Unna Energía S.A — Res. 102-2021

Mediante Orden de Inspección N° 603-2017-SUNAFIL/INSS del 27 de noviembre de 2017, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento de las disposiciones relativas a la seguridad y salud en el trabajo1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 06-2018-SUNAFIL/INSSI (en adelante, el Acta de Infracción) del 10 de enero de 2018, mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por el incumplimiento de la normativa de seguridad y salud en el trabajo que ocasionó un accidente de trabajo en perjuicio del trabajador Heber Palacios Revolledo, mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo.

Mediante Imputación de cargos N° 916-2019-SUNAFIL/ILM/AI2 del 26 de setiembre de 2019, notificada el 28 de octubre de 2019, se dio inicio a la etapa instructiva, otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 494-2019-SUNAFIL/ILM/AI2, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 0172-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE5 de fecha 24 de febrero de 2020, multó a la impugnante por la suma de S/ 18,675.00 (Dieciocho mil seiscientos setenta y cinco con 00/100 soles) por haber incurrido en:

Mediante escrito de fecha 17 de julio de 2020, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 0172-2020-SUNAFIL/SIRE5, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 673-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 29 de abril de 20212, la Intendencia de Lima Metropolintana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 0172- 2020-SUNAFIL/ILM/SIRE5, por considerar que

Mediante escrito de fecha 24 de mayo de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 673-2021-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorandum N° 837-2021- SUNAFIL/ILM, recibido el 02 de junio de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, Sunafil), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la Sunafil contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de Sunafil, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que UNNA ENERGIA S.A. (ANTES GRAÑA Y MONTERO PETROLERA S.A.-GMP S.A.) presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 673-2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/ 18,675.00 (Dieciocho mil seiscientos setenta y cinco con 00/100 soles) por la comisión de dos (2) infracciones tipificadas como MUY GRAVES, previstas en el artículo 28.10 del RLGIT,

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por UNNA ENERGIA S.A. (ANTES GRAÑA Y MONTERO PETROLERA S.A.-GMP S.A.)

Mediante escrito de fecha 24 de mayo, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 673-2021-SUNAFIL/ILM, señalando que ha habido una interpretación errónea de las normas de derecho laboral y contravención de las normas que garantizan el derecho a un debido procedimiento, vulnerando los siguientes principios del TUO de la LPAG:

Al respecto, es preciso indicar que, de acuerdo a lo regulado en el numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, el principio del non bis in ídem, como principio de la potestad sancionadora administrativa, señala que: “No se podrán imponer sucesiva o

Teniéndose establecidos estos alcances, corresponde analizar las presuntas interpretaciones efectuadas por la Intendencia de Lima Metropolitana, según lo expuesto por la impugnante, a la luz de los expedientes administrativos (inspectivo y sancionador) y el recurso de revisión interpuesto contra la resolución impugnada.

Al respecto, de la revisión de los actuados, se observa que se inició procedimiento administrativo sancionador a la impugnante, por la comisión de dos infracciones: 1) no haber implementado avisos y señales de seguridad y 2) No cumplir con sus obligaciones relativas a la supervisión sobre seguridad y salud en el trabajo- condiciones de seguridad en el área de trabajo; por lo que ambas infracciones fueron tipificadas con el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

En ese sentido, es de precisar que respecto a la infracción, referida a no haber implementado avisos y señales de seguridad, se verifica para el presente caso, como sujeto de la infracción: a la impugnante, como hecho generador de la infracción: no haber señalizado la prohibición de ingreso a las labores en altura en el tanque a 4 metros y como fundamento de la infracción: el artículo 62 del Reglamento de Seguridad para las Actividades de Hidrocarburos, aprobado por Decreto Supremo N° 043-2007-PCM , que señala claramente como obligación del administrado de contar con letreros o avisos de seguridad de cualquiera de sus equipos, de acuerdo con los riesgos existentes en cada caso.

Ahora bien, respecto a la infracción referida a no cumplir con sus obligaciones relativas a la supervisión sobre seguridad y salud en el trabajo- condiciones de seguridad en el área de trabajo, se verifica para el presente caso, como sujeto de la infracción: a la impugnante, como hecho generador de la infracción: no haber realizado una supervisión efectiva de las condiciones de seguridad, estando a que no ha realizado un mantenimiento adecuado de los peldaños de la escalera metálica y no ha señalizado y delimitado el acceso al tanque de agua ubicado en altura, finalmente, como fundamento de la infracción se tiene: el artículo 41 de Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783 y el literal c) del artículo 26 del Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 005-2012-TR, que señala como obligación del administrado el de realizar una supervisión efectiva, según sea necesario, para asegurar la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores.

