Unión de Concreteras S.A — Res. 1028-2022

Mediante Orden de Inspección N° 398-2020-SUNAFIL/INSSI, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 152-2020-SUNAFIL/INSSI (en adelante, el Acta de Infracción) mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, a raíz del accidente de trabajo ocurrido el 14 de abril de 2019 al señor Alfredo Custodio Espinoza - mecánico hidráulico, quien en circunstancias que se encontraba laborando en el taller de soldadura- Planta Unicon, realizando la habilitación de un aislador de madera soltó el mango de la amoladora, que le cayó sobre su mano izquierda y genero lesiones sobre esta.

Mediante Imputación de Cargos N° 768-2020-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 16 de diciembre del 2020, notificado el 23 de diciembre del 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 409-2021-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 07 de mayo de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 864-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 17 de setiembre de 2021, notificada el 20 de septiembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/.11,309.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:

Mediante Resolución de Intendencia N° 019-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 12 de enero de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró INFUNDADO el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 03 de febrero del 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 019-2022- SUNAFlL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 001013-2022- SUNAFIL/ILM, recibido el 22 de marzo del 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley,

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídica procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional10.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad

De la revisión de los actuados, se ha identificado que UNION DE CONCRETERAS S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 019-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/.11,309.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del 17 de enero de 2022, el primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por UNION DE CONCRETERAS S.A.

De la revisión del recurso de revisión planteado, se evidencia que sus fundamentos se encuentran relacionados tanto con presuntas irregularidades advertidas en el procedimiento administrativo sancionador como con aspectos a consideraciones en materia de derecho laboral.

Consecuentemente, se cuestiona diversas actuaciones de la Intendencia o de sus unidades orgánicas, relacionadas con la tramitación del procedimiento administrativo sancionador.

Dado que el administrado argumenta expresamente que ha ocurrido supuestas vulneraciones al debido procedimiento y motivación, este Sala debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.

Sobre la presunta vulneración al Principio de Causalidad

Al respecto, el artículo 42 de la LSST, dispone que el objeto de la supervisión del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo permite, entre otros aspectos, adoptar las medidas preventivas y correctivas necesarias para eliminar o controlar los peligros asociados al trabajo.

De igual manera, el literal c) del artículo 26 del Reglamento de la Ley N° 29783, Ley de la Seguridad y Salud en el Trabajo, aprobado mediante Decreto Supremo N° 005-2012-TR (en adelante, RLSST) establece que, todo empleador está obligado a disponer de una supervisión efectiva, según sea necesario, para asegurar la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores. 6.4.3. Por su parte, el artículo 26 de la LSST dispone que el Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo11 es responsabilidad del empleador, quien asume el liderazgo y

Sobre la infracción imputada, del acta de infracción se observa que el inspector comisionado señala que es responsabilidad de la supervisión de seguridad y salud en el trabajo dar conformidad a los IPERC continuo, verificando y analizando que se haya dado cumplimiento a la IPERC realizada por el trabajador en su área de trabajo. Asimismo, se encarga de corroborar que en el ambiente de trabajo se instruya, constate que el trabajador conozca y cumpla con los estándares y PETS.

De la misma forma, señala que en el presente caso se evidencia que el responsable de la supervisión en seguridad y salud en el trabajo no verificó que el trabajador afectado haya realizado el IPERC continuo, esto se corrobora con el informe de investigación del accidente en mención presentado por la inspeccionada durante las actuaciones inspectivas.

Respecto a los hechos que componen el accidente de trabajo materia de investigación, la autoridad inspectiva constató que en el Registro de accidentes de trabajo se señala como Causas inmediatas – Actos subestándar lo siguiente:

En ese sentido, el inspector de trabajo señala que el sujeto inspeccionado no dispuso una “supervisión efectiva” a la fecha del accidente de trabajo (14/04/2019) para la tarea encomendada al señor Custodio; incumpliendo el empleador con su deber de proteger la seguridad y salud en el trabajo del referido trabajador, estando este incumplimiento relacionado con una de las causas del accidente de trabajo de la referencia; toda vez que si hubiera cumplido con la elaboración del IPERC continuo, habría identificado lo peligros y controlado los riesgos a los que se expuso el trabajador.

