| Resolución N° | 0173-2026-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 3944-2019-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Volcan Compañía Minera S.A.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 687-2023- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 30 de enero de 2026 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por el VOLCAN COMPAÑIA MINERA S.A.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 687-2023-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 3944-2019-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 687-2023-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a VOLCAN COMPAÑIA MINERA S.A.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20260128RDTN – HR: 67475-2019
VOTO SINGULAR DEL VOCAL LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, coincidiendo en el fallo emitido en el presente caso, no convengo con la integridad de los fundamentos jurídicos expresados para dicha conclusión. Por tanto, considero expresar, con mayor aprecio, que el Tribunal no ha convenido en la necesidad de analizar jurídicamente la institución de la prescripción administrativa del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), en el marco de las normas propias del derecho administrativo. Esta situación previa al análisis de fondo del expediente supone -a mi parecer- no sólo la vulneración de normas legales expresas sino, además, sienta un precedente que definitivamente genera espacios de arbitrariedad en la actuación de las instancias del Sistema de Inspección del Trabajo.
Sintetizó el sustento de mi criterio en las siguientes consideraciones:
Del Análisis Sobre La Existencia De Causales De Improcedencia Del Recurso De Revisión Establecidos Por El Reglamento Del Tribunal
El artículo 16 del Reglamento del Tribunal establece una enumeración taxativa respecto de las causales por la cual se declarará la improcedencia del recurso de revisión, a saber:
Artículo 16.- Improcedencia del recurso de revisión El recurso de revisión será dec
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 255-2019-SUNAFIL/INSSI, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 157-2019- SUNAFIL/INSSI (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la Ley General de Inspección del Trabajo (en adelante, LGIT).
Que, mediante Imputación de Cargos N° 1044-2022-SUNAFIL/ILM/AI-I, notificada el 30 de mayo de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Accidentes de trabajo/incidentes (Sub materia: Incluye todas); Gestión Interna de Seguridad y Salud en el Trabajo (Sub materia: Registro de accidente de trabajo e incidentes); Sistema de gestión SST en las empresas (Sub materia: Incluye todas). 09:26:22-0500
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1368-2022-SUNAFIL/ILM/AI1, notificada el 03 de agosto de 2022, (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final de Instrucción y los actuados a la Subintendencia de Sanción 4 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Subintendencia N° 698-2023- SUNAFIL/ILM/SISA4, notificada el 24 de febrero de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en la siguiente infracción:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no asistir a la comparecencia programada para el día 18 de setiembre de 2019 a las 11:30 horas, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT.
Con fecha 15 de marzo de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 698-2023-SUNAFIL/ILM/SISA4, solicitando que se declare la nulidad de la misma o que, en su defecto, se revoque dejando sin efecto la multa impuesta.
Mediante Resolución de Intendencia N° 687-2023-SUNAFIL/ILM, notificada el 05 de junio de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, desestimando los argumentos deducidos y confirmando la sanción impuesta.
Con fecha 23 de junio de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 687-2023- SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 004079-2023- SUNAFIL/ILM, recibido el 03 de enero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
Con fecha 06 de octubre de 2025, la impugnante presente escrito sumillado “Solicitamos declaración de prescripción”, ampliando sus argumentos del recurso de revisión.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 del LGIT4, el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 4 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 5 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 6 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE VOLCAN COMPAÑIA MINERA S.A.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que VOLCAN COMPAÑIA MINERA S.A.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 687-2023-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 06 de junio de 2023.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por VOLCAN COMPAÑIA MINERA S.A.A.
7 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 23 de junio de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 687-2023-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:
i. Que, no se ha tomado en cuenta que en su momento cumplieron con presentar toda la documentación requerida, de manera que no ha existido vulneración a los deberes de colaboración previstos en el artículo 9 del LGIT, no habiendo cometido la infracción que se les imputa. La Intendencia solo se ha limitado a afirmar y concluir que se infringió la labor inspectiva, sin evaluar lo señalado. Por ello, la multa es arbitraria y corresponde a una interpretación errónea del artículo 9 del LGIT.
Con fecha 06 de octubre de 2025, la impugnante presente escrito sumillado “Solicitamos declaración de prescripción”, mediante el cual amplia los argumentos de su recurso de revisión, señalando lo siguiente:
i. Que, aplicando el artículo 252 del TUO de la LPAG, desde el 18 de setiembre de 2019 hasta el inicio del PAS, el 28 de mayo de 2022, transcurrió un total de 2 años y 11 días, luego desde el 03 de junio de 2022, fecha en la que presentó sus descargos, transcurrieron 25 días hábiles de inactividad por la administración, reanudándose el plazo de prescripción el 13 de julio de 2022, agregándose 22 días. Así lo mismo con el Informe Final de Instrucción, donde hasta la emisión de la resolución de subintendencia, se agregan 164 días. Luego, desde la presentación del recurso de apelación hubo también 25 días de inactividad, reanudándose el plazo por 46 días; y de la misma manera, para la presentación del recurso de revisión, ultimo lapso donde se añaden 02 años, 02 meses y 01 día hasta la presente fecha (06 de octubre de 2025).
ii. Que, así ha transcurrido un total de 04 años, 10 meses y 04 días, por lo que conforme al artículo 252 del TUO de la LPAG, corresponde declarar la prescripción de la infracción impuesta.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la solicitud de prescripción de la infracción detectada
El ejercicio de la potestad sancionadora, en lo que se refiere a la regulación de la prescripción conforme al TUO de la LPAG implica que todas las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo se encuentran obligadas a cumplir con las condiciones establecidas en el artículo 252 del TUO de la LPAG, específicamente su numeral 252.2, ha establecido el único supuesto de suspensión para el cómputo de plazo de prescripción, conforme se transcribe a continuación:
“Artículo 252.- Prescripción 252.1 La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas, prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales, sin perjuicio del cómputo de los plazos de prescripción respecto de las demás obligaciones que se deriven de los efectos de la comisión de la infracción. En caso ello no hubiera sido determinado, dicha facultad de la autoridad prescribirá a los cuatro (4) años. 252.2 EI cómputo del plazo de prescripción de la facultad para determinar la existencia de infracciones comenzará a partir del día en que la infracción se hubiera cometido en el caso de las infracciones instantáneas o infracciones instantáneas de efectos permanentes, desde el día que se realizó la última acción constitutiva de la infracción en el caso de infracciones continuadas, o desde el día en que la acción cesó en el caso de las infracciones permanentes. EI cómputo del plazo de prescripción sólo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 255, inciso 3. Dicho cómputo deberá reanudarse inmediatamente si el trámite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por más de veinticinco (25) días hábiles, por causa no imputable al administrado8” (énfasis añadido)
Por su parte el artículo 51 del RLGIT, dispone:
“Artículo 51.- Prescripción La facultad de la autoridad inspectiva para determinar la existencia de infracciones en materia sociolaboral a que se refiere el artículo 13 de la Ley prescribe a los cuatro (4) años (…)”.
