| Resolución N° | 0486-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 392-2019-SUNAFIL/IRE-CAL |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DEL CALLAO |
| Impugnante | Swissport Perú S.A.C |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 240-2021- |
| Materia | SEGURIDAD Y SALUD |
| Región | Callao |
| Fecha | 27 de mayo de 2022 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por SWISSPORT PERU S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 240-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 23 de noviembre de 2021, emitida por la Intendencia Regional del Callao, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 392-2019-SUNAFIL/IRE-CAL, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 240-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a SWISSPORT PERU S.A.C., y a la Intendencia Regional del Callao, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional del Callao.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral –SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
KATTY ANGÉLICA CABALLERO SEGA
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 1644-2019-SUNAFIL/IRE-CAL, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 244-2019-SUNAFIL/IRE-CAL (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (2) infracciones muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo.
1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (Sub materia: Registro de accidente de trabajo e incidentes; Reglamento interno de seguridad y salud en el trabajo; Registro de monitoreo de agentes físicos, químicos, biológicos y factores de riesgo disergonómicos); Equipos de protección personal; identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER) (Sub materia: Prevención de riesgos); Formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo, incluye todas. 20555195444 soft 20555195444 soft CABALLERO SEGA Katty Angelica FAU 20555195444 soft
Mediante Imputación de Cargos N° 492-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IC2, de fecha 24 de agosto de 2021, notificado el 26 de agosto de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 433-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IF, de fecha 13 de setiembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional del Callao, la que mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 768-2021- SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 14 de octubre de 2021, notificada el 18 de octubre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 18,900.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no realizar la evaluación adecuada de riesgos y la determinación de las medidas preventivas y de control efectivas en la matriz IPERC, siendo esta causa básica del accidente, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,450.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no brindar formación e información en seguridad y salud en el trabajo durante el año 2017, siendo esta causa básica del accidente, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,450.00.
Con fecha 03 de noviembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 768-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. La Resolución de Sub Intendencia materia de apelación incurre en graves errores al afirmar que nuestra empresa no desvirtúa la sanción propuesta, utilizando argumentos carentes de sustento fáctico y jurídico, así como, sin analizar correctamente los medios probatorios presentados. El primer error se configuró en el numeral 4.19, en ese sentido, nuestra empresa no intenta evadir ninguna responsabilidad y justamente en virtud de nuestras evaluaciones de riesgo es que consideramos que nuestro IPERC era correcto y adecuado, en la medida que había sido elaborado tomando en consideración el artículo 57 de la LSST y el artículo 77 de su RLSST.
2 Mediante Memorándum N° 133-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 24 de agosto de 2021, se pone a conocimiento que mediante Resolución N° 166-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, de fecha 05 de agosto de 2021, se resolvió declarar nula la Resolución de Sub Intendencia N° 046-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 20 de enero de 2021, y la caducidad del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 392-2019-SUNAFIL/IRE-CAL. Estando a la declaración de caducidad, la Sub Intendencia Regional del Callao ha realizado el análisis sobre las materias objeto de sanción del referido procedimiento administrativo, evidenciándose que las infracciones por las que se propuso sancionar al sujeto inspeccionado a través del Acta de Infracción N° 244-2019-SUNAFIL/IRE-CAL, no han prescrito, por lo que, se recomienda el inicio de un nuevo procedimiento administrativo sancionador, en concordancia con el numeral 5 del artículo 259 del TUO de la LPAG (énfasis añadido).
ii. No se valoraron adecuadamente las capacitaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo acaecidos en el año 2017, las cuales fueron adjuntas en nuestro primer escrito de descargo, de esta manera a desconocido los medios probatorios. Como se advierte que los inspectores obviaron la información entregada por nuestra empresa y no efectuaron un análisis sobre porque estos documentos no serían los idóneos, además, en las dos comparecencias se indicó cuales eras las funciones del trabajador y se entregó todos los documentos que pudimos recabar siendo evidente el cumplimiento de nuestras obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo.