En este punto, cabe traer a colación lo dispuesto por el precedente recaído en la Resolución de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL, de fecha 18 de agosto de 2022 que es de observancia obligatoria12. El Tribunal en esa oportunidad determinó lo siguiente:

Cabe señalar que, para la configuración de los tipos sancionadores previstos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT —en tanto refieren a un resultado especialmente dañoso— se requiere de la concurrencia de los siguientes presupuestos:

Así, cuando se invoca alguna de estas normas sancionadoras, todas las premisas indicadas anteriormente deberían ser correctamente determinadas en el acta de infracción, con una expresión adecuada del nexo causal. En ese entendido, podemos establecer los siguientes criterios:

Cabe señalar que, el Principio de Responsabilidad es entendido como la asunción de las “implicancias, legales y de cualquier otra índole a consecuencia de un accidente o enfermedad que sufra el trabajador en el desempeño de sus

En consideración a las disposiciones legales antes acotadas, resulta necesario acreditar si la causa determinante de accidente de trabajo es consecuencia directa de la labor desempeñada por el trabajador accidentado, y, del mismo modo, si es consecuencia del incumplimiento por parte del empleador de las normas SST. (…)

Por tanto, en el presente caso corresponde analizar si la infracción imputada presenta el nexo causal señalado, respecto al accidente de trabajo investigado. Al respecto, como se ha indicado, las actuaciones inspectivas se desarrollaron con el fin de investigar el accidente de trabajo del señor Custodio, trabajador de la inspeccionada, ocurrido el 14 de abril de 2019.

Ahora bien, los inspectores comisionados en el numeral 4.7 del acta de infracción, mencionan que durante las actuaciones inspectivas el sujeto inspeccionado no presentó el IPERC continuo de fecha 14/04/2019 respecto a la actividad realizada por el trabajador Alfredo Custodio Espinoza.

Sobre ello, corresponde indicar que como se ha señalado en el acta de infracción, se hace referencia de manera genérica a que el responsable de la supervisión en seguridad y salud en el trabajo, no verificó que el trabajador afectado haya realizado el IPERC continuo, siendo que el mismo no fue materia de adopción de acciones por parte de la inspeccionada. De esta manera, se verifica que no se ha efectuado un análisis de causalidad sobre la vinculación de dicha imputación y el accidente de trabajo ocurrido, limitándose el acta al relato de hechos para sostener la imputación, sin que se establezca una correcta subsunción de la conducta imputada en el tipo legal atribuido, que exige establecer el juicio de causalidad de forma motivada.

Por tanto, se debe tener en cuenta que la determinación del nexo causal como elementos de la responsabilidad de la impugnante, no se encuentra plenamente acreditado, toda vez que no se evidencia elementos fehacientes que permitan determinar que el accidente de trabajo se dio como consecuencia de dicho incumplimiento.

Al respecto, el inspector comisionado efectúa una presunción sin mayor motivación del nexo causal entre el incumplimiento referido y el accidente de trabajo. En tal sentido, se evidencia que el inspector no ha fundamentado adecuadamente la existencia del nexo causal entre la falta de elaboración de dicho instrumento preventivo, y el accidente de trabajo ocurrido, señalando solo una formula genérica sin mayor sustento.

Por lo que, corresponde acoger el recurso de revisión interpuesto por la impugnante, dejando sin efecto la sanción impuesta en dicho extremo.

Sobre la presunta vulneración al Principio de Tipicidad

Según se ha identificado previamente, no se ha acreditado el nexo de causalidad respecto de la presunta conducta infractora y la consecuencia de la misma: el accidente de trabajo.

De acuerdo con el principio de tipicidad regulado en el numeral 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG14 , sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley, o en norma reglamentaria (en los casos que por ley o decreto legislativo se permita por norma reglamentaria) mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía.