En ese sentido, no se ha producido la vulneración al principio del non bis in ídem, respecto a las infracciones mencionadas, toda vez que no se verificó la triple identidad, de sujeto, hecho y fundamento; asimismo, en cuanto a que ambas infracciones hayan sido tipificadas con el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, que señala lo siguiente: “El incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo que cause daño al cuerpo o a la salud del trabajador, que requiera asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal.”, no implica que se haya vulnerado el principio del non bis in ídem, toda vez que se trata de dos infracciones independientes que no cumplen la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento, de acuerdo a los fundamentos señalados precedentemente.

Asimismo, la Intendencia Nacional de Inteligencia Inspectiva (INII) de la SUNAFIL, ha establecido mediante Memorándum Circular N° 001-2019-SUNAFIL/INII9 de fecha 02 de enero de 2019 que los incumplimientos a las disposiciones en materia de seguridad y salud en el trabajo que hayan sido catalogados como causa del accidente de trabajo y que no se encuentren dentro de los supuestos de la aplicación del concurso de infracciones, deben ser calificados, cada uno, como infracción muy grave tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. En ese sentido, en el presente caso, no se encuentra en el supuesto de concurso de infracciones, toda vez que, el mismo implica que una misma conducta califique como más de una infracción, de que acuerdo a lo expuesto precedentemente, en el presente caso, no ocurre, ya que se trata de dos hechos generadores de infracciones independientes.

Por las consideraciones antedichas, no cabe acoger este extremo del recurso de revisión.

Al respecto, es preciso indicar que, de acuerdo a lo regulado en el numeral 1.1 del artículo IV del TUO de la LPAG, el principio de legalidad, como principio del procedimiento administrativo, señala que: “Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.”

Asimismo, de acuerdo al numeral 1 del artículo 2 de la LGIT, el principio de legalidad, como principio que rige el sistema de inspección del trabajo, señala que: “El funcionamiento y la actuación del Sistema de Inspección del Trabajo, así como de los servidores que lo integran, se regirán por los siguientes principios ordenadores: 1. Legalidad, con sometimiento pleno a la Constitución Política del Estado, las leyes, reglamentos y demás normas vigentes.” , en concordancia con lo señalado en el artículo 3 del RLGIT, que señala: “De conformidad con lo establecido por el artículo 2 de la Ley, el funcionamiento y la actuación del Sistema de Inspección de Trabajo, así como de los servidores públicos que lo integran, se regirán por los principios de legalidad, primacía de la realidad, imparcialidad y objetividad, equidad, autonomía técnica y funcional, jerarquía, eficacia, unidad de función y de actuación, confidencialidad, lealtad, probidad, sigilo profesional y honestidad y celeridad.”

Teniéndose establecidos estos alcances, corresponde analizar las presuntas interpretaciones efectuadas por la Intendencia de Lima Metropolitana, según lo

Al respecto, es de precisar que no se ha vulnerado el principio de legalidad, toda vez que, de acuerdo a lo expuesto en los párrafos precedentes, el inspector comisionado, tipifico dos conductas infractoras independientes con el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, de acuerdo a lo señalado por la Intendencia Nacional de Inteligencia Inspectiva (INII) de la SUNAFIL, que estableció mediante Memorándum Circular N° 001- 2019-SUNAFIL/INII que los incumplimientos a las disposiciones en materia de seguridad y salud en el trabajo que hayan sido catalogados como causa del accidente de trabajo y que no se encuentren dentro de los supuestos de la aplicación del concurso de infracciones, deben ser calificados, cada uno, como infracción muy grave tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, no vulnerando el principio de concurso de infracciones, por lo que, el inspector comisionado actuó de acuerdo a ley, conforme a sus facultades conferidas.