Por lo tanto, se tiene que, previamente al cómputo del plazo de prescripción, advertirse la naturaleza de la inconducta administrativa, de tal manera que, a través de su esencia, se tenga conocimiento la oportunidad en la cual se produjo sus efectos ilícitos y/o consumación. Esto último, para las infracciones instantáneas, rige desde su simple comisión, momento que iniciará el plazo que posee la SUNAFIL para desplegar sus acciones punitivas y de investigación en materia sociolaboral.
Conforme se aprecia, las condiciones que deberán cumplir las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo en ejercicio de la potestad sancionadora, con relación a la eventual prescripción del procedimiento, son las siguientes:
El plazo para determinar la existencia de infracciones administrativas es de cuatro años. El cómputo del plazo se inicia desde la comisión de la infracción, observando la naturaleza de esta. Este plazo solo se suspende por el inicio del procedimiento administrativo sancionador que comprende la debida notificación de los hechos imputados. Por tanto, finalizada esa diligencia, si el procedimiento continúa en un estado de inactividad, deberá inmediatamente reanudarse el referido cómputo luego de veinticinco (25) días hábiles.
Esta interpretación es conforme con la estructura propia del PAS9, en el cual el legislador exige la notificación de la resolución de sanción para la conclusión del procedimiento, en cuyo trámite, necesariamente, se articula la facultad sancionadora del Estado y sus límites, entre los cuales destaca el plazo de prescripción.
8 El subrayado no es del original. 9 Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N.º 004-2019-JUS Artículo 255.- Procedimiento sancionador Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ciñen a las siguientes disposiciones: (…) 6. La resolución que aplique la sanción o la decisión de archivar el procedimiento será notificada tanto al administrado como al órgano u entidad que formuló la solicitud o a quién denunció la infracción, de ser el caso.
Así, respecto a la figura jurídica de la prescripción, el Tribunal Constitucional ha establecido lo siguiente10:
“Como se ha dicho en los fundamentos precedentes la administración en el ejercicio de su facultad sancionadora tiene el irrestricto deber de respetar los derechos procesales constitucionales de los administrados entre los cuales se encuentra el instituto procesal de la prescripción (…)” ( énfasis añadido) 6.7 Cabe precisar que, el Tribunal Constitucional en el expediente N° 00156-2012-PHC/TC reconoce que en virtud del principio de razonabilidad las partes tienen derecho a ser investigados y juzgados dentro de un plazo razonable, lo cual resulta trasladable al ámbito administrativo.
De esta manera, se colige que el acceso a la declaratoria de prescripción no sólo es un remedio de conclusión procesal por la inactividad del Estado dentro de los procedimientos sancionadores a su cargo, sino un derecho constitucional frente a la capacidad punitiva en sí.
Sobre la regulación del estado de emergencia y la suspensión de plazos de los procedimientos administrativos
Nótese que la suspensión del cómputo del plazo de prescripción que refiere el TUO de la LPAG se configura, únicamente, cuando confluyen factores externos de pausa en el desarrollo del PAS11.
Considerando su fecha de publicación en el Diario Oficial El Peruano, el Decreto de Urgencia N° 029-2020, entró en vigencia, el 21 de marzo de 2020, y su aplicación se hizo efectiva a partir del 23 de marzo de 202012, fecha a partir de la cual, se iniciaría el cómputo de plazo suspendido.
En armonía a ello, la SUNAFIL emitió la Resolución de Superintendencia N° 074-2020-SUNAFIL, de fecha 23 de marzo de 2020, estableciendo, entre otras disposiciones, la siguiente:
“Artículo 1.- Suspensión de plazos del Sistema de Inspección del Trabajo
10 Fundamentos 9 del expediente N° 8092-2005-PA/TC. 11 Un ejemplo ilustrativo del mismo es el caso de la situación excepcional originada por la declaración del Estado de Emergencia Nacional por la aparición de la Covid-19, en cuyo contexto, la inactividad de las entidades obedeció a la imposibilidad de que sus servidores acudan a prestar servicios, dado el aislamiento social obligatorio a que hace referencia el artículo 1 del Decreto Supremo N° 044-2020- PCM y la restricción a la libertad de tránsito, determinada por el artículo 3º de la citada disposición normativa. 12 De conformidad, con el numeral 144.1 del artículo 144 del TUO de la LPAG, el plazo expresado en días es contado a partir del día hábil siguiente de aquel en que se practique la publicación del acto. En el presente caso, el cómputo del plazo de suspensión, se inició el primer día hábil posterior a la publicación del Decreto de Urgencia N° 029-2020.
Disponer, excepcionalmente, la suspensión del cómputo de los plazos por treinta (30) días hábiles, contados a partir del día siguiente de la publicación del Decreto de Urgencia N° 029- 2020, de las actuaciones inspectivas y de los procedimientos administrativos sancionadores del Sistema de Inspección del Trabajo (SIT), a cargo de las instancias correspondientes de las Intendencias Regionales de la SUNAFIL, así como de las Gerencias o Direcciones Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo de los Gobiernos Regionales (…)”.
Posteriormente, mediante Resolución de Superintendencia N° 80-2020-SUNAFIL, de fecha 11 de mayo de 2020, Resolución de Superintendencia N° 83-2020-SUNAFIL, de fecha 28 de mayo de 2020, y, Resolución de Superintendencia N° 87-2020-SUNAFIL, de fecha 15 de junio de 2020, se dispuso consecutivamente, la prórroga de la suspensión de plazos establecida en el artículo 1 de la Resolución de Superintendencia N° 074-2020-SUNAFIL, del 23 de marzo de 2020, esto es, hasta el 26 de junio de 2020, fecha en la que concluiría el cómputo de plazo suspendido.
En ese sentido, corresponde en primer término, que esta Sala analice si al momento en que se notificó la Resolución de Subintendencia N° 698-2023-SUNAFIL/ILM/SISA4, esto es, al 24 de febrero de 2023, habría prescrito el plazo que tenía la autoridad de primera instancia para determinar cómo infracción el incumplimiento constatado en la etapa inspectiva. Dicho plazo es de cuatro (4) años máximo, para lo cual se debe tener en cuenta las reglas de cómputo previstas en el numeral 252.2 del artículo 252° del TUO de la LPAG (sobre el inicio, la suspensión y la reanudación del plazo de prescripción).