Dicho mandato de tipificación se presenta en dos niveles:

Respecto al segundo nivel, cuya materia es la que nos ocupa, se exige que los hechos imputados por la Administración correspondan con la conducta descrita en el tipo

En el presente caso, se observa de la resolución de Sub intendencia que impuso la sanción, lo siguiente: “(...) es de verse que el incumplimiento referido a la Supervisión efectiva, constituye causa del accidente de trabajo”. Asimismo, conforme se señala en el del Acta de Infracción las siguientes omisiones han ocasionado el accidente de trabajo, subsumiéndose la conducta en el tipo previsto en el numeral 10 del artículo 28 del RLGIT:

A consideración de esta Sala, no ha quedado debidamente acreditada la subsunción de la presunta conducta típica en el tipo administrativo establecido; es decir, que la falta de IPERC continuo de fecha 14/04/2019 relacionado a la actividad realizada por el trabajador ALFREDO CUSTODIO ESPINOZA, haya ocasionado su accidente.

Así, se establece como un principio de la potestad sancionadora administrativa el Principio de Tipicidad, entendida ésta no solo como la preexistencia de la conducta infractora en una

Conforme a ello, las investigaciones y las omisiones identificadas por la autoridad inspectiva demuestran que tales omisiones no han sido la causantes del accidente trabajo, al punto que permita a la autoridad tipificar la conducta en los términos señalados en el Acta de Infracción y sancionados por la Intendencia de Lima Metropolitana.

En ese sentido, se ha identificado que la conducta infractora no se encuentra subsumida dentro del tipo infractor imputado y sancionado y, consecuentemente, existe una vulneración a las normas del procedimiento administrativo sancionador.

Sobre la vulneración al Principio de verdad material y presunción de licitud

En el presente caso, se verifica que el inspector comisionado señala en el numeral 4.7 del Acta de infracción lo siguiente:

Asimismo, el Sujeto inspeccionado en su escrito señala que el accidente se produjo como consecuencia, de un Acto sub estándar del propio trabajador, dada por el accionar incorrecto, negligente y temerario del trabajador, al desconocer una orden expresa y escrita contenida en la Orden de Trabajo e IPERC CONTINUO aprobado para las actividades programadas.

Cabe indicar que el principio de verdad material se encuentra regulado en el numeral 1.11. del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, el cual señala que, en el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesaria autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.

Por otro lado, el principio de presunción de licitud se encuentra regulado en el numeral 9 del artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa del TUO de la LPAG, el cual señala que, las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario.

En ese sentido, de la revisión de la Resolución de Sub Intendencia, se verifica de los actuados que se ha omitido pronunciarse respecto a si efectivamente la labor efectuada por el señor Custodio al momento del accidente de trabajo se encontraba dentro de sus funciones como Mecánico hidráulico, o si el accidente de trabajo fue como consecuencia del actuar negligente y temerario del trabajador al desempeñar funciones que no le correspondía.

Por tanto, no se evidencia que el órgano sancionador haya valorado los argumentos esgrimidos por la impugnante, así como tampoco la aplicación de los principios antes referidos. Por tanto, corresponde acoger el recurso en dicho extremo.

Sobre la vulneración a la debida motivación, legalidad y debido procedimiento

El sujeto inspeccionado alega que la resolución impugnada no se ajusta al ordenamiento legal es arbitrario, incongruente, carece de una debida motivación de acuerdo al contenido y ordenamiento jurídico. Asimismo, que se omite deliberadamente pronunciarse sobre las pruebas de descargo ofrecidas por la empresa durante el procedimiento y los hechos constatados.

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa17, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento, en virtud del cual todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto.

A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Al respecto, el Tribunal Constitucional señaló lo siguiente:

Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción, no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del

Respecto a la falta de motivación, en palabras de Guzmán Napurí19, se ha expresado lo siguiente:

En esta misma línea, el Tribunal Constitucional precisa lo siguiente en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-PA/TC:

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

Al respecto, debemos señalar que en la resolución de Sub intendencia no se aprecia que el órgano sancionador haya efectuado un análisis y desarrollo respecto a los aspectos que comprende la Supervisión efectiva, en ese sentido, no se ha cumplido con detallar los elementos de la Supervisión efectiva y la relación con la infracción imputada, pues solo se limita a señalar escuetamente un concepto con relación a la supervisión y medición en Seguridad y salud en el Trabajo, mas no sobre la supervisión efectiva.

