Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria… — Res. 1028-2025

Mediante la Orden de Inspección N° 158-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 77-2021-SUNAFIL/IRE-CAL (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sancionar económicamente a la impugnante por la comisión de tres (03) infracciones muy graves en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo.

Que, mediante la Imputación de Cargos N° 384-2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IC de fecha 16 de junio de 2022, notificada el 20 de junio de 20222, se inició la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 659-2022-SUNAFIL/IRE- CAL/SIFN-IF3 de fecha 05 de setiembre de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción de la Intendencia Regional del Callao, la cual mediante Resolución de Subintendencia N° 423-2023-SUNAFIL/IRE-CAL/SISA, de fecha 17 de marzo de 2023, notificada a su procuraduría pública el 20 de marzo de 2023, multó a la impugnante por la suma de S/. 34,716.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 05 de abril de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 423-2023-SUNAFIL/IRE-CAL/SISA, argumentando lo siguiente:

Mediante la Resolución de Intendencia N° 176-2023-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 02 de agosto de 2023, notificada a su procuradora pública el 07 de agosto de 2023, la Intendencia Regional del Callao declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, en atención a los siguientes fundamentos:

Con fecha 09 de agosto de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional del Callao el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 176- 2023-SUNAFIL/IRE-CAL.

La Intendencia Regional del Callao admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante el MEMORÁNDUM-000729- 2023-SUNAFIL/IRE-CAL, recibido el 14 de agosto de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante,

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe otorgarle esta facultad al administrado mediante ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ADUANAS Y DE ADMINISTRACION TRIBUTARIA - SUNAT, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 176-2023-SUNAFIL/IRE-CAL, que confirmó la sanción impuesta ascendente a S/. 34,716.00 por la comisión de tres (03) infracciones MUY GRAVES en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 08 de agosto de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ADUANAS Y DE ADMINISTRACION TRIBUTARIA – SUNAT.

A través de su argumento i), la impugnante sostiene que las infracciones imputadas habrían prescrito, al haberse superado el plazo previsto en el ordenamiento jurídico. Sobre el particular, debe tenerse en cuenta lo establecido en la Resolución de Superintendencia N° 218-2017-SUNAFIL, de fecha 31 de octubre de 2017, mediante la cual se aprobaron criterios normativos aplicables al Sistema Inspectivo, entre ellos, el referido a la prescripción administrativa, que señala lo siguiente:

A ello se suma lo dispuesto en el numeral 252.3 del artículo 252 del TUO de la LPAG, que establece la obligación de la autoridad administrativa de evaluar de oficio la prescripción, pudiendo también ser alegada por el administrado como medio de defensa, y resolviéndose sin mayor trámite que la verificación de los plazos legalmente establecidos.

En tal sentido, corresponde a esta Sala determinar si, al momento de emitirse la Resolución de Subintendencia N° 423-2023-SUNAFIL/IRE-CAL/SISA, de fecha 17 de marzo de 2023, se encontraba vigente el plazo de prescripción de la potestad sancionadora respecto de los hechos verificados en la etapa inspectiva. Para ello,

En relación a ello, debe recordarse que, en el contexto de la emergencia sanitaria generada por la COVID-19, se dictaron diversas normas con incidencia directa en los plazos administrativos. Así, el artículo 28 del Decreto de Urgencia N° 029-2020, publicado el 20 de marzo de 2020, estableció la suspensión por treinta (30) días hábiles del cómputo de los plazos de inicio y de tramitación de los procedimientos administrativos y de cualquier índole en el sector público, incluyendo aquellos sujetos a plazo o que se encontraban en trámite a la fecha de su entrada en vigencia, veamos:

En ese marco, el citado Decreto de Urgencia entró en vigor el 21 de marzo de 2020, surtiendo efectos desde el 23 de marzo de dicho año11. Asimismo, la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia N° 026-2020 facultó a los órganos rectores a ampliar dicho plazo de suspensión, lo que resulta particularmente relevante para la determinación del cómputo en el presente caso.

En ese contexto, la SUNAFIL emitió la Resolución de Superintendencia N° 074-2020- SUNAFIL, publicada el 23 de marzo de 2020, la cual dispuso expresamente:

Posteriormente, mediante las Resoluciones de Superintendencia N° 80-2020-SUNAFIL del 11 de mayo de 2020, N° 83-2020-SUNAFIL del 28 de mayo de 2020 y N° 87-2020- SUNAFIL del 15 de junio de 2020, se prorrogó de forma sucesiva la suspensión de plazos inicialmente mediante la Resolución de Superintendencia N° 074-2020-SUNAFIL desde el 23 de marzo de 2020 hasta el 26 de junio de 2020, fecha en que culminó el periodo total de suspensión del cómputo de plazos en el ámbito del Sistema de Inspección del Trabajo.

Por su parte, debe considerarse lo señalado por la Resolución de Superintendencia N° 110-2019-SUNAFIL, que aprueba criterios sobre el cómputo de la prescripción, indicando que:

En atención a ello, para efectos del presente caso, corresponde determinar la fecha en que se consumó la conducta infractora a fin de establecer el dies a quo del cómputo del plazo de prescripción. En tanto se trata de una infracción vinculada a la omisión de medidas en materia de seguridad y salud en el trabajo que culminó con un accidente laboral, se entiende consumada en la fecha en que ocurrió dicho accidente.