Cabe tener en cuenta, además, que mediante la Resolución de Superintendencia N° 110- 2019- SUNAFIL de fecha 15 de marzo de 2019, se han aprobado los criterios normativos adoptados por el "Comité de Criterios en materia legal aplicables al Sistema de Inspección del Trabajo de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL", donde se indica respecto al cómputo del plazo de prescripción lo siguiente: "(...)
a efectos de determinar el dies a quo, es fundamental efectuar un análisis caso por caso para distinguir las diversas clases de infracción, para lo cual será necesario acudir a la norma que prevé la conducta infractora y examinar la acción o acciones concretas que se tipifican como ilícito administrativo, para precisar en qué momento se consuma la infracción y se inicia el cómputo de la prescripción. 1) La infracción instantánea se consuma con la conducta misma, sin que la situación ilícita sea permanente o duradera en el tiempo. Por lo tanto, el plazo de prescripción empieza a computarse desde la consumación de la infracción, esto es, desde la realización de la conducta infractora. 2) La infracción instantánea con efectos permanentes es aquella que, si bien se consuma en el mismo acto, produce un estado de cosas antijurídico permanente. En este caso, el plazo de prescripción se inicia desde que se ha consumado la infracción, esto es, desde que se ha creado la situación antijurídica (...)".
En el caso materia de la presente resolución, para determinar la prescripción de la infracción a la labor inspectiva, el cómputo del plazo debe efectuarse a partir de la fecha en que la infracción se hubiera cometido, para lo cual es necesario considerar los plazos legales previstos. A consideración de esta Sala, la infracción derivada del incumplimiento relacionada con el incumplimiento de asistencia a la diligencia de comparecencia programada para el día 18 de setiembre de 2019, es una infracción instantánea, sobre la cual considerando la suspensión de plazos descritos en los considerandos precedentes (numerales 6.9 al 6.14 de la presente resolución) no habría prescrito. Para un mejor análisis del cómputo respectivo, se presenta a continuación una línea de tiempo del desarrollo del procedimiento administrativo sancionador (PAS):
Figura N° 01 Línea de Tiempo: Fecha de comisión de la infracción 18 de setiembre de 2019 Línea de Tiempo
En ese sentido, tal y como se observa en la línea de tiempo graficada en el apartado anterior, desde la ocurrencia de los hechos imputados, hasta el inicio del procedimiento sancionador, ha transcurrido un total de 03 años y 25 días, esto es, no han transcurrido el periodo de prescripción de 04 años previsto en el artículo 252 del TUO de la LPAG.
Sobre la inasistencia a la diligencia de comparecencia
El artículo 9 de la LGIT, establece que “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los supervisores-inspectores, lo inspectores de trabajo y los inspectores auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (…) Colaborar con ocasión de sus visitas u otras actuaciones inspectivas.” siendo la comparecencia una de las modalidades de actuación inspectiva conforme lo regula el artículo 1113 de la LGIT (énfasis añadido).
Asimismo el literal b) numeral 12.1 del artículo 12 del RLGIT, establece que: “En cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores o equipos designados iniciarán las actuaciones de investigación mediante alguna de las siguientes modalidades: (…) Comparecencia: exige la presencia del sujeto inspeccionado ante el inspector del trabajo, en la oficina pública que se señale, para aportar la documentación que se requiera en cada caso y/o para efectuar las aclaraciones pertinentes. El requerimiento de comparecencia se realiza conforme a lo previsto en los artículos 69 y 70 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444,
13 “Artículo 11.- Modalidades de actuación Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el sector público”.
(Se comete la Infracción)
Fecha de cómputo de inicio de plazo. 30.05.2022 Notificación de la Imputación de Cargos (Inicio de suspensión de plazos) 24.02.2023
Notificación de la Resolución de Sub Intendencia
(Fin del PAS)
3 meses, 3 días de suspensión 23.03.2020 (inicio de suspensión de plazos) 26.06.2020 (fin de suspensión de plazos) 06 meses y 05 días 08.07.2022 (fin de suspensión de plazos) 25 días hábiles 07 meses y 16 días 01 año, 11 meses y 04 días
Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS." (énfasis añadido).
Por su parte, el inciso 3) del artículo 36° de la LGIT establece que “Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: (…) 3. La inasistencia a la diligencia, cuando las partes hayan sido debidamente citadas, por el Inspector o la Autoridad Administrativa de Trabajo y éstas no concurren” (énfasis añadido).
En ese contexto, el RLGIT establece en el numeral 46.10 del artículo 46, “La inasistencia del sujeto inspeccionado ante un requerimiento de comparecencia”. Así las cosas, se evidencia que para la configuración de este tipo infractor solo se requiere la inasistencia del sujeto inspeccionado ante el requerimiento de comparecencia; hecho que constituye infracción muy grave a la labor inspectiva, la cual es pasible de sanción económica.
Cabe señalar, sin embargo, que el artículo 17 de la LGIT respecto a la representación suficiente para asistir y participar del acto de comparecencia, prescribe que:
“Artículo 17.- Capacidad de obrar ante la Inspección del Trabajo La capacidad de obrar ante la Inspección del Trabajo y su acreditación se rige por las normas de derecho privado. Las personas jurídicas, de naturaleza pública o privada, actuarán por medio de quienes, al tiempo de la actuación inspectiva, ocupen los órganos de su representación o la tengan conferida, siempre que lo acrediten con arreglo a ley. Las actuaciones inspectivas se seguirán con los sujetos obligados al cumplimiento de las normas, que podrán actuar por medio de representante, debidamente acreditado ante el inspector actuante, con el que se entenderán las sucesivas actuaciones. El representante no podrá eludir la declaración sobre hechos o circunstancias con relevancia inspectiva que deban ser conocidos por el representado. La intervención mediante representante sin capacidad o insuficientemente acreditado se considerará inasistencia, cuando se haya solicitado el apersonamiento del sujeto obligado. (…)”. (énfasis añadido)
En el presente caso, obra en el expediente inspectivo el “Requerimiento de Comparecencia” de fecha 11 de setiembre de 2023, notificado de manera presencial en la misma fecha a la inspeccionada, mediante el cual el inspector comisionado citó a la impugnante a la diligencia de comparecencia para el día 18 de setiembre de 2019 a las 11:30 horas, señalando oportunamente el apercibimiento de que la inasistencia a la citación constituiría “INFRACCIÓN A LA LABOR INSPECTIVA, sancionable con multa, según lo dispone los artículos 36 y 39 de la Ley N° 28806, Ley General de la Inspección de Trabajo y los artículos 45 y 46 de su Reglamento”.