En ese sentido, no se ha efectuado una correcta motivación de sus fundamentos al referirse al caso en concreto, pues consideramos que el único párrafo de la resolución de Sub intendencia respecto a la supervisión resulta insuficiente.

Por otro lado, el principio de legalidad es uno de los principios ordenadores del Sistema de Inspección del Trabajo que implica el sometimiento pleno a la Constitución Política del Estado, las leyes, reglamentos y demás normas vigentes según lo establecido en el numeral 1 del artículo 2 de la LGIT.

Asimismo, el principio del debido procedimiento administrativo se encuentra regulado en el artículo IV numeral 1.2. del Título Preliminar del TUO de la LPAG. Corroborado con lo dispuesto en el artículo 44 de la LGIT en su literal a) señala: “a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

En este contexto, el Acta de Infracción y la resolución de Sub intendencia, conforme se ha desarrollado precedentemente adolecen de falta de fundamentación para sancionar a la impugnante, encontrándonos así ante una vulneración del principio de legalidad, que exige actuar con sometimiento a la Constitución Política del Estado, las leyes, reglamentos y demás normas vigentes, así como del principio de observación del debido proceso, en tanto que, la omisión incurrida impide emitir una resolución fundada en hechos y en derecho.

Por tanto, al haberse impuesto una sanción a la inspeccionada vulnerado los principios de legalidad y del debido procedimiento, este extremo del recurso debe ser amparado.

Sobre la valoración de los medios probatorios

Así, se ha identificado que no se han valorado adecuadamente los descargos y medios probatorios presentados por la impugnante, referidos a la conducta calificadora como generadora de infracción, la cual fue inicialmente propuesta en el Acta de Infracción de fecha 02 de noviembre de 2020, advirtiéndose respecto a la Supervisión efectiva lo siguiente:

En atención a lo anterior y a los descargos efectuados por la impugnante durante el procedimiento sancionador, el inferior en grado ha considerado que el sujeto inspeccionado no dispuso una Supervisión Efectiva como parte del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo, siendo que no presentó el IPERC continuo de fecha 14/04/2019 respecto a la actividad realizada por el trabajador ALFREDO CUSTODIO ESPINOZA, cobrando relevancia en el presente caso la orden de trabajo y FORMATO IPERC CONTINUO, de fecha 14 de abril de 2019 presentados por el Sujeto inspeccionado, es decir el día del accidente de trabajo, conforme se puede apreciar a continuación:

Al respecto, debemos precisar que la Autoridad Sancionadora ha omitido pronunciarse sobre los documentos presentados por el Sujeto inspeccionado. Sobre el particular, debe tenerse en cuenta que en todo procedimiento administrativo sancionador existe la obligación de observar las reglas que informan y regulan el procedimiento administrativo. Conforme ha señalado el Tribunal Constitucional Peruano, el fundamento de dicha obligación nace de la Constitución Política del Perú, que en su artículo 139 establece como un derecho de la función jurisdiccional, aplicable en sede administrativa, la “observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”21.

Asimismo, el TUO de la LPAG establece en el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar que, “los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo, comprendiéndose entre estos el derecho a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten”.

Así, el principio del debido procedimiento se constituye como garante de los derechos procesales de los administrados, dentro de los cuales se encuentra el derecho a ofrecer y producir pruebas, y que las mismas sean debidamente valoradas por la Administración. Por lo que, “el derecho a la prueba no se agota en la admisión y en la práctica de los medios probatorios. Se tiene, además, derecho a la valoración de la prueba”22.

Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en el fundamento 149 de la STC recaída en el Expediente 010-2002-AI/TC señaló:

Por tanto, el principio del debido procedimiento exige a la Administración el respeto a las reglas propias del derecho a la prueba que asiste a los administrados, lo que implica, que el “derecho a que la decisión se emita sobre la base de la probanza actuada y no existencia de pruebas tasadas, derecho a la no exigencia de probanza sobre hechos que la Administración Pública debe tener por ciertos o debe actuar prueba de oficio, derecho al ofrecimiento y actuación de pruebas de parte, derecho al control de la prueba de cargo, derecho a la valoración de la prueba de cargo, derecho a no declarar en su contra (…)”23.