Así, al haberse producido el accidente el 10 de enero de 2019, corresponde computar el plazo de prescripción desde dicha fecha, conforme a las disposiciones legales y criterios administrativos citados. Para mayor claridad, se presenta a continuación una línea de tiempo que resume las principales fechas que inciden en el análisis del cómputo del plazo de prescripción, veamos:

Como se advierte, el plazo de prescripción se vio suspendido en dos oportunidades: i) entre el 23 de marzo y el 26 de junio de 2020, conforme a lo establecido en el Decreto de Urgencia N° 029-2020 y sus normas complementarias; y, ii) a partir del 20 de junio de 2022, fecha en que se notificó la imputación de cargos. Al descontar dichos periodos, se obtiene un total de 3 años, 7 meses y 3 días, sin exceder el plazo de prescripción de cuatro (04) años previsto para el ejercicio de la potestad sancionadora.

En consecuencia, al haberse emitido y notificado la Resolución de Subintendencia N° 423-2023-SUNAFIL/IRE-CAL/SISA dentro del plazo legalmente habilitado, corresponde desestimar el argumento del impugnante referido a la presunta prescripción, al carecer de sustento fáctico y jurídico.

En principio, corresponde recalcar que, en el caso concreto, se ha aplicado el tipo infractor contenido en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, antes de ser modificado. Ello, en tanto este se encontraba vigente al momento en que sucedió el accidente el 10 de enero de 2019; siendo así, el referido tipo infractor imputado a la impugnante dispone: “El incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo que produce la muerte del trabajador o cause daño en el cuerpo o en la salud del trabajador que requiera asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal.”

Ahora bien, debemos tener en cuenta que el “Glosario de Términos” del Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, aprobado por el Decreto Supremo N° 005- 2012-TR (en adelante, RLSST), define al accidente de trabajo como: “Todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte. Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, y aun fuera del lugar y horas de trabajo” (énfasis añadido).

Del mismo modo, la doctrina sostiene que “el suceso anormal, resultante de una fuerza imprevista y repentina, sobrevenido por el hecho del trabajo o con ocasión de éste, y que determina en el organismo lesiones o alteraciones funcionales permanentes o pasajeras”12. Además, se señala que “si bien se mira, el término ‘por consecuencia’ indica una causalidad inmediata, en cuanto que el trabajo produce directamente la fuerza lesiva. El término ‘con ocasión’ es más amplio, porque indica una causalidad mediata, en la medida que hay nexo causal, no sólo cuando el trabajo produce directamente la fuerza lesiva, sino también cuando sin provocarla da lugar a que ésta se produzca”13.

De lo señalado, podemos colegir que se denomina accidente de trabajo a aquel que se produce dentro del ámbito laboral, por el hecho o en ocasión del trabajo, tratándose normalmente de un hecho accidental, súbito e imprevisto, que produce daños en la salud del trabajador incapacitándolo para cumplir con su trabajo habitual de forma temporal o permanente. Pudiendo clasificarse en accidente leve, accidente incapacitante (total temporal, parcial permanente, total permanente) o accidente mortal.

Asimismo, debemos considerar que el accidente de trabajo presenta diferentes elementos, los mismos que concurren para su configuración, tales como: “a) Causa externa: Agente productor extraño a la víctima; b) Instantaneidad: Tiempo breve de duración del hecho generador; c) Lesión: El trabajador debe sufrir lesiones externas e internas como consecuencia del hecho”14.

Por su parte, el RLSST señala las causas que dan origen a los accidentes de trabajo; así, el Glosario de términos considera como causas que dan origen a los accidentes de trabajo las siguientes:

Por otro lado, la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, LSST) tiene como objeto promover una cultura de prevención de riesgos laborales15, a fin de prevenir los accidentes y los daños para la salud que sean consecuencia del trabajo o sobrevengan durante el trabajo. En tal sentido, es el empleador quien garantiza en las instalaciones del centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar tanto de los trabajadores, así como de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de trabajo16.

En esa línea argumentativa, la SST tiene precisamente un carácter preventivo, anticipándose a la ocurrencia de ilícitos o antijurídicos pues precisamente las consecuencias de su apartamiento, inacción u omisión impactan “en la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores y de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores”.

Cabe recalcar que, la LSST reconoce como un pilar fundamental y transversal al principio de prevención, entendido este como la obligación que tiene el empleador de garantizar que la permanencia del trabajador en el centro de labores, así como el desempeño de las funciones asignadas no signifiquen en él un menoscabo en su salud, en su bienestar o la pérdida de la vida en un caso extremo; por el contrario, las condiciones de trabajo deben de permitirle su realización como persona y garantizar el alcance del bienestar social.

Asimismo, la norma mencionada en el párrafo anterior, en su artículo 21 prescribe que:

Por su parte, el artículo 49 del referido cuerpo normativo, establece que:

Asimismo, el artículo 50 de la referida LSST, señala que:

Por lo que, estas obligaciones se circunscriben a que la prestación del trabajador sea segura y que, durante la relación laboral, dicha