No obstante, como señala el inspector comisionado en el numeral 4.9 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción, la inspeccionada no concurrió a la diligencia de comparecencia, no haciéndose presente el representante legal y/o apoderado alguno; situación que también ha sido convenida por la propia impugnante en su recurso de revisión, quien alega la inexistencia de infracción al numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, señalando que nunca observó una conducta contraria a los deberes de colaboración que le corresponde y que la información solicitada a presentar en el acto de comparecencia el 18 de setiembre de 2019, finalmente fue presentada durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas.
Al respecto, corresponde precisar que el deber de colaboración a cargo del sujeto inspeccionado se materializa, de manera esencial, en la atención oportuna y diligente de los requerimientos de información, actos de comparecencia y demás actuaciones inspectivas dispuestas por el inspector comisionado, dentro de los plazos y oportunidades expresamente fijados para tal efecto. Ello resulta especialmente relevante si se considera que la actuación inspectiva se encuentra sujeta a los plazos perentorios previstos en la orden de inspección, los cuales delimitan temporalmente el ejercicio de la función fiscalizadora.
En ese sentido, conforme a lo dispuesto en el numeral 13.3 del artículo 13 del RLGIT, el deber de colaboración exige que el empleador facilite, sin dilaciones ni condicionamientos indebidos, la labor inspectiva, lo que implica atender los requerimientos formulados en el tiempo y forma establecidos por la autoridad inspectiva. La observancia oportuna de tales requerimientos no constituye una mera formalidad, sino un presupuesto indispensable para garantizar la eficacia de la función inspectiva.
Bajo dicho marco, el hecho de que los documentos requeridos por el inspector comisionado para ser presentados en el acto de comparecencia de fecha 18 de setiembre de 2019 hayan sido —o no— presentados con posterioridad, no enerva ni subsana la conducta omisiva inicialmente desplegada, ni desvirtúa el incumplimiento del deber de colaboración verificado en el momento oportuno, ni neutraliza la configuración de la infracción tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, en tanto el análisis de la conducta infractora se circunscribe al incumplimiento del requerimiento de comparecencia presencial en la fecha establecida por la autoridad inspectiva.
En consecuencia, queda corroborado por parte de este Tribunal que al no concurrir a la diligencia en la fecha y hora programadas, la impugnante demostró una especial falta de diligencia y de colaboración en las investigaciones inspectivas que limitaron la posibilidad de que el inspector comisionado, pudiera obtener información respecto de las materias de inspección relevantes de forma pronta y oportuna para cumplir con su función y el objetivo de la fiscalización, configurándose perfectamente la comisión de la infracción prevista en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, como han concluido correctamente las instancias previas.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:
Materia
Conducta infractora
Tipificación legal y calificación Labor Inspectiva No asistir a la comparecencia programada para el día 18 de setiembre de 2019 a las 11:30 horas Numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por el VOLCAN COMPAÑIA MINERA S.A.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 687-2023-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 3944-2019-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 687-2023-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a VOLCAN COMPAÑIA MINERA S.A.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20260128RDTN – HR: 67475-2019
VOTO SINGULAR DEL VOCAL LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, coincidiendo en el fallo emitido en el presente caso, no convengo con la integridad de los fundamentos jurídicos expresados para dicha conclusión. Por tanto, considero expresar, con mayor aprecio, que el Tribunal no ha convenido en la necesidad de analizar jurídicamente la institución de la prescripción administrativa del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), en el marco de las normas propias del derecho administrativo. Esta situación previa al análisis de fondo del expediente supone -a mi parecer- no sólo la vulneración de normas legales expresas sino, además, sienta un precedente que definitivamente genera espacios de arbitrariedad en la actuación de las instancias del Sistema de Inspección del Trabajo.
Sintetizó el sustento de mi criterio en las siguientes consideraciones:
Del Análisis Sobre La Existencia De Causales De Improcedencia Del Recurso De Revisión Establecidos Por El Reglamento Del Tribunal
El artículo 16 del Reglamento del Tribunal establece una enumeración taxativa respecto de las causales por la cual se declarará la improcedencia del recurso de revisión, a saber:
Artículo 16.- Improcedencia del recurso de revisión El recurso de revisión será declarado improcedente cuando: a) El Tribunal carezca de competencia para resolverlo por tratarse de una materia distinta a las previstas en el artículo 14. b) Sea interpuesto fuera del plazo previsto en el artículo 13. c) El impugnante se encuentre incapacitado legalmente para ejercer actos civiles y/o no acredite derecho o interés legítimo afectado. d) El acto impugnado sea un acto preparatorio o un acto confirmatorio de otro ya consentido.
Una vez apreciadas las causales de improcedencia establecidas normativamente, y analizado el Expediente elevado por la Intendencia, se evidencia que las situaciones jurídicas presentadas no se condicen con causal alguna de las contenidas en el precitado artículo 16.
Por tal razón, habiendo superado el análisis de admisibilidad y de procedencia establecido normativamente, resulta necesario revisar los demás elementos de Expediente relacionados con la tramitación del presente recurso.
Por lo anterior, corresponde a este Tribunal analizar el cumplimiento de los presupuestos procedimentales indispensables para el establecimiento de una relación jurídico procedimental válida, previa a que esta instancia de revisión proceda, de ser el caso, con el análisis del mérito de las alegaciones de fondo realizadas por la impugnante.
Conforme a ello, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.
En tal sentido, como etapa previa a la emisión de un pronunciamiento sobre el fondo del procedimiento materia de análisis, en el presente caso resulta relevante analizar la existencia de los elementos jurídicos necesarios para mantener una relación jurídico procedimental; es decir, si el procedimiento administrativo mantiene las condiciones predispuestas por las normas tanto sustantivas como adjetivas para su continuación.
Respecto A La Prescripción De La Facultad De La Autoridad Para Determinar La Existencia De Infracciones Administrativas Y La Aplicación Del Principio Del Debido Procedimiento En El Ejercicio De La Potestad Sancionadora
SOBRE LA REGULACIÓN DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO PERUANO
Es importante recordar que el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública se encuentra sujeta a determinadas condiciones, incluyendo plazos, requisitos y caracteres.