iii. El accidente del extrabajador se debió a su negligencia en la ejecución de las labores y no a causas vinculadas con la empresa, se puede verificar que desde el acta de infracción el inspector únicamente reconoce como causa del accidente los supuestos “factores de trabajo”, los cuales hasta el momento desconocemos de donde ha extraído, pues como ya hemos indicado los mismos difieren de nuestro registro de accidente de trabajo, hecho que no ha sido corregido por la Sub Intendencia, siendo real causa del accidente “acto subestándar” y por consiguiente la causa origen: no levanto adecuadamente la carga, no siguió el procedimiento de manipulación y levantamiento de carga, exceso de confianza en el desarrollo de la actividad.
Mediante Resolución de Intendencia N° 240-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 23 de noviembre de 20213, la Intendencia Regional del Callao declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Resulta importante señalar al administrado que la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo es clara respecto a la obligación de la inspeccionada de realizar evaluaciones de riesgos por todos los puestos de trabajo, con las medidas de control efectivas según el orden de prioridad correspondientes; por lo que, no existe una interpretación errónea de la ley.
ii. De la revisión del documento IPERC, esta instancia concuerda con el análisis y conclusión efectuado por la autoridad inspectiva y que fueron acogidas tanto por la autoridad instructora por medio del informe final de instrucción como por la autoridad sancionadora de primera instancia a través de la resolución apelada; toda vez que, de la matriz IPERC ofrecida por el inspeccionado respecto al puesto de trabajo AGENTE DE RAMPA, señala como peligros: permanecer de pie y manipulación de equipajes, riesgos identificados: fatiga, golpes con las maletas y daños a la salud del personal, siendo que cada peligro tiene riesgos diferentes, y por ende las medidas de control a aplicar deben
3 Notificada a la impugnante el 25 de noviembre de 2021.
ser según el orden del prioridad y por separada, puesto que se puede identificar qué medidas son para cada peligro. Así también, sobre la evaluación del riesgo se considera como índice de severidad 2 que corresponde según leyenda “lesión o enfermedad ocupacional leve”, lo cual no resulta apropiado dado que producto de la actividad manipulación de equipaje, devino como consecuencia la naturaleza de la lesión del trabajador afectado (lumbociatalgia) y 66 días de descanso médico al extrabajador. Además de ello, el administrado consideró como índice de probabilidad 2 según leyenda “Es imposible que ocurra durante el ciclo de vida, pero es posible. La exposición de riesgo es esporádica”, lo cual no es adecuado, dado que no se trata de una actividad no rutinaria por lo que la exposición al riesgo es frecuente. Por tanto, al no haber realizado una evaluación de riesgos adecuada, el empleador no pudo establecer las medidas de control según el orden de prioridad para controlar el peligro, que trajo como consecuencia el accidente de trabajo.
iii. Se evidencia de esta manera que los controles adoptados como capacitaciones no eran suficientes, siendo identificados riesgos disergonómicos debe implementarse otras medidas de control, como la organización del trabajo, pausas activas, monitoreo del agente disergonómico, entre otros; al igual que incorporar no solo barreras blandas que son menos efectivas que las barreras duras, pues las primeras están dirigidas al medio receptor, en cambio las barreras duras, van hacia la fuente de riesgo de ahí su efectividad.
iv. Resulta importante señalar que el empleador debe adoptar una metodología para la identificación, evaluación, valoración y control de peligros, además de los riesgos que puedan darse en la organización, debiendo contemplar todos los procesos, actividades rutinarias y no rutinarias, actividades internas y externas, maquinaria y equipos de trabajo, todos los centros de trabajo, todos los empleados, independientes de su forma de contratación o vinculación con la empresa y medidas de prevención y control descritas en el artículo 50 de la Ley; es decir, no solo basta realizar una descripción de las tareas y los peligros, sino también es de vital importancia una evaluación acertada e idónea del riesgo, así como la adopción de medidas preventivas que eviten la ocurrencia del daño.