Asimismo, en cuanto a que no se evaluó la negligencia y auto puesta en peligro del trabajador, es de precisar que, de acuerdo al principio de prevención regulado en el Título Preliminar de la LSST: “El empleador garantiza, en el centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores, y de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores. Debe considerar factores sociales, laborales y biológicos, diferenciados en función del sexo, incorporando la dimensión de género en la evaluación y prevención de los riesgos en la salud laboral”. Además, esta regla debe ser apreciada en concordancia con lo señalado en el numeral 42.2 del artículo 42 de la LGIT que señala: “En materia de seguridad y salud en el trabajo, la empresa principal responderá directamente de las infracciones que, en su caso se cometan por el incumplimiento de la obligación de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores de las empresas y entidades contratistas y subcontratistas que desarrollen actividades en sus instalaciones. Asimismo, las empresas usuarias de empresas de servicios temporales y complementarios, responderán directamente de las infracciones por el incumplimiento de su deber de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores destacados en sus instalaciones”.

En ese sentido, la impugnante en su calidad de empleador tiene como obligación cumplir con su deber de prevención, garantizando la seguridad y salud de sus trabajadores y de aquellos que no teniendo vínculo laboral presten servicios o se encuentren dentro del ámbito de trabajo, y en el ejercicio de su poder de dirección hacer cumplir la normativa legal y las disposiciones internas en seguridad y salud en el trabajo, teniendo la obligación de supervisar, instruir y verificar que los trabajadores realicen sus actividades, evitando poner en riesgo su salud o integridad física; es decir, vigilar y/o controlar que antes y durante la realización de las actividades laborales, los trabajadores cumplan con la normativa en seguridad y salud en el trabajo, precisamente para evitar accidentes o negligencias que deriven en un accidente de trabajo.

En el caso, se observa que le accidente de trabajo sufrido por el trabajador se produjo en circunstancias en las que, desempeñándose como profesional de limpieza, recibió la orden de “verificar que en los servicios higiénicos no había agua en el tanque del inodoro, motivo por el cual decide verificar si es que había agua en el tanque de agua que abastece a los servicios higiénicos, se dispone a subir hasta la plataforma del tanque usando la escalera de estructura del mismo [y] cuando se encontraba a una altura de 1,5 m, el Sr. Palacios resbala y cae al suelo, de pie, por lo que todo el peso de su cuerpo se concentra en sus pies, resultando lastimado el tobillo del pie izquiedo” (pág. 4 del Acta de Infracción).

A juicio de esta Sala, el examen del nexo causal entre ese lamentable desenlace y los incumplimientos de la empleadora en materia de seguridad y salud en el trabajo están satisfechos, en tanto que se ha determinado que no siendo un trabajador que opere en alturas y no habiendo recibido capacitación particular para prevenir ese tipo de riesgos, sí en cambio recibió la orden de efectuar una actividad distinta a la de sus competencias y funciones. Esta condición subjetiva, que ha sido bien entendida como un acto subestándar, sin embargo, se produce en un contexto particular del que la fiscalización ha dado cuenta:

La ausencia de señalización y el déficit en la supervisión resultan elementos que, concurrentemente, explican la ocurrencia del accidente en esta situación específica, al proceder el trabajador en la ejecución de una orden de su empleadora a través de personal facultado para impartirle instrucciones. Esta actividad se desarrolló en un entorno en el que, dada su configuración, el cumplimiento de la orden necesariamente demandaba la exposición a un riesgo en el que las medidas preventivas no fueron suficientes. Por tanto, el argumento del sujeto inspeccionado en este extremo no lo exime de responsabilidad.

Por las consideraciones antedichas, no cabe acoger este extremo del recurso de revisión.

Al respecto, es preciso indicar que, de acuerdo a lo regulado en el numeral 1.2 del artículo IV. Principios del Procedimiento Administrativo del TUO de la LPAG, el principio del debido procedimiento implica que: “Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.”(el subrayado es nuestro)

Al respecto, de la revisión del recurso de apelación y de la resolución impugnada, se verifique que, la Intendencia de Lima Metropolitana evaluó y se pronunció sobre todos los argumentos presentados por la impugnante, conforme se verifica del ítem II y III de la Resolución de Intendencia N° 673-2021-SUNAFIL/ILM, emitiéndose la resolución mencionada con los fundamentos de hecho y derecho que la motivan.

Por las consideraciones antedichas, no cabe acoger este extremo del recurso de revisión.