En el caso del presente procedimiento administrativo sancionador, el marco normativo adjetivo correspondiente a su tramitación se encuentra conformado por la LGIT, RLGIT, el Reglamento del Tribunal y, supletoriamente, el TUO de la LPAG.
Según se aprecia, la regulación establecida por la LGIT, RLGIT y el Reglamento del Tribunal, señalan una serie de elementos necesarios para el ejercicio de la potestad sancionadora. No obstante, con relación a la institución de la caducidad administrativa, existe una referencia
respecto a la eventual suspensión en un supuesto concreto: el inicio de la Audiencia de Conciliación Administrativa.
Consecuentemente, la regulación establecida para el procedimiento administrativo sancionador, en general, y la caducidad, en particular, se encuentran reguladas supletoriamente- por el TUO de la LPAG, considerando especialmente el Capítulo III de su Título IV.
A este saber, el ejercicio de la potestad sancionadora -incluyendo aquella ejercida por todas las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo- se encuentra sujeta a los límites y la regulación contenida en las normas adjetivas del sistema, dentro de las cuales se encuentra -por aplicación supletoria- el TUO de la LPAG.
Conforme a lo anterior, la regulación establecida en el TUO de la LPAG, respecto de la institución de la caducidad contiene parámetros indispensables para el ejercicio de la potestad sancionadora; es decir, impone determinadas cargas a la Administración dado que la potestad sancionadora resulta en un régimen restrictivo de derechos de los administrados.
Con relación a las normas que establecen restricciones, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en reiterada jurisprudencia en el sentido de establecer la interpretación restrictiva y no analógica de tales normas. Por ejemplo, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 02235-2004-AA, ha señalado:
8. El Tribunal Constitucional, en diversas oportunidades, ha sostenido, sobre la base del principio general de libertad, que el ser humano, en principio, es libre para realizar todo aquello que no esté prohibido en virtud de una ley, ni obligado de hacer aquello que la ley no manda. En ese sentido, si bien las limitaciones a los derechos fundamentales sólo pueden establecerse respetando el principio de legalidad, la interpretación de una limitación legamente impuesta deberá, además, realizarse en términos necesariamente restrictivos, encontrándose vedada la interpretación analógica, in malam partem, de las normas que restrinjan derechos (énfasis añadido).
Asimismo, el mismo Tribunal Constitucional ha señalado en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00015-2013-AI, que:
23. Ahora bien, en tanto el ser humano es libre para realizar todo aquello que no esté prohibido por una norma jurídica imperativa, las disposiciones que restringen derechos, al igual que aquellas que reconocen y consagran deberes constitucionales, no pueden aplicarse por analogía y están sujetas a una interpretación restrictiva (…) (énfasis añadido).
Complementariamente a ello, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse respecto de las competencias de los actos estatales de raigambre
constitucional, identificando como una de las notas condicionantes de la competencia del acto estatal a la taxatividad, a saber:
“10.6 De las notas condicionantes de la competencia del acto estatal La competencia para realizar actos estatales tiene como notas condicionantes las cuatro siguientes: la indelegabilidad, la taxatividad, la razonabilidad y la proporcionalidad. Al respecto, veamos lo siguiente: (…) b) La taxatividad El ejercicio de la competencia constitucional está limitado o reducido a lo expresamente conferido. Esta competencia no puede ser ampliada o extendida en modo alguno. Más aún, las facultades conferidas a las autoridades de los órganos u organismos estatales son objeto de interpretación restrictiva. En el ámbito del derecho constitucional opera el apotegma jurídico que dice que “sólo le está permitido al Estado aquello que expresamente le ha sido conferido”, ello a diferencia de lo dispuesto para la ciudadanía, la que se rige por el principio de que “aquello que no está prohibido, está permitido” (énfasis añadido).
Si bien la citada Sentencia se relaciona con facultades otorgadas por las normas constitucionales y del bloque de constitucionalidad, puede aplicarse mutatis mutandis a las normas en materia del procedimiento administrativo.
Debe considerarse, en esta línea que una vulneración a la interpretación restringida de las normas que asignan competencias podría derivar en una vulneración del debido procedimiento y, consecuentemente, la nulidad del o los actos administrativos vinculados.
Por tanto, las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo deberán ejercer la potestad sancionadora otorgada por las normas sobre la materia respetando las garantías propias del debido procedimiento, emitiendo actos que se encuadren estrictamente en sus facultades sin interpretación extensiva o analógica.
SOBRE LA REGULACIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN Y EL EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONADORA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
El ejercicio de la potestad sancionadora, en lo que se refiere a la regulación de la prescripción conforme al TUO de la LPAG, implica que todas las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo se encuentran obligadas a cumplir con las condiciones establecidas en el artículo 252° de TUO de la LPAG:
“Artículo 252.- Prescripción 252.1 La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas, prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales, sin perjuicio del cómputo de los plazos de prescripción respecto de las demás obligaciones que se deriven de los efectos de la comisión de la infracción. En caso ello no hubiera sido determinado, dicha facultad de la autoridad prescribirá a los cuatro (4) años. 252.2 EI cómputo del plazo de prescripción de la facultad para determinar la existencia de infracciones comenzará a partir del día en que la infracción se hubiera cometido en el caso de las infracciones instantáneas o infracciones instantáneas de efectos permanentes, desde el día que se realizó la última acción constitutiva de la infracción en el caso de infracciones continuadas, o desde el día en que la acción cesó en el caso de las infracciones permanentes. EI cómputo del plazo de prescripción sólo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 255, inciso 3. Dicho cómputo deberá reanudarse inmediatamente si el trámite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por más de veinticinco (25) días hábiles, por causa no imputable al administrado.