v. Respecto a la formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo; cabe señalar que de la revisión del primer escrito de descargo presentado al inicio del procedimiento administrativo sancionador de fecha 01 de setiembre de 2021, los únicos medios probatorios presentados por el administrado fueron: 1 certificado de entrenamiento sobre programa de salud y seguridad ocupacional de fecha 30 de noviembre al 16 de diciembre de 2016 y 1 registro de inducción, capacitación, entrenamiento y simulacro de emergencia de fecha 11 de enero de 2017 sobre el tema “reportar daños a la aeronave, confirma en las bodegas de los seguros bien puestos” a favor del extrabajador, al respecto cabe indicar que dichos documentos no resultan ser idóneos a lo requerido por la autoridad inspectiva.
vi. Sin embargo, SWISSPORT PERU S.A.C., por medio de su escrito recursivo de apelación, presenta nuevos medios probatorios que supuestamente acreditarían sus obligaciones en seguridad y salud en el trabajo. Al respecto, realizada una valoración integral de los documentos aportados, se advierte que solo ofreció capacitaciones-inducción general
en seguridad y salud en el trabajo, lo cual es genérico e insuficiente para las labores que se encontraba desarrollando el trabajador el día de la ocurrencia del accidente.
Con fecha 14 de diciembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional del Callao, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 240-2021- SUNAFIL/IRE-CAL.
La Intendencia Regional del Callao admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 1197-2021- SUNAFIL/IRE-CAL, recibido el 15 de diciembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto
4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
Supremo N° 007-2013-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias9.
7“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 8“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 9 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, art. 14
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE SWISSPORT PERU S.A.C.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que SWISSPORT PERU S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 240-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, que confirmó la sanción impuesta de S/ 18,900.00 por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 26 de noviembre de 2021.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por SWISSPORT PERU S.A.C.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 14 de diciembre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 240-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, señalando lo siguiente:
Sobre la interpretación errónea de una norma de derecho material i. La primera norma erróneamente interpretada fue el artículo 57 de la LSST y el artículo 77 del RLSST. Toda vez que se afirma que habríamos incurrido en una infracción a las disposiciones normativas vigentes vinculadas a la elaboración de nuestro IPERC, ignorando por completo que las normas que regulan el contenido del IPERC no reglamentan el nivel de detalle que ahora arbitrariamente nos requiere la entidad. Por lo que, a criterio de la entidad no solo bastará con la identificación de peligros de cada puesto y labor realizada, su consecuente evaluación de riesgo, con participación del personal competente, en consulta con los trabajadores, así como con sus
representantes, colocando la severidad que consideramos conveniente, y tomando en cuenta los requisitos mínimos aplicables. Por el contrario, consideran que debimos valorar el nivel de riesgo de un futuro accidente, el cual a la fecha de elaboración del IPERC, no podíamos conocer y por ende no podíamos incluirlo en los factores de análisis.
ii. En efecto, el método cuantitativo elegido por nosotros para la elaboración del IPERC, se encuentra conforme con lo establecido en la Resolución Ministerial N° 050-2013-TR, la cual reguló la “Guía básica sobre Sistemas de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo”, tomando en cuenta: i) La participación del personal, ii) El conocimiento sobre el manejo de los equipos y maquinarias, y iii) El contacto con la realidad de la organización; siendo válido y correcta la evaluación del riesgo en virtud de la probabilidad y la severidad.
iii. Nuestra empresa no tenía en la fecha de elaboración del IPERC información sobre algún descanso médico de 66 días para un accidente asociado a este factor, por lo que el nivel indicado es apropiado. Así como tampoco se sabía que la probabilidad vinculada a esta tarea fuera posible, siendo razonable y adecuada la medida si se analiza toda la información necesaria para la elaboración de un IPERC. Por otro lado, la exposición, era esporádica de acuerdo con la recopilación de datos efectuada, no existiendo ninguna prueba objetable que demuestre lo contrario. No obstante, justamente porque sabemos que se puede mejorar la prevención de la seguridad, en el rubro de las “Medidas Correctivas” del Registro de Incidentes de Trabajo, se consignó la revisión y actualización del IPERC.