En tal sentido, tanto los medios de prueba aportados como recabados, deben ser correctamente valorados, pues dicho proceso permite determinar cuánto pesa la evidencia que avala las imputaciones que realiza la Administración.

Así, el criterio de valoración probatoria “permite además que la autoridad administrativa pueda determinar cuándo es que las pruebas le generan convicción, siendo que su límite, radica en la imposibilidad de que pueda perjudicarse al administrado a través de esta decisión, al no permitírsele probar su pretensión cuando la autoridad considera que la misma no se encuentra probada con las pruebas que se han actuado hasta el momento”24.

En ese sentido, resulta de vital importancia que la administración cuente con evidencia que demuestre que el administrado cometió la infracción que se le imputa, teniendo en cuenta que el nivel de probanza de la acusación es que ésta se encuentre probada más allá de

Por su parte, el artículo 3 del TUO de la LPAG25 refiere, como uno de los requisitos de validez de los actos administrativos, el estar debidamente motivado. En el mismo cuerpo legal, el numeral 6.1 del artículo 6 establece que: “6.1 La motivación debe ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado”.

Asimismo, el artículo 44 inciso a de la LGIT establece como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso de la siguiente manera: “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión motivada por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

En el caso en particular, como se ha señalado anteriormente, en la Resolución de Sub Intendencia N° 864-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, no ha sustentado el motivo por el cual no considera como válido los documentos presentados como anexos en el descargo presentado por el Sujeto inspeccionado contra el Informe final de instrucción. Por tales razones, se aprecia que la Autoridad Sancionadora no ha efectuado la valoración de dichos medios probatorios aportados por la impugnante.

Además, resulta ilustrativo recordar que las instancias del sistema son responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador y deben garantizar que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente establecidos.

Conforme se ha identificado previamente, se evidencia que las instancias que precedieron al Tribunal en el análisis y emisión de los actos administrativos respectivos no cumplieron con garantizar una adecuada motivación, máxime tratándose de un procedimiento administrativo sancionador, conforme a lo señalado por el Tribunal Constitucional.

Consecuentemente, las instancias previas responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho, así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes constitucionalmente establecidos.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en extenso sobre los vicios de la motivación, siendo de entender de esta Sala que la primera no ha sustentado de manera adecuada las razones por las cuales no se ha pronunciado sobre los medios probatorios ofrecidos por el Inspeccionado.

Por ello, a consideración de esta Sala, la contravención al derecho de la motivación en el Acta de Infracción y en la primera instancia vulneran el Principio al Debido Procedimiento26. Esta contravención de un principio ordenador del procedimiento administrativo contenido en el artículo IV del TUO de la LPAG acarrea la nulidad de las mismas, de acuerdo a lo regulado en el artículo 10 de la norma en desarrollo:

Por ende, al vulnerarse el Principio al Debido Procedimiento a través de la falta de motivación, contenido en el Título Preliminar del TUO de la LPAG, este Sala ha identificado que la Resolución de Sub Intendencia N° 864-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, sustentada en el Acta de Infracción N° 152-2020-SUNAFIL/lNSSI, se encuentra dentro del supuesto de hecho

Sobre el plazo para las actuaciones de investigación

De la potestad del tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.

Complementando lo antedicho, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”.

Precisa además que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del PAS que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

Según se señaló previamente, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.

Por tanto, al apreciar la vulneración de principios del procedimiento administrativo, según fue invocado por la impugnante, el Tribunal se encuentra en la obligación de revisar el cumplimiento de esta normativa adjetiva en materia sociolaboral. Cabe resaltar que la normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujeto del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídica procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo.

Como consecuencia de la revisión efectuada, se hace necesario no solo ejercer la potestad anulatoria que ostenta este Tribunal a fin de corregir la vulneración evidenciada, sino que, además, analizar los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del

En consecuencia, se remite la presente Resolución al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

Finalmente, corresponde amparar tales extremos del recurso de revisión y no es necesario pronunciarse sobre los demás argumentos planteados por la impugnante. POR TANTO