La autoridad declara de oficio la prescripción y da por concluido el procedimiento cuando advierta que se ha cumplido el plazo para determinar la existencia de infracciones. Asimismo, los administrados pueden plantear la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos. En caso se declare la prescripción, la autoridad podrá iniciar las acciones necesarias para determinar las causas y responsabilidades de la inacción administrativa, solo cuando se advierta que se hayan producido situaciones de negligencia.” (énfasis añadido)
Conforme se aprecia, las condiciones que deberán cumplir las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo en ejercicio de la potestad sancionadora, con relación a la eventual prescripción de su facultad para determinar la existencia de infracciones, son las siguientes:
1. El plazo para determinar la existencia de infracciones administrativas prescribe a los 4 años (coincidencia entre la ley especial y la ley general). 2. EI cómputo del plazo de prescripción de la facultad para determinar la existencia de infracciones comenzará a partir del día en que la infracción se hubiera cometido en el caso de las infracciones instantáneas o infracciones instantáneas de efectos permanentes, desde el día que se realizó la última acción constitutiva de la infracción en el caso de infracciones continuadas, o desde el día en que la acción cesó en el caso de las infracciones permanentes. 3. EI cómputo del plazo de prescripción sólo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo. 4. La autoridad declara de oficio la prescripción y da por concluido el procedimiento cuando advierta que se ha cumplido el plazo para determinar la existencia de infracciones. 5. Asimismo, los administrados pueden plantear la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos. 6. En caso se declare la prescripción, la autoridad podrá iniciar las acciones necesarias para determinar las causas y responsabilidades de la inacción administrativa, solo cuando se advierta que se hayan producido situaciones de negligencia.
Es importante destacar que, dado el marco normativo y jurisprudencial analizado, el incumplimiento de alguno de los elementos contenidos en el artículo 252 del TUO de la LPAG, podría configurar un supuesto de vulneración al debido procedimiento y, por tanto, acarrear una nulidad.
Sobre el particular, la prescripción implica someter la facultad de la autoridad a un plazo máximo que, luego de transcurrido sin que se haya expedido resolución final, provoca su fin.
Cabe precisar que, el Tribunal Constitucional en el expediente N° 00156-2012-PHC/TC, reconoce que en virtud del principio de razonabilidad las partes tienen derecho a ser investigados y juzgados dentro de un plazo razonable, lo cual resulta trasladable al ámbito administrativo. De esta manera, se otorga seguridad y confianza al administrado al disponer a la caducidad como una de las formas de conclusión del procedimiento motivada por el
transcurso del tiempo. Asimismo, la eficacia es un principio que fundamenta la regla de caducidad, porque al establecer un lapso en que la administración debe resolver, se garantiza que actúe eficaz y eficientemente.
SOBRE LA REGULACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA Y LA SUSPENSIÓN DE PLAZOS DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
Al respecto, se evidencia que, en consideración al estado de emergencia decretado por el Estado Peruano, en el marco de la pandemia global por el COVID-19, se emitió el Decreto Urgencia N° 029-2020 publicado el 20 de marzo de 2020, el mismo que establecía:
“Declárese la suspensión por treinta (30) días hábiles contados a partir del día siguiente de publicado el presente Decreto de Urgencia, del cómputo de los plazos de inicio y de tramitación de los procedimientos administrativos y procedimientos de cualquier índole, incluso los regulados por leyes y disposiciones especiales, que se encuentren sujetos a plazo, que se tramiten en entidades del Sector Público, y que no estén comprendidos en los alcances de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia N° 026-2020; incluyendo los que encuentran en trámite a la entrada en vigencia del presente Decreto de Urgencia” (énfasis añadido).
Dicha suspensión resultó de aplicación desde el 21 de marzo al 06 de mayo de 2020. Cabe señalar, que mediante Decreto de Urgencia N° 053-2020, de fecha 05 de mayo de 2020 y Decreto Supremo N° 087-2020-PCM, de fecha 20 de mayo de 2020, se amplió los plazos de suspensión, en los mismos términos del Decreto Urgencia N° 029-2020, hasta el 10 de junio de 2020.
Del mismo modo, para en el caso particular de la SUNAFIL, se emitió la Resolución de Superintendencia N° 074-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 16 de marzo de 2020 al 06 de mayo de 2020, Resolución de Superintendencia N° 080-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 07 de mayo de 2020 al 27 de mayo de 2020, Resolución de Superintendencia N° 083-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 28 de mayo de 2020 al 10 de junio de 2020, y Resolución de Superintendencia N° 087-2020 SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 11 de junio de 2020 al 26 de junio de 2020.
En tal sentido, en atención a lo previsto en el Decreto Urgencia N° 029-2020, se verifica que el citado dispositivo legal no comprende o menciona en absoluto la suspensión del plazo de caducidad o prescripción, pues solo se restringe de manera general, a hacer referencia a los plazos de inicio y la tramitación de los procedimientos, mas no expresamente a la caducidad o prescripción (énfasis añadido).
Sobre el particular es relevante recordar que existen consecuencias jurídicas al trascurso del tiempo, conforme recoge el Tribunal Constitucional en el Fundamento Jurídico 17 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 00022-1996-AI, al señalar que:
“17. Señala Fernando Vidal Ramírez en su obra “Prescripción extintiva y caducidad” que “El tiempo y su transcurso es un hecho jurídico natural que en sí mismo o en ocurrencia con otros hechos, genera efectos de transcendental importancia. Para Messineo, el tiempo es hecho jurídico en su transcurrir, o sea, el sucederse en sus diversos momentos, enfatizando que desde el punto de vista jurídico es un hecho de orden natural que se contrapone a los hechos humanos.”
Así también señala en el Fundamento Jurídico 1 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 00523-1996-AA, que:
1. Que, el transcurso del tiempo crea y extingue derechos, verbigracia: la institución jurídica de “usucapión” o adquisición de propiedad por devenir del tiempo, la caducidad, el abandono en el derecho material y procesal etc.
Consecuentemente, la caducidad y la prescripción son instituciones que se aplican como consecuencia jurídica al trascurso del tiempo, conllevando la aplicación -a pedido de parte o de oficio- del régimen previsto en el TUO de la LPAG.
Conforme se ha reiterado previamente, la regulación de la prescripción en el marco del procedimiento administrativo se encuentra contenido en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y compendiada en el TUO de la LPAG. Lo anterior supone que una modificación al plazo de caducidad o prescripción requiere de una norma con rango de ley, conforme a la aplicación del principio de legalidad.
En dicho contexto, en aplicación del principio de legalidad14, piedra angular del derecho administrativo, ante la falta de regulación expresa de las normas (decretos de urgencia) antes citadas, se evidencia que la caducidad o prescripción no se encuentra contemplada como parte de la suspensión de plazos establecida por el Decreto de Urgencia N° 029 2020.
Admitir lo contrario implicaría vulnerar dicho principio de legalidad. Además, tal razonamiento es coherente con el principio del debido procedimiento15, pues de admitir la suspensión de la caducidad o prescripción la misma resultaría afectando al administrado, debido a un hecho no imputable al administrado. Asimismo, se afectaría el debido procedimiento ante una suspensión del plazo de prescripción que no se encuentra formal ni expresamente suspendido.