iv. La segunda norma incorrectamente interpretada fue el artículo 49 de la LSST y el artículo 27 del RLSST, pues las capacitaciones ejecutadas son correctas y no causaron el accidente. La Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo y su Reglamento, ofrecen dos posibilidades a efectos de capacitar a un trabajador, uno referido a las funciones específicas realizadas por el, y otro enfocado al puesto de trabajo, siendo válida cualquiera de ellas.
v. Debemos recordar que el propio Intendente reconoció que nuestra empresa cumplió con explicarle las labores que desempeñaba el extrabajador y como debía ejecutar estos movimientos, siendo los mismos desde el primer día de labor, por lo que, se puede válidamente concluir que si había recibido capacitación en la función específica y en el puesto desempeñado.
Sobre la contravención de las normas que garantizan el derecho a un debido procedimiento
vi. La Resolución de Intendencia, incurre en una infracción normativa, relativa a la vulneración de las normas que garantizan el derecho a un debido procedimiento, toda vez que ésta resolvió la presente controversia sustentándose en argumentos carentes de sustento fáctico, sin analizar correctamente los medios probatorios presentados en las actuaciones de comparecencia. De esta manera, la resolución del presente recurso vulnera nuestro derecho a la debida motivación.
vii. El primer error se configuró porque parte de una premisa equivocada, al afirmar causas básicas y acciones correctivas que no corresponden a la realidad y no formaron parte del Registro de Accidentes de Trabajo, los mismos que difieren de nuestro Registro de Accidentes de Trabajo. En efecto, como hemos acreditado el accidente del extrabajador se debió a su negligencia en la ejecución de las labores y no causas
vinculadas con la empresa; justamente por esa razón, se consignó una nueva capacitación en el Manual G-15 y una actualización del IPERC, toda vez que siempre se puede mejorar la protección de nuestros trabajadores, pero de ninguna manera ello implicaría que la causa del accidente fuera responsabilidad de nuestra empresa.
viii. El segundo error se configuró porque no valoró adecuadamente los documentos que acreditan el cumplimiento de todas nuestras obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo. Los inspectores obviaron la información entregada por nuestra empresa y no efectuaron un análisis sobre porque estos documentos no serían los idóneos.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo
Sobre el particular, se corrobora que los hechos imputados a la impugnante se refieren a las normas de Seguridad y Salud en el Trabajo, en particular por cumplir con realizar la evaluación adecuada de riesgos y la determinación de las medidas preventivas y de control efectivas en la matriz IPERC del puesto de trabajo, y, no cumplir con la obligación de brindar formación e información en materia de seguridad y salud en el puesto de trabajo específico, durante el año 2017, siendo esta causa básica del accidente.
Al respecto, la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante LSST) tiene como objeto promover una cultura de prevención de riesgos laborales10, a fin de prevenir los accidentes y los daños para la salud que sean consecuencia del trabajo o sobrevengan durante el trabajo. En tal sentido, es el empleador quien garantiza en las instalaciones del centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar tanto de los trabajadores, así como de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de trabajo11.
La norma mencionada en el párrafo anterior, en su artículo 21 prescribe que, “Las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y
10 Ley N° 29783, Artículo 1. Objeto de la Ley: La Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo tiene como objetivo promover una cultura de prevención de riesgos laborales en el país. Para ello, cuenta con el deber de prevención de los empleadores, el rol de fiscalización y control del Estado y la participación de los trabajadores y sus organizaciones sindicales, quienes, a través del diálogo social, velan por la promoción, difusión y cumplimiento de la normativa sobre la materia. 11 Ley N° 29783, I. Principio de Prevención: El empleador garantiza, en el centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores, y de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores. Debe considerar factores sociales, laborales y biológicos, diferenciados en función del sexo, incorporando la dimensión de género en la evaluación y prevención de los riesgos en la salud laboral.
