el trabajo advertido y la producción del accidente de trabajo suscitado. La ausencia de fundamentación adecuada en tal conexión causal impide la imputación de la infracción mencionada. De este modo, el deber de motivación en estos casos no solo constituye una afectación formal al debido procedimiento, sino que incide directamente en el reproche administrativo y en la existencia de responsabilidad por parte del sujeto inspeccionado. Por tanto, las alegaciones efectuadas por la impugnante sobre la ausencia de motivación o la existencia de razones insuficientes, para el presente caso, corresponderán ser evaluadas al analizar la configuración material de las infracciones con las que la impugnante ha sido sancionada. No corresponde por ello, a este nivel, examinar la vulneración al debido procedimiento, estimando o desestimando únicamente la nulidad de los actos administrativos previos, pues en caso de que se corrobora la ausencia de motivación en la sustentación de las infracciones por parte del inspector comisionado se concluirá la inexistencia de las infracciones impuestas y de la responsabilidad administrativa de la impugnante.

Sin perjuicio de ello, además, cabe mencionar que el numeral 6.3 del artículo 6 del TUO de la LPAG establece que: “No constituye causal de nulidad el hecho de que el superior jerárquico de la autoridad que emitió el acto que se impugna tenga una apreciación distinta respecto de la valoración de los medios probatorios o de la aplicación o interpretación del derecho contenida en dicho acto. Dicha apreciación distinta debe conducir a estimar parcial o totalmente el recurso presentado contra el acto impugnado.”.

El “Glosario de Términos” del Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, aprobado por el Decreto Supremo N° 005-2012-TR (en adelante, RLSST), define al accidente de trabajo como: “Todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la

Del mismo modo, la doctrina sostiene que “el suceso anormal, resultante de una fuerza imprevista y repentina, sobrevenido por el hecho del trabajo o con ocasión de este, y que determina en el organismo lesiones o alteraciones funcionales permanentes o pasajeras”10. Además, se señala que: “si bien se mira, el término ‘por consecuencia’ indica una causalidad inmediata, en cuanto que el trabajo produce directamente la fuerza lesiva. El término ‘con ocasión’ es más amplio, porque indica una causalidad mediata, en la medida que hay nexo causal, no sólo cuando el trabajo produce directamente la fuerza lesiva, sino también cuando sin provocarla da lugar a que ésta se produzca”11.

De lo señalado, podemos colegir que se denomina accidente de trabajo a aquel que se produce dentro del ámbito laboral, por el hecho o en ocasión del trabajo, tratándose normalmente de un hecho accidental, súbito e imprevisto, que produce daños en la salud del trabajador incapacitándolo para cumplir con su trabajo habitual de forma temporal o permanente. Pudiendo clasificarse en accidente leve, accidente incapacitante (total temporal, parcial permanente, total permanente) o accidente mortal.

Asimismo, debemos considerar que el accidente de trabajo presenta diferentes elementos, los mismos que concurren para su configuración, tales como: “a) Causa externa: Agente productor extraño a la víctima; b) Instantaneidad: Tiempo breve de duración del hecho generador; c) Lesión: El trabajador debe sufrir lesiones externas e internas como consecuencia del hecho”12.

Por otra parte, en atención al artículo VI del Título Preliminar del TUO de la LPAG dispone entre otros que, los actos administrativos que al resolver casos particulares interpreten de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria por la entidad, mientras dicha interpretación no sea modificada. En tal sentido, resulta pertinente traer a colación los precedentes establecidos en los fundamentos 6.15, 6.18, 6.19, 6.20 y 6.21 de la Resolución de Sala Plena N° 005-2022- SUNAFIL/TFL, los cuales disponen que:

De esta forma, una investigación de la inspección del trabajo puede bien determinar un árbol de causas, esto es, “todos los antecedentes recopilados que han dado lugar al accidente, así como los vínculos lógicos y cronológicos que los relacionan; se trata de una representación de la red de antecedentes que han provocado directa o indirectamente la lesión”13. En el examen de la inspección del trabajo —que debe trasladarse al acta de infracción— los

Conforme lo señalado en el considerando 6.9 de la Resolución de Sala Plena N° 005-2022- SUNAFIL/TFL, el precedente administrativo de observancia obligatoria, la ocurrencia del accidente de trabajo puede atribuirse a un árbol de causas.

El RLSST señala las causas que dan origen a los accidentes de trabajo. En ese sentido, el Glosario de términos define las causas de los accidentes como uno o varios eventos relacionados que concurren para generar un accidente, las cuales se clasifican en:

Falta de control: Son fallas, ausencias o debilidades

Causas Básicas: Referidas a factores personales y factores de trabajo:

Factores Personales.- Referidos a limitaciones en experiencias, fobias y tensiones

Factores del Trabajo.- Referidos al trabajo, las condiciones y medio ambiente de trabajo:

Condiciones Subestándares: Es toda condición en el entorno del

Actos Subestándares: Es toda acción o práctica incorrecta ejecutada

Sobre el particular, se corrobora que los hechos imputados a la impugnante se refieren a las normas de Seguridad y Salud en el Trabajo, en particular por el incumplimiento respecto a la materia de formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo, condiciones de trabajo, y accidentes de trabajo.