14 TUO de la LPAG, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: 1.1. Principio de legalidad. - Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.” 15 TUO de la LPAG, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. (…)”
Cabe señalar, que la prescripción solo admite suspensión o interrupción en caso se cumplan con los supuestos normativos habilitantes sobre el particular y resulta de obligatorio cumplimiento para la administración pública.
La prescripción impacta, además, en la competencia16, como requisito de validez del acto administrativo. Cabe resaltar que la competencia es una facultad por tiempo determinado; esto es, transcurrido dicho plazo el procedimiento debe prescribir inexorablemente, salvo suspensión realizada expresamente por norma con rango de ley, en el sentido que la autoridad había perdido competencia para resolver17.
Como se evidencia, la norma es clara al establecer la aplicación automática de la prescripción teniendo como consecuencia la conclusión del procedimiento. Para dicho efecto la misma puede ser declarada de oficio, sin perjuicio que el administrado pueda también pedirla. Lo señalado determina la importancia de la prescripción como una regla de interés público, la misma que, al ser advertida, debe ser declarada de manera obligatoria, no pudiendo el administrado renunciar a la misma. Por tanto, ese carácter de interés público permite sostener nuevamente que la prescripción no puede suspenderse ni interrumpirse, salvo por mandato de una norma con rango de ley. Por las consideraciones señaladas, la ausencia de una suspensión expresa de los plazos de prescripción tiene como consecuencia que estos sigan computándose, debiéndose computar tal plazo sin considerar suspensión alguna por el Decreto de Urgencia previamente citado.
SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA Y LAS MATERIAS DE COMPETENCIA DE LOS DECRETOS DE URGENCIA
Nuestro sistema de fuentes ha sido establecido por la Constitución Política en diversos artículos, siendo de especial relevancia el artículo 5118, el inciso 4° del artículo 20019, el inciso 19° del artículo 11820; y, el inciso 1° del artículo 10221.
En esta misma línea, el Tribunal Constitucional ha analizado en numerosas oportunidades tales artículos, como parte del sistema de fuentes constitucionalmente establecido en el país. Sobre el particular, resulta relevante lo que refiere en la Sentencia recaída en el Expediente N° 047-2004-AI/TC, la misma que es sumamente pedagógica con relación al asunto materia del presente acápite:
“2.1.3. Las fuentes de derecho reguladas por la Constitución: modos de producción jurídica
16 TUO de la LPAG, “Artículo 3.- Requisitos de validez de los actos administrativos Son requisitos de validez de los actos administrativos: 1. Competencia. - Ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de órganos colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación indispensables para su emisión.” 17 Jaime Orlando Santofimio, Compendio de derecho administrativo. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2017, 18 Artículo 51.- La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado. 19 Artículo 200.- Son garantías constitucionales (…) 4. La Acción de Inconstitucionalidad, que procede contra las normas que tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales que contravengan la Constitución en la forma o en el fondo. 20 Artículo 118.- Corresponde al Presidente de la República: (…) 19. Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia. 21 Artículo 102.- Son atribuciones del Congreso: 1. Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogar las existentes.
15. El sistema de fuentes regulado por la Constitución consagra diversos tipos normativos. Principalmente, las normas con rango de ley y aquellas de rango reglamentario. Entre las primeras, nuestro sistema jurídico consagra una serie de tipos normativos que, si bien tienen el mismo rango jurídico, difieren en su denominación y en su modo de producción. Al respecto, este Tribunal ha señalado que: (...) el inciso 4° del artículo 200° de la Constitución establece las normas que, en el sistema de fuentes normativas diseñado por ella, tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas. (énfasis añadido)
Conforme se aprecia, el Tribunal en la citada Sentencia sistematiza la jurisprudencia constitucional relevante emitida a esa fecha y consolida la comprensión respecto al sistema de fuentes en el Perú.
Con relación a los Decretos de Urgencia, específicamente señala:
“2.1.3.1.1.6. Decretos de urgencia
26. Respecto de esta fuente normativa, el inciso 19 del artículo 118º de la Constitución establece que corresponde al Presidente de la República:
Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional con cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia.” (énfasis añadido).
Al respecto, el Tribunal Constitucional se ha referido a los requisitos formales y materiales para la expedición de los Decretos de Urgencia, estableciendo que:
En el caso de los decretos de urgencia, los requisitos formales son tanto previos como posteriores a su promulgación. Así, el requisito ex ante está constituido por el refrendo del Presidente del Consejo de Ministros (inciso 3 del artículo 123° de la Constitución), mientras que el requisito ex post lo constituye la obligación del Ejecutivo de dar cuenta al Congreso de la República, de acuerdo con lo previsto por el inciso 19) del artículo 118° de la Constitución, en concordancia con el procedimiento contralor a cargo del Parlamento, contemplado en la norma de desarrollo constitucional contenida en el artículo 91° del Reglamento del Congreso.
Respecto a los requisitos materiales para la producción, deben tenerse en cuenta los siguientes:
(...) la legitimidad de los decretos de urgencia debe ser determinada sobre la base de la evaluación de criterios endógenos y exógenos a la norma, es decir, del análisis de la materia que regula y de las circunstancias externas que justifiquen su dictado. En cuanto al primer tópico, el propio inciso 19 del artículo 118° de la Constitución establece que los decretos de urgencia deben versar sobre “materia económica y financiera. Este requisito, interpretado bajo el umbral del principio de separación de poderes, exige que dicha materia sea el
contenido y no el continente de la disposición, pues, en sentido estricto, pocas son las cuestiones que, en última instancia, no sean reconducibles hacia el factor económico, quedando, en todo caso, proscrita, por imperativo del propio parámetro de control constitucional, la materia tributaria (párrafo tercero del artículo 74° de la Constitución). Empero, escaparía a los criterios de razonabilidad exigir que el tenor económico sea tanto el medio como el fin de la norma, pues en el común de los casos la adopción de medidas económicas no es sino la vía que auspicia la consecución de metas de otra índole, fundamentalmente sociales. (énfasis añadido)”
Conforme se aprecia, la Constitución -así como la jurisprudencia constitucional sobre el particular dejan establecido, sin lugar a duda, que el contenido de los decretos de urgencia deberá versar en todos los casos, respecto a materia económica y financiera. Interpretar lo contrario sería vaciar de contenido la Constitución, así como la interpretación de esta conforme al Tribunal Constitucional.