Salud en el Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: a) Eliminación de los peligros y riesgos. Se debe combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión y en el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual; b) Tratamiento, control o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o administrativas; c) Minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de trabajo seguro que incluyan disposiciones administrativas de control; d) Programar la sustitución progresiva y en la brevedad posible, de los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos por aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo para el trabajador; y e) En último caso, facilitar equipos de protección personal adecuados, asegurándose que los trabajadores los utilicen y conserven en forma correcta”.
Por su parte, el artículo 49 establece: “El empleador tiene las siguientes obligaciones: a) Garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores en el desempeño de todos los aspectos relacionados con su labor, en el centro de trabajo o con ocasión del mismo; b) Desarrollar acciones permanentes con el fin de perfeccionar los niveles de protección existentes; c) Identificar las modificaciones que puedan darse en las condiciones de trabajo y disponer lo necesario para la adopción de medidas de prevención de los riesgos laborales; (…) g) Garantizar, oportuna y apropiadamente, capacitación y entrenamiento en seguridad y salud en el centro y puesto de trabajo o función específica, tal como se señala a continuación: 1. Al momento de la contratación, cualquiera sea la modalidad o duración. 2. Durante el desempeño de la labor. 3. Cuando se produzcan cambios en la función o puesto de trabajo o en la tecnología”. Asimismo, su artículo 50 establece que, “El empleador aplica las siguientes medidas de prevención de los riesgos laborales: a) Gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en su origen y aplicando sistemas de control a aquellos que no se puedan eliminar; b) El diseño de los puestos de trabajo, ambientes de trabajo, la selección de equipos y métodos de trabajo, la atenuación del trabajo monótono y repetitivo, todos estos deben estar orientados a garantizar la salud y seguridad del trabajador; c) Eliminar las situaciones y agentes peligrosos en el centro de trabajo o con ocasión del mismo y, si no fuera posible, sustituirlas por otras que entrañen menor peligro; d) Integrar los planes y programas de prevención de riesgos laborales a los nuevos conocimientos de las ciencias, tecnologías, medio ambiente, organización del trabajo y evaluación de desempeño en base a condiciones de trabajo; e) Mantener políticas de protección colectiva e individual; y f) Capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores”.
Estas obligaciones procuran que la prestación del trabajador sea segura y que, durante la relación laboral, dicha actividad no suponga que los riesgos a su integridad física, psíquica y mental no sean gestionados en la forma prescrita por la ley. Es así como la normativa busca lograr la eliminación o eventualmente la reducción de los actos y condiciones sub estándar.
En ese entendido, la Corte Suprema de Justicia del Perú en la Casación Laboral 1225-2015, Lima ha establecido:
“La obligación esencial de todo empleador es cumplir las obligaciones establecidas en la normativa sobre prevención de riesgos laborales, garantizando la protección, la seguridad y salud de los trabajadores a su servicio en todo lo relacionado con el trabajo, lo que comprende evaluar, evitar y combatir los riesgos; caso contrario el incumplimiento de estas obligaciones lo hará sujeto a indemnizar los daños y perjuicios que para el trabajador deriven de su dolo o negligencia conforme al artículo 1321° del
Código Civil. (...) es necesario considerar, como se ha precisado antes, que era obligación de la recurrente probar haber cumplido todas sus obligaciones legales y contractuales, especialmente las de seguridad, sin embargo, no ha acreditado haber actuado con la diligencia ordinaria al ejercer su deber de garantizar en el centro de trabajo el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida y la salud de sus trabajadores” (énfasis añadido).
Ahora bien, tomando en cuenta lo contemplado por los inspectores de trabajo, en el punto 1 del numeral 4.6 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción, respecto a la materia Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos (IPER), se determina que, si bien la inspeccionada, exhibió su matriz de Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos – IPER, vigente a la fecha del accidente de trabajo (2017); sin embargo, respecto al puesto de trabajo: Agente Rampa, se detallan como riesgos: fatiga, golpes con las maletas y daños a la salud del personal; siendo que cada peligro tiene riesgos diferentes, y por ende las medidas de control a aplicar deben ser según el orden de prioridad y por separado, puesto que se puede especificar qué medidas son para cada peligro. Asimismo, al realizar la evaluación del riesgo, considera como índice de severidad 2 el cual corresponde según leyenda “Lesión o enfermedad ocupacional leve”, lo cual no es adecuado dado que producto de la manipulación de equipajes trajo como consecuencia la lumbociatalgia, y 66 días de descanso médico del trabajador afectado; además, consideran como índice de probabilidad 2 el cual corresponde según leyenda “Es imposible que ocurra durante el ciclo de vida, pero es posible. La exposición al riesgo es esporádica”, lo cual no es adecuado, dado que se trata de una actividad rutinaria, por lo que la exposición al riesgo es frecuente, no habiendo identificado los peligros ni evaluado los riesgos respecto de las labores efectuadas a la fecha del accidente 09 de diciembre de 2017 por el trabajador Jeans Carlos Alama Flores. Al respecto, la impugnante ha reconocido en sus descargos que no realizó el análisis adecuado del peligro, y la razón de ello es que no podían conocer el nivel de riesgo de un accidente futuro; es decir, como no se produjo un accidente similar anterior, no podían evaluar los riesgos del accidente producido en el momento de elaborar la matriz de IPERC; sin embargo, ello no enerva su responsabilidad toda vez que el incumplimiento ocasionó daño en la salud del trabajo afectado. Cabe precisar que, si bien la matriz IPERC es pasible de actualización de manera periódica, ello no puede estar condicionado a la materialización de accidente o enfermedades que afecten la salud e integridad de los trabajadores para que recién se tomen las medidas preventivas y de control.
Por tanto, al estar plenamente determinado el nexo causal entre el incumplimiento por no cumplir con identificar todos los peligros ni evaluar los riesgos (IPER) del puesto de trabajo desarrollado por el trabajador afectado Jeans Carlos Alama Flores a la fecha del accidente de trabajo (09 de diciembre de 2017), cuya actividad involucra: “bajar y colocar maletas en la rampa del counter”, en tanto no se adoptaron medidas de prevención necesarias y
suficientes por parte de la impugnante, frente al accidente de trabajo, por lo cual, se asocia la responsabilidad a la impugnante por la causa del accidente de trabajo producido. Por ende, corresponde confirmar este extremo de lo resuelto por el inferior en grado.
En ese orden de análisis, conforme al punto 2 del numeral 4.6 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción, respecto a la materia Formación e Información sobre Seguridad y Salud en el Trabajo , se determina que, siendo que la normativa actual establece que: “todos los trabajadores deben recibir mínimo cuatro (04) capacitaciones al año en temas de Seguridad y Salud en el Trabajo”, máxime sí, dentro de la matriz IPER de fecha 23 de febrero de 2017, respecto al puesto de trabajo: Agente Rampa, Ítem 18, Actividad: Bajar las maletas de la balanza y Peligro: Manipulación de equipajes; el sujeto inspeccionado ha establecido dentro de sus denominadas “Medidas de Control Propuesta”: Capacitación en el procedimiento LAP (VHS), Capacitación en GE-15 Manipulación manual y técnicas de levantamiento de carga (GE-15); sin embargo, el sujeto inspeccionado no acreditó haber otorgado dichas capacitaciones al trabajador afectado, antes del accidente de trabajo.
Contrario a lo alegado por la impugnante, en referencia a que las capacitaciones ejecutadas son correctas y no causaron el accidente; de la revisión de las actuaciones inspectivas, así como de los documentos exhibidos por la impugnante en la etapa sancionadora, en los que obra la firma del trabajador afectado, se advierte que corresponden a las capacitaciones brindadas durante el año 2016; sin embargo, las inspectoras comisionadas requirieron “Acreditar la formación e información en SST del trabajador en su puesto de trabajo: inducción, capacitación y entrenamiento en el puesto de trabajo y todas las capacitaciones en Seguridad y Salud en el Trabajo durante el año 2017, año en que tuvo lugar el accidente de trabajo. No obstante, por medio de su recurso de apelación presenta medios probatorios que supuestamente acreditarían sus obligaciones en seguridad y salud en el trabajo, al respecto la instancia anterior luego de realizada la valoración de la misma, advierte que solo ofreció capacitaciones-inducción en general en seguridad y salud en el trabajo, lo cual fue genérico e insuficiente, para las labores que se encontraba realizando el trabajador el día que ocurrió el accidente, esto es, “bajar y colocar maletas en la rampa del counter”, por ello, se advierte que los documentos ofrecidos por la impugnante no acreditan haber otorgado al trabajador afectado la formación y capacitación oportuna respecto a los peligros y riesgos de la labor realizada. Cabe precisar que de las siete capacitaciones brindadas durante el año 2017 al trabajador afectado, no se aprecia ninguna capacitación acerca del proceso de trabajo, la prevención de los riesgos, la seguridad y salud en las actividades propias que desempeñaba el trabajador; por lo que, lo alegado por la impugnante, así como los documentos ofrecidos como medios probatorios de cumplimiento de obligaciones en seguridad y salud en el trabajo, no logran desvirtuar la infracción incurrida, la cual se encuentra como causa básica del factor de trabajo atribuible a la impugnante, al ser coadyuvante del accidente de trabajo. Por tanto, no corresponde acoger este extremo del recurso.
Sobre la supuesta vulneración al debido procedimiento
El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:
“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar
alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).
El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:
“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).
En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no sólo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:
“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los
términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. Nº 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos” (fundamento 69) (énfasis añadido).
Sobre el particular, se observa que en los requerimientos de comparecencia de fecha 19 de agosto de 2019, 27 de agosto de 2019 y 04 de setiembre de 2019, obrante a folios 11, 137 y 147 de la Orden de Inspección N° 1644-2019-SUNAFIL/IRE-CAL, la inspectora comisionada solicitó la remisión de la documentación, referida al trabajador afectado, precisado en el mismo apartado.
Tal y como se observa, no es coherente lo sustentado por la impugnante, aduciendo inobservancia al principio del debido procedimiento, toda vez que fue debidamente notificada con cada una de las actuaciones y solicitudes por parte de la inspector comisionada, así como de las autoridades durante el procedimiento administrativo sancionador, y las conductas a las cuales la impugnante se encontraba obligada a cumplir, se encuentran claramente establecidas e identificadas por la normativa vigente de la materia, y que fue claramente especificada por el inspector de trabajo en el Acta de Infracción.
En ese sentido, no se identifica una pretendida vulneración del derecho al debido procedimiento, en tanto no sólo se ha garantizado la debida notificación y motivación de las actuaciones y documentos emitidos por la autoridad competente, sino que se ha valorado y merituado cada uno de los argumentos de defensa y la información remitida. Por lo que no cabe acoger este extremo del recurso.
Información Adicional
Finalmente, es pertinente indicar a modo de información que las multas subsistentes en el presente procedimiento administrativo sancionador serían las siguientes:
N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y clasificación Multa impuesta
Seguridad y Salud en el Trabajo No realizar la evaluación adecuada de riesgos y la determinación de las medidas preventivas y de control efectiva en la matriz IPERC, siendo esta causa básica del accidente. Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR
MUY GRAVE
S/ 9,450.00
Seguridad y Salud en el Trabajo No brindar formación e información en seguridad y salud en el trabajo durante el año 2017, siendo esta causa básica del accidente. Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR
MUY GRAVE
S/ 9,450.00
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por SWISSPORT PERU S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 240-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 23 de noviembre de 2021, emitida por la Intendencia Regional del Callao, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 392-2019-SUNAFIL/IRE-CAL, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 240-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a SWISSPORT PERU S.A.C., y a la Intendencia Regional del Callao, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional del Callao.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral –SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
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