Al respecto, la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, LSST) tiene como objeto promover una cultura de prevención de riesgos laborales, a fin de prevenir los accidentes y los daños para la salud que sean consecuencia del trabajo o sobrevengan durante el trabajo. En tal sentido, es el empleador quien garantiza en las instalaciones del centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar tanto de los trabajadores, así como de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de trabajo14.

La norma mencionada en el párrafo anterior, en su artículo 21° prescribe que:

Por su parte, el artículo 49° de la LSST establece que: “El empleador tiene las siguientes obligaciones: a) Garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores en el desempeño de todos los aspectos relacionados con su labor, en el centro de trabajo o con ocasión del mismo; b) Desarrollar acciones permanentes con el fin de perfeccionar los niveles de protección existentes; c) Identificar las modificaciones que puedan darse en las condiciones de trabajo y disponer lo necesario para la adopción de medidas de prevención de los riesgos laborales; (...) g) Garantizar, oportuna y apropiadamente, capacitación y entrenamiento en seguridad y salud en el centro y puesto de trabajo o función específica, tal como se señala a continuación: 1. Al momento de la contratación, cualquiera sea la modalidad o duración. 2. Durante el desempeño de la labor. 3. Cuando se produzcan cambios en la función o puesto de trabajo o en la tecnología” (Énfasis añadido). Asimismo, el artículo 50° de la LSST preceptúa que, “El empleador aplica las siguientes medidas de prevención de los riesgos laborales: a) Gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en su origen y aplicando sistemas de control a aquellos que no se puedan eliminar; b) El diseño de los puestos de trabajo, ambientes de trabajo, la selección de equipos y métodos de trabajo, la atenuación del trabajo monótono y repetitivo, todos estos deben estar orientados a garantizar la salud y seguridad del trabajador; c) Eliminar las situaciones y agentes peligrosos en el centro de trabajo o con ocasión del mismo y, si no fuera posible, sustituirlas por otras que entrañen menor peligro; d) Integrar los planes y programas de prevención de riesgos laborales a los nuevos conocimientos de las ciencias, tecnologías, medio ambiente, organización del trabajo y evaluación de desempeño en base a condiciones de trabajo; e) Mantener políticas de protección colectiva e individual; f) Capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores”. (énfasis añadido)

Estas obligaciones se circunscriben a que la prestación del trabajador sea segura y que, durante la relación laboral, dicha actividad no genere riesgos en su integridad física, psíquica y mental. En otras palabras, buscan lograr la eliminación o eventualmente la reducción de los actos y condiciones sub estándar.

En ese entendido, la Corte Suprema de Justicia del Perú en su Casación Laboral N° 1225- 2015 Lima ha establecido lo siguiente:

El tipo infractor imputado a la impugnante dispone: “28.10 El incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo que cause daño al cuerpo o a la salud del trabajador, que requiera asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal”. En tal sentido, para que se configure dicho tipo infractor, se requiere la concurrencia de dos condiciones: i) Que, se hayan incumplido disposiciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, que hayan sido causa del accidente de trabajo; y ii) Que, dicho accidente laboral cause daño al cuerpo o a la salud del trabajador, que requiera asistencia o descanso médico, lo que debe ser debidamente acreditado con el certificado o informe médico legal. (Énfasis añadido).

Cabe señalar que, las causas fundamentales de un accidente pueden encontrarse en diversos niveles: conceptos erróneos, diseños inadecuados, errores de mantenimiento, de los operarios o de gestión. La determinación de la causa del accidente puede, entonces, reportar una multiplicidad de orígenes, por lo que la multicausalidad no puede destacarse de forma apriorística.

De esta forma, una investigación de la inspección del trabajo puede bien determinar un árbol de causas, esto es, “todos los antecedentes, recopilados que han dado lugar al accidente, así como los vínculos lógicos y cronológicos que los relaciona; se trata de una representación de la red de antecedentes que han provocado directa o indirectamente la lesión”. A decir de Feyer y Williamson, los factores causales son múltiples y variables en importancia intrínseca y temporal, de manera que “el acuerdo suele ser general respecto a que los accidentes se deben a múltiples causas”15.

Es oportuno señalar que la determinación de la responsabilidad exige la concurrencia de cuatro presupuestos16: a) El daño, b) Conducta antijurídica, c) La relación de causalidad, y d) El factor de atribución. Así, debemos entender por cada uno de ellos:

Debemos tener en cuenta que, en torno a la atribución de la responsabilidad generada como efecto de un accidente de trabajo, se consideran las siguientes teorías:

De los dispositivos normativos y jurisprudenciales descritos precedentemente, corresponde analizar si en las actuaciones generadas en el expediente inspectivo se ha acreditado que la causa determinante del accidente de trabajo es consecuencia directa de la labor desempeñada por el trabajador accidentado y, del mismo modo, es consecuencia de los incumplimientos detectados por parte de la impugnante de las normas de seguridad y salud en el trabajo.

En consideración a las disposiciones legales antes acotadas, resulta necesario verificar si, en el caso de autos, la causa determinante del accidente de trabajo es consecuencia directa de la labor desempeñada por el trabajador accidentado, y, del mismo modo, si es consecuencia de los incumplimientos por parte del empleador de las normas de SST. Teniendo en cuenta para tal examen, las disposiciones precitadas respecto del precedente vinculante contenido en la Resolución de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL y la Resolución de Sala Plena N° 006-2025- SUNAFIL/TFL.

Siendo así, primero, con relación a los hechos y circunstancias en las que ocurrió el accidente el de trabajo, en el numeral 4.5 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción, se verifica lo siguiente:

En relación a las causas del accidente de trabajo, establecidas por el inspector comisionado, son las siguientes:

A partir de ello, considerando lo plasmado por el inspector comisionado en los numerales 4.14 al 4.18 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción, se verifica que los incumplimientos detectados que han sido imputados como causantes del accidente y motivaron para las instancias administrativas previas, la imposición de una única infracción prevista en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, son los siguientes: i) Incumplimiento del IPER por no incluir ni figurar la tarea de manipulación de carga utilizando una estoca y pallets; ii) Incumplimiento de formación e información en seguridad y salud en el trabajo, por no brindar capacitaciones específicas en relación a los labores efectuadas por el trabajador afectado y su puesto de trabajo; iii) Incumplimiento al sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo en las empresas: procedimiento escrito de trabajo seguro (PETS); iv) Incumplimiento en el monitoreo y prevención de riesgos económicos; y, v) el incumplimiento al sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo en las empresas: supervisión del puesto de trabajo.

A su vez, el literal g) del artículo 26 del RLSST, prescribe que: “el empleador está obligado a: (...) g) Adoptar disposiciones efectivas para identificar y eliminar los peligros y los riesgos relacionado con el trabajo y promover la seguridad y salud en el trabajo (...)”. En concordancia con ello, el literal c) del artículo 32 del citado cuerpo normativo señala que: “la documentación del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo que debe exhibir el empleador es la siguiente: (...) c) La identificación de peligros, evaluación de riesgos y sus medidas de control. (...) La documentación referida en los incisos a) y c) debe ser exhibida en un lugar visible dentro del centro de trabajo, sin perjuicio de aquella exigida en las normas sectoriales respectivas”.

De igual manera, el artículo 82 del RLSST, dispone que: “el empleador debe identificar los peligros y evaluar los riesgos para la seguridad y salud de los trabajadores en forma periódica, de conformidad con lo previsto en el artículo 57 de la Ley. Las medidas de prevención y protección deben aplicarse de conformidad con el artículo 50 de la Ley (...).

En el marco de lo dispuesto por la normativa citada, se establece con claridad que el empleador tiene la obligación de identificar y evaluar los riesgos en el lugar de trabajo, actualizar dicha evaluación cuando corresponda, y aplicar medidas concretas para eliminarlos o controlarlos. Asimismo, debe garantizar la visibilidad y disponibilidad de dicha documentación en el centro de trabajo. Estas obligaciones conforman un eje esencial del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo, siendo de cumplimiento obligatorio y continuo, y exigible que el empleador adopte medidas efectivas y no meramente formales o generales.

Sobre el particular, el inspector comisionado en los numeral 4.14 de los Hechos Constatados en el Acta de Infracción, sustentó el incumplimiento de la obligación señalada en el siguiente argumento: “no figura específicamente la tarea de manipulación de carga utilizando una estoca y pallets, por consiguiente, el Empleador no elaboró el Procedimiento Escrito de Trabajo Seguro (PETS) con los estándares de seguridad para desarrollar esa labor y no realizó las capacitaciones correspondientes sobre las labores descritas que desarrollaba el trabajador accidentado el 17.02.2020 cuando ocurre el accidente de trabajo. En ese sentido, la inspeccionada no cumplió con elaborar su IPER tomando en cuenta todas las actividades que realizaba el trabajadore accidentado.

Con relación a este extremo, es imprescindible considerar el deber probatorio que le es atribuible a la Administración en la determinación del reproche administrativo, conforme a lo establecido como precedente vinculante en la Resolución de Sala Plena N° 001-2023- SUNAFIL/TFL, publicada el 25 de enero de 2023, donde el Tribunal estableció lo siguiente:

“En tal sentido, con el objeto de contradecir el principio de licitud, que protege la actuación de los administrados, y acreditar fehacientemente los hechos, a la ocurrencia de alguna infracción a la normativa sociolaboral, la Administración debe determinar el cumplimiento del principio de verdad material.19 Así, conforme esta directriz, la autoridad administrativa competente debe verificar suficientemente los hechos que sirven de motivo para sus respectivas decisiones, esto es, la determinación de multas u obligaciones al sujeto inspeccionado; para lo cual, la autoridad fiscalizadora y sancionadora deben evaluar ampliamente la prueba directa e indirecta actuada en el expediente, así como extender todas las medidas razonables para satisfacer la carga probatoria que recae sobre la Administración, junto con la exigible participación necesaria del deber de colaboración de los sujetos inspeccionados, conforme a Ley

En efecto, en el marco del procedimiento de fiscalización y sancionador se deben obtener los indicios suficientes o elementos de convicción que permitan la comprobación de alguna infracción a las normas de trabajo que sean pasibles de sanción. Esto resulta necesario para poder sostener una imputación de responsabilidad administrativa al sujeto inspeccionado, para lo cual se deben agotar los medios conferidos por el TUO de la LPAG, la LGIT y el RLGIT, citados precedentemente.

Cabe precisar que esta carga de la prueba que recae sobre la administración para determinar el reproche administrativo al sujeto inspeccionado atiende al derecho fundamental de prueba que tiene este para ofrecer los medios de prueba que considere pertinentes para sustentar sus alegaciones. Tales actuados, cuando efectivamente sean pertinentes para la determinación de si existe responsabilidad administrativa o no, deberán ser analizados y valorados por la autoridad administrativa al resolver si corresponde o no la determinación de una sanción.

Lo señalado anteriormente, no implica que la mera alegación del principio/derecho a la presunción de licitud por parte del administrado, sea sustento suficiente para desvirtuar la comisión de infracción o infracciones imputadas; por el contrario, si durante el desarrollo del procedimiento la administración sustenta la responsabilidad del sujeto inspeccionado, la carga de la prueba se traslada a éste, por lo que podrá desestimar los reproches administrativos alegados o la configuración de algún eximente de responsabilidad, a través de la presentación de los medios de prueba que considere oportunos; correspondiendo a la administración resolver sobre la base de la valoración conjunta de las pruebas aportadas al procedimiento.” (énfasis añadido)

Siguiendo lo establecido en el precedente previamente citado, para analizar la validez de la relación causal que existe entre los incumplimientos detectados y el accidente ocasionado, es importante considerar lo establecido como precedente vinculante en la Resolución de Sala Plena N° 006-2025-SUNAFIL/TFL, donde se ha establecido lo siguiente:

En efecto, conforme a lo previsto en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT, la configuración de una infracción muy grave por accidente de trabajo exige que el incumplimiento detectado —sea documental, procedimental o técnico— tenga relación sustantiva con el riesgo que se materializó. Este criterio ha sido sostenido por esta Sala en las Resoluciones No 464-2022-SUNAFIL/TFL, No 663-2023-SUNAFIL/TFL, No 452-2024- SUNAFIL/TFL, No 543-2024- SUNAFIL/TFL, No 582-2024-SUNAFIL/TFL, No 24-2025- SUNAFIL/TFL y No 463-2025-SUNAFIL/TFL, en las que se precisó que la responsabilidad por infracción muy grave debe fundarse en un juicio de causalidad motivado, que determine si el incumplimiento afectó el deber de prevención del empleador respecto de las condiciones de trabajo que originaron el daño. En esa línea, cuando la omisión detectada corresponde a obligaciones documentales, como la entrega del RISST o supuestos similares, el análisis de imputación debe valorar si dicha omisión afectó efectivamente el cumplimiento del deber de prevención del empleador respecto de las actividades desarrolladas por el trabajador accidentado, y si tal defecto de información, capacitación o advertencia tuvo capacidad real de influir en la producción del año.

En tal sentido, debe resaltarse que la función de la inspección del trabajo —como primera línea del sistema de fiscalización laboral— no se limita a verificar el incumplimiento de deberes formales, sino que requiere realizar un análisis sustantivo de las circunstancias que originaron el accidente. En particular, cuando se califica una infracción como muy grave con base en un resultado dañoso, corresponde a la autoridad verificar si el incumplimiento detectado tuvo incidencia relevante y comprobable en la producción del daño. Para ello, deberá evaluarse si el documento omitido o la medida no ejecutada guardaba relación directa con las funciones asignadas al trabajador y con el tipo de riesgo materializado, así como si dicha omisión menoscabó la capacidad de advertencia, prevención o control del peligro. Solo cuando esta conexión funcional sea motivada adecuadamente, podrá considerarse la omisión como causalmente relevante y subsumible en los supuestos

Este deber de análisis y motivación que recae sobre el inspector comisionado a la investigación del accidente de trabajo, es congruente con el Principio de Licitud, reconocido en el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG, de acuerdo con el cual, la administración debe presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes, mientras que no se cuente con evidencia de lo contrario. Pues, bajo este precepto, la acusación al administrado únicamente tendrá cabida cuando se cumpla con el estándar de prueba necesario para quebrar dicha presunción. Así, adicionalmente al criterio vinculante de la Resolución de Sala Plena N° 001- 2023-SUNAFIL/TFL, dentro de la doctrina, se ha fijado que esta carga probatoria impuesta a la Administración en los procedimientos de sanción se satisface con el estándar de la prueba más allá de toda duda razonable, de acuerdo al cual se requiere cumplir con el más alto nivel de exigencia probatoria para determinar la culpabilidad, de manera que ”solo se pueda condenar a un administrado si la acusación es la única hipótesis posible que explica los hechos probados del caso”, pues “si existe otra teoría que pueda explicar los hechos probados del caso, entonces no se puede condenar al acusado”20.

En ese sentido, la sustentación probatoria que se proponga por parte del inspector comisionado tendrá que observar la suficiente coherencia narrativa y justificación fáctica probatoria para demostrar que ha sido el incumplimiento detectado o atribuido al sujeto inspeccionado, la causa determinante del accidente de trabajo y del subsecuente fallecimiento del trabajador. Esto significa, que la tesis de justificación propuesta en el Acta de Infracción deberá explicar con un alto grado de probabilidad la existencia de la relación causa efecto correspondiente. La única forma de lograr ello es considerando todos los elementos fácticos presentes dentro del árbol de causas, a fin de examinar el nivel de contribución que cada acto precedente posee sobre el desencadenamiento del accidente en sí mismo. Entonces, no basta hacer un mero análisis de los incumplimientos o de su gravedad, sino que deberá investigarse y valorarse el contexto completo de las acciones o circunstancias convergentes al suceso fatídico para lograr establecer la relación de causalidad.

En los términos del precedente vinculante contenido en la Resolución de Sala Plena N° 008- 2025-SUNAFIL/TFL:

Ahondado en las acciones del trabajador accidentado, y de la contribución o preeminencia que estas pueden tener sobre la descripción de las causas del accidente, la mencionada Resolución de Sala Plena N° 008-2025-SUNAFIL/TFL, consigna también en condición de precedente vinculante, lo siguiente:

Teniendo en cuenta todo el marco expresado anteriormente, si bien la ausencia de contemplación en la Matriz IPER de los riesgos vinculados a la manipulación de carga utilizando estoca y pallets pudo evitar la implementación de medidas de control que evitaran la ocurrencia del accidente de trabajo, es imprescindible ponderar en la determinación de la relación causal los factores personales y los actos subestándar que fueron incluidos en la investigación del accidente de trabajo y que, además, fueron también considerados por el inspector comisionado en el Acta de Infracción estos son, concretamente: i) “Acto subestándar: El operador intenta mover la estoca jalando de un tirón”; y, ii) “Factor Personal: El trabajador intentó realizar el traslado de la estoca de manera brusca y no comunicó en el momento el dolor que sintió y esperó que se complique su lesión”. De este modo, teniendo en cuenta el contexto de lo sucedido el día del accidente de trabajo, es evidente que existieron condiciones contribuyentes en la generación de la lesión sufrida por el trabajador, atribuibles a conductas temerarias e imprudentes ejecutadas por este mismo. Así, al establecer la relación de causalidad entre el incumplimiento y el accidente, el inspector comisionado, ni tampoco las instancias administrativas previas, han examinado en la producción del accidente y del daño a la salud del trabajador afectado la contribución de la propia negligencia del trabajador al ejecutar acciones bruscas en la manipulación de la estoca y, sobre todo, al omitir comunicar el dolor en su hombro y continuar efectuando sus actividades de carga en desmedro de su salud por horas hasta su atención médica efectiva a las 08:20 horas del día del accidente.

Por tanto, esta Sala considera que el inspector comisionado no efectuó un análisis suficiente y adecuado al momento de determinar la relación causal entre el incumplimiento imputado y el accidente ocurrido. Debido a ello, omitió valorar la incidencia de los actos subestándar y de los

En consecuencia, en la imputación bajo análisis, no se verifica que el incumplimiento realmente haya sido contrastado con las hechos comprobados durante el procedimiento inspectivo, de manera que la fundamentación causal no ha sido estrictamente descrita superando el estándar de prueba necesario para garantizar el principio de presunción de licitud, y, asimismo, tampoco se han valorado los factores personales y las conductas subestándar como supuestos de fractura del nexo causal, a fin de efectuar una correcta valoración del árbol de causas del accidente. En consecuencia, corresponde desestimar la infracción impuesta en este extremo, por ausencia de causalidad entre el incumplimiento detectado y la infracción prevista en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

Se debe tener en cuenta que la LSST reconoce como un principio a la información y capacitación, entendida como la obligación que tiene el empleador de brindar a los trabajadores y a sus organizaciones sindicales “una oportuna y adecuada información y capacitación preventiva en la tarea a desarrollar, con énfasis en lo potencialmente riesgoso para la vida y salud de los trabajadores y su familia”21. Así, a través de la obligación de garantizar la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores y de todo aquel que se encuentre dentro del centro de labores, que el empleador debe de adoptar una serie de medidas de prevención de acuerdo con el orden de prioridad preestablecido por Ley, entendiéndose a la capacitación como una medida administrativa de prevención destinada a aislar el peligro y riesgo a través de la conducta segura del trabajador.

El artículo 27 de la LSST establece: “El empleador define los requisitos de competencia necesarios para cada puesto de trabajo y adopta disposiciones para que todo trabajador de la organización esté capacitado para asumir deberes y obligaciones relativos a la seguridad y salud, debiendo establecer programas de capacitación y entrenamiento como parte de la jornada laboral, para que se logren y mantengan las competencias establecidas”.

Por su parte, el artículo 49 de la citada norma prescribe que: “El empleador, entre otras, tiene las siguientes obligaciones: (…) g) Garantizar, oportuna y apropiadamente, capacitación y entrenamiento en seguridad y salud en el centro y puesto de trabajo o función específica, tal como se señala a continuación: 1. Al momento de la contratación, cualquiera sea la modalidad o duración. 2. Durante el desempeño de la labor. 3. Cuando se produzcan cambios en la función o puesto de trabajo o en la tecnología.” (el énfasis es nuestro).

Esta obligación se circunscribe a que la prestación del trabajador sea segura y que, durante la relación laboral, dicha actividad no genere riesgos en su integridad física, psíquica y mental. En

En ese orden de ideas, el Glosario de términos del RLSST, señala que “la Capacitación consiste en trasmitir conocimientos teóricos y prácticos para el desarrollo de competencias, capacidades y destrezas acerca del proceso de trabajo, la prevención de los riesgos, la seguridad y la salud.”

Asimismo, el artículo 52 de la LSST establece que: “El empleador transmite a los trabajadores, de manera adecuada y efectiva, la información y los conocimientos necesarios en relación con los riesgos en el centro de trabajo y en el puesto o función específica, así como las medidas de protección y prevención aplicables a tales riesgos.” (el énfasis es nuestro)

Como se desprende del artículo 50 de la LSST, las capacitaciones se convierten en una medida de prevención de riesgos laborales, instituidas como una obligación a todo empleador23. Por su parte, el artículo 27 del RLSST, establece: “El empleador, en cumplimiento del deber de prevención y del artículo 27 de la Ley, garantiza que los trabajadores sean capacitados en materia de prevención. La formación debe estar centrada: a) En el puesto de trabajo específico o en la función que cada trabajador desempeña, cualquiera que sea la naturaleza del vínculo, modalidad o duración de su contrato. b) En los cambios en las funciones que desempeñe, cuando éstos se produzcan. c) En los cambios en las tecnologías o en los equipos de trabajo, cuando éstos se produzcan. d) En las medidas que permitan la adaptación a la evolución de los riesgos y la prevención de nuevos riesgos. e) En la actualización periódica de los conocimientos.” (el énfasis es nuestro)

En ese entendido, la capacitación en temas de seguridad y salud en el trabajo implica contemplar un mínimo de conocimiento y competencias con las que todo trabajador debe contar, de manera que, el contenido de las capacitaciones dependerá del nivel de complejidad del riesgo laboral y de las funciones propias del puesto de trabajo. Por tanto, el deber de capacitación implica adicionalmente, la determinación correcta de las competencias para cada puesto de trabajo, así como las actividades y tareas que comprende la prestación de servicios. “Por lo que, los trabajadores tienen el derecho de recibir del empleador una oportuna y adecuada información y capacitación preventiva en la tarea a desarrollar, con énfasis en lo potencialmente riesgoso para la vida y salud”24.

De este modo, la falta de capacitación en sistemas de prevención de riesgos de trabajo hace que los trabajadores carezcan de conocimientos en prevención y cuidado de su salud e higiene, lo que redunda en aumento del riesgo de sufrir accidentes25 o enfermedades profesionales. Las capacitaciones constituyen una obligación del empleador, como efecto del deber de prevención en materia de seguridad y salud en el trabajo. Por lo que, su incumplimiento conlleva a las responsabilidades que le sean imputables al empleador, por los accidentes que puedan sufrir sus trabajadores.

Asimismo, los artículos 27-A y 29 del RLSST26 establecen el contenido, la oportunidad y los alcances que los programas de capacitación deben desarrollar, estableciéndose adicionalmente en el Glosario de Términos del RLSST, que se entiende por capacitación a la actividad “que consiste en transmitir conocimientos teóricos y prácticos para el desarrollo de competencias, capacidades y destrezas acerca del proceso de trabajo, la prevención de los riesgos, la seguridad y salud”.

Considerando lo anterior, en el presente caso, se observa que el inspector comisionado en el numeral 4.15 de los Hechos Constatados en el Acta de Infracción, sustenta el incumplimiento al deber de formación e información de la inspeccionada señalando que esta “no brindó las capacitaciones específicas en relación a las labores que efectúa el trabajador y su puesto de trabajo durante su jornada de trabajo, por lo que sufrió de un accidente de trabajo y las materias relacionadas al mismo, como: Uso de Equipos de acarreo – estocas; Picking de productos y alistamiento de pallet con productos; Recepción de productos y ubicación en patio de almacén, Acarreo manual de productos a la zona de embarque; Capacitación sobre ergonomía; pausas activas, Capacitación de 5S; Inspecciones de Seguridad; Señalización y avisos de riesgos o peligros”.

De la revisión de los actuados, se observa que la inspeccionada presentó documentación que sustenta la realización de las siguientes capacitaciones –citadas además, en el primer párrafo del numeral 4.15 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción– “Buenas prácticas de Almacenamiento”, a la cual se adjunta tanto las diapositivas como el material denominado “Estándares de seguridad para manejo de carretilla manual”, “Normas Internas de Seguridad y Salud en el Trabajo”, “Plan de Vigilancia, Prevención y Control de Covid-19”, “Capacitación Lucha contra incendios”, Registro de Inducción General”, “Sentido común”, “Materiales Peligrosos”, “Exceso de confianza”, “Aerosoles”, “Lo sabía, pero… se le olvidó”, “Objetos que caen”, “Flujo de comunicación de enfermedad común. Flujo de accidente de trabajo. Uso de escaleras portátiles” (énfasis añadido).

En ese sentido, se corrobora que el inspector comisionado no reparó en el análisis del material informativo remitido por la inspeccionada, particularmente sobre los estándares de seguridad para el manejo de carretilla manual y la relevancia que estos tendrían en la determinación del

Cabe añadir que conforme a los precedentes administrativos que ya han sido señalados, particularmente en la Resolución de Sala Plena N° 006-2025-SUNAFIL/TFL, el accionar de parte de la autoridad inspectiva debe garantizar el principio de impulso de oficio y los principios de verdad material y la presunción de licitud. En tal sentido, no corresponde entender que el deber de colaboración del administrado implique trasladarle la carga de demostrar el cumplimiento de sus obligaciones legales en materia de seguridad y salud en el trabajo. Por el contrario, es el inspector comisionado, en el ejercicio de las prerrogativas de investigación que el ordenamiento le reconoce, quien debe acopiar información suficiente y pertinente para arribar a una conclusión razonada sobre la existencia de un cumplimiento defectuoso o inexistente de dichas obligaciones.

Trasladando este criterio a la configuración de la infracción tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, ello implica que la autoridad inspectiva debe explicar de manera expresa y coherente en el Acta de Infracción por qué, a partir de la documentación y de la información obtenidas durante la actuación inspectiva, los documentos de gestión en materia de seguridad y salud en el trabajo con los que cuenta el empleador resultan contrarios a las exigencias normativas vigentes y, en consecuencia, por qué constituyen factores causales relevantes y jurídicamente adecuados en la producción del accidente de trabajo materia de análisis. Pues, en caso existiera dudas sobre ello, se exige que el inspector comisionado cumpla con recabar la información adicional que permita corroborar, con un mínimo de certeza razonable, que la capacitación impartida no contempló aspectos relevantes vinculados a las actividades específicas desarrolladas por el trabajador afectado en el contexto del accidente.

Teniendo en cuenta estos defectos y adicionando –conforme a lo dilucidado anteriormente– la existencia de factores personales y actos subestándares que tampoco han sido evaluados por el inspector comisionado en este extremo de la imputación, conforme al precedente contenido en la Resolución de Sala Plena N° 008-2025-SUNAFIL/TFL, esta Sala concluye que la determinación del incumplimiento imputado a la impugnante respecto de sus deberes de formación e información en materia de seguridad y salud en el trabajo se sustentó de manera insuficiente, no cumple con la motivación causal necesaria para la imposición de la infracción en análisis, por

La imputación respecto de estas infracciones se sustenta en los numerales 4.16 y 4.17 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción del siguiente modo: “La inspeccionada exige un documento titulado Estándar de trabajo con carretillas manuales cuya fecha de aprobación es 12.03.2020, sin embargo, el accidente de trabajo ocurrió el 17.02.2020, por lo que al momento del accidente del Sr. Canches Crystofer, la Inspeccionada no contaba con un PETS para la labor que realizaba: Manipulación de carga utilizando estoca y pallets”; y sobre el monitoreo de riesgos ergonómicos, estipula que: “la inspeccionada no contaba con la documentación respecto a la Prevención de riesgos ergonómicos del puesto de trabajo del Sr. Canches Crystofer, a la fecha del accidente de trabajo (17.02.2020), no obstante pertenecer dicho puesto a la cadena principal de comercialización del sujeto inspeccionado (Operario de almacén de los productos lácteos que comercializa la empresa usuaria). El sujeto inspeccionado no acredita haber realizado ningún Monitoreo de Riesgos ergonómicos de la labor habitual que realizaba al momento del accidente”.

En ese ámbito, conforme al precedente contenido en la Resolución de Sala Plena N° 006-2025- SUNAFIL/TFL, este Tribunal ha establecido que cuando se trate de incumplimientos documentales, debe establecerse correctamente la relación causal de estos con el suceso dañoso, a fin de verificar su incidencia relevante y comprobable en la afectación que el trabajador sufrió a su salud. Así, la autoridad inspectiva deberá comprobar y sustentar que su omisión menoscabó la capacidad de advertir, prevenir o controlar el peligro, teniendo presente el contexto de los hechos en los que sucedió el accidente. Frente a esta labor, en el presente caso, no se observa que el comisionado ni tampoco las instancias administrativas previas hayan efectuado el desarrollo de la motivación causal entre los incumplimientos advertidos y el daño sufrido tomando en cuenta la incidencia de los factores personales y los actos subestándares que en fundamentos anteriores han sido analizados.

Tal omisión, impide confirmar que el menoscabo padecido por el trabajador se debería exclusivamente a los incumplimientos expresados en este extremo, mucho menos cuando la narrativa de los hechos a partir de la propia declaración del trabajador afectado, ampara con mayor grado de certeza que el daño muscular a su hombre diagnosticado como tendinitis, pudo producirse debido al ejercicio de una acción brusca y negligente por parte del trabajador así como a la persistencia por parte de este a continuar actividades de carga gravosas para su salud durante horas después de percibir el primer dolor en su cuerpo. El análisis de la causalidad, como también se ha señalado en fundamentos anteriores, no puede escapar a la revisión de todo el contexto de causas, pues de lo contrario, la mera detección de un incumplimiento normativo en seguridad y salud en el trabajo sustentaría la imposición de la infracción obviando el elemento de causalidad que el tipo infractor previsto en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT contempla.

Bajo estas consideraciones, la insuficiencia de construcción causal entre los incumplimientos imputados y el accidente de trabajo impide a esta Sala confirmar también este extremo de la

Continuando con el análisis de la relación causal entre el accidente de trabajo y el incumplimiento imputado a la impugnante, es oportuno señalar que este Tribunal, mediante Resolución de Sala Plena N° 011-2022-SUNAFIL/TFL, de fecha 25 de octubre de 2022, publicada el 19 de noviembre de 2022, que constituye precedente de observancia obligatoria, estableció los siguientes criterios:

Así las cosas, sobre este aspecto, lo que es objeto de sanción para la administración es la ausencia de este complejo y estructural esquema y/o diseño que conlleva la supervisión en materia de seguridad, cuya responsabilidad recae en el empleador, el cual debe llevar y estructurar el mismo, además de verificar su cumplimiento y medir sus resultados.

Por lo anotado, la administración debe diferenciar, como lo hace el Tribunal, (i) la falta de conocimiento de los trabajadores sobre el riesgo; y, (ii) la ausencia de supervisión. Si bien ambos conceptos se complementan en la estructura de la seguridad y salud en el trabajo; no obstante,

En ese entendido, para la determinación del nexo causal no será suficiente imputar que el sujeto inspeccionado no contaba con un personal encargado de supervisar las obligaciones, condiciones o actividades que correspondían al trabajador afectado al momento del accidente, sino que se deberá investigar y evaluar si el empleador contaba o no con una estructura de procedimientos de control, medición o prevención de riesgos y, de ser el caso, si ésta fue cumplida o no el día en que se suscitó el accidente de trabajo. De este modo, la actividad probatoria de la Administración tendrá la obligación de determinar, a partir del deber de colaboración del sujeto inspeccionado y de los demás medios de investigación inspectiva, si el empleador contó y cumplió con dicha estructura de supervisión y control, merced de la responsabilidad probatoria que recae sobre ella en base al numeral 173.1 del artículo 17328 y del numeral 1.3 del artículo IV29 del Título Preliminar del TUO de la LPAG.

Así, respecto de este extremo, del numeral 4.18 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción; se observa que el sustento del incumplimiento imputado a la impugnante, y determinado como causante del accidente de trabajo consiste en el siguiente: “El sujeto inspeccionado no acredita documentadamente la Supervisión de las labores que realizaba el trabajador accidentado al momento del accidente (17.02.2020) ni el liderazgo adecuado y no hicieron el seguimiento a pesar de que era un trabajo habitual”.

Así, se observa que la imputación se sostiene en que la inspeccionada no habría seguimiento o supervisión de las labores que el trabajador afectado realizó el día del accidente. Esta circunstancia, sin embargo, no guarda relación con el marco de imputación que este Tribunal ha establecido en la Resolución de Sala Plena N° 011-2022-SUNAFIL/TFL sobre la supervisión efectiva, pues se reprocha a la inspeccionada de forma genérica e imprecisa no cumplir con dicha obligación sin hacer alusión a la existencia o al cumplimiento de la estructura de mecanismos de control, supervisión, medición y/o prevención de riesgos a los que anteriormente se ha hecho referencia, ni corroborar que se haya efectuado actividad probatoria por parte del inspector comisionado al respecto.

En consecuencia, existe un error en la imputación efectuada a la impugnante, al no examinar ni determinar correctamente el cumplimiento de la obligación en materia de seguridad y salud en el trabajo que habría sido incumplida, teniendo en cuenta el precedente de observancia obligatoria contenido en la Resolución de Sala Plena N° 011-2022-SUNAFIL/TFL. Por tanto, al no estar debidamente probado y fundamentado que la inspeccionada haya incurrido en inobservar alguna de sus obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo respecto a la supervisión efectiva por los sucesos del día 17 de febrero de 2020, la determinación de la consecuente relación causal con el accidente de trabajo pierde sustento y, con ello, carece de sentido mantener la sanción impuesta a la impugnante en este extremo por la infracción prevista en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento

Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el Expediente N° 00789-2018-PHC/TC, en el literal d) del fundamento 9 señala que:

Por consiguiente, esta Sala considera que cuenta con elementos suficientes para resolver el caso, pudiendo prescindir del informe oral solicitado por el impugnante, lo cual no constituye una afectación a su derecho de defensa.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.