Finalmente, recientemente el mismo supremo intérprete de la Constitución ha establecido en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00985-2022-PH/TC, refiriéndose a la prescripción en el ámbito penal lo siguiente:
“18. Este Tribunal discrepa de dicha argumentación, por las siguientes razones:
a. La habilitación contenida en el Decreto de Urgencia 026-2020, permite que el Poder Judicial regule las situaciones en las que no es posibles continuar con la prestación del servicio de administración de justicia. Ello ya ha ocurrido, por ejemplo, cuando se ha producido un terremoto que afecta la prestación de dicho servicio (R.A. 220-2007-CE-PJ, en el caso del terremoto que se produjo el año 2007 y afectó severamente las localidades de Chincha o Pisco), o cuando se produce una huelga de trabajadores del Poder Judicial, que impide el funcionamiento total o parcial de los órganos jurisdiccionales de un distrito judicial (R.A. 000839-2019-P-CSJAN-PJ, emitida por el presidente de la Corte Superior de Justicia de Ancash). b. Tal habilitación permite regular la actuación de los órganos jurisdiccionales y el acceso a estos por parte de la ciudadanía, para el ejercicio y protección de sus derechos, en un contexto excepcional. Así, permite la suspensión de los plazos procesales cuando los ciudadanos se encuentran imposibilitados, materialmente, de ejercer su derecho de acción; presentar escritos, recursos impugnatorios y medidas cautelares; programar o continuar con las audiencias programadas; o desarrollar las diversas actividades jurisdiccionales agendadas en los procesos en trámite o en ejecución. Ello permite que, en la situación excepcional por todos conocidas, no se computen los plazos procesales afectando los derechos de los litigantes. c. Si bien en estos casos los plazos procesales para la presentación de las demandas, escritos y recursos se encuentra regulada expresamente en las normas procesales pertinentes, ante la imposibilidad de presentar y que se recepcionen dichos documentos durante un periodo de la pandemia, en la que las oficinas competentes del Poder Judicial no prestaron atención a las partes litigantes o interesados; tal hecho se encuentra justificado por el derecho a la tutela procesal efectiva, así como por las garantías del debido proceso, dado que la suspensión de labores afectó a todos los usuarios del servicio de administración de justicia. d. Distinto es el caso de la prescripción de la acción penal. En primer lugar, porque el ejercicio de la acción penal está sujeta a un plazo, regulado en una norma con rango de ley, y cuya determinación depende de la gravedad del delito imputado. e. En ese sentido, su regulación se encuentra prevista en una norma de rango legal, esto es, el Código Penal, aprobado mediante Decreto Legislativo 635, por lo que ni el DU 026-2020 tiene entidad suficiente para modificar los supuestos regulados al respecto (artículo 118, inciso 19 de la Constitución), ni tampoco pueden hacerlo disposiciones de inferior jerarquía, como las resoluciones administrativas 115-2020-CE-PJ, 117-2020-CE-PJ, 118-2020CE-PJ, 061- 2020-P-CE PJ, 062-2020-CE-PJ y 157-2020-CE-PJ, que decretaron la suspensión de los plazos procesales por 3 meses y 15 días. f. En un Estado constitucional y democrático de derecho, las resoluciones administrativas se encuentran subordinadas a la Constitución y al ordenamiento jurídico, no al revés (artículo 51 de la Constitución).
h. No puede aceptarse que dicho plazo pueda ser modificado vía un decreto de urgencia — cuya emisión ha sido regulada para asuntos taxativamente previstos—, ni mucho menos por una resolución administrativa o mediante un criterio judicial interpretativo. Cualquiera de tales opciones es manifiestamente inconstitucional. Distinto es el caso de la determinación del inicio del cómputo de la prescripción, su suspensión o interrupción, donde muchas veces ello tiene que ser determinado por el juez penal, pero su competencia no alcanza a regular, modificar o extender el plazo para que la prescripción opere. i. En consecuencia, la interpretación efectuada por la Sala Penal Permanente de la Corte Suprema de Justicia es manifiestamente inconstitucional, pues contraviene los artículos 51 y 103 de la Constitución, al pretender que mediante resoluciones administrativas se pueda modificar el contenido de una o varias disposiciones legales.” (énfasis agregado).
Conforme se aprecia, el criterio establecido por el Tribunal Constitucional respecto del sistema de fuentes resulta ilustrativo para explicar el desarrollo de los requisitos constitucionalmente establecidos para el control de la regulación de los Decretos de Urgencia en el Perú.
Adicionalmente, en la última Sentencia glosada se evidencia que el Tribunal declara expresamente que la interpretación realizada por la Corte Suprema resulta manifiestamente inconstitucional. Dicha interpretación era, precisamente, que ocurrió la suspensión de plazos de prescripción dado que se emitieron Resoluciones administrativas suspendiendo los plazos, enmarcadas en el Decreto de Urgencia N° 026 2020. (énfasis añadido)
Lo anterior se sustenta por la ausencia de materia económica y financiera respecto al plazo de prescripción, el mismo que fue establecido -como corresponde- en una norma con rango de ley y no es susceptible de modificación por una norma que resulta incompetente por el fondo (o, materialmente incompetente).
El Tribunal Constitucional, según la sentencia citada en el numeral 2.36 de este voto, es enfático en precisar que no puede aceptarse que el plazo de prescripción “pueda ser modificado vía un decreto de urgencia —cuya emisión ha sido regulada para asuntos taxativamente previstos—, ni mucho menos por una resolución administrativa o mediante un criterio judicial interpretativo. Cualquiera de tales opciones es manifiestamente inconstitucional”.
El criterio antedicho ha sido razonado desde la potestad punitiva del Estado; sin embargo, lo anterior no obsta para que sea aplicado -mutatis mutandis- respecto de la potestad sancionadora de la Administración. Debe considerarse que el plazo de prescripción, como corresponde, ha sido establecido por una norma con rango de ley (Ley N° 27444) y el Decreto de Urgencia N° 020-2020 ni ha modificado los plazos de prescripción expresamente (no fluye del texto mismo), ni podía hacerlo (dado que no podía suspenderse dada la incompetencia material del Decreto de Urgencia con relación a este asunto).
Por tanto, a pesar de coincidir en el sentido del fallo formulado en la resolución respectiva para el presente caso, discrepo de los argumentos vertidos relacionados con el cómputo de plazo de la prescripción, conforme se ha expresado en el presente voto, aun cuando considerando ello se coincida en que la infracción impuesta por la Administración no ha prescrito. (énfasis añadido)
Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; mi voto coincide porque se DECLARE INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por VOLCAN COMPAÑIA MINERA S.A.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 687-2023-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 3944-2019- SUANFIL/ILM .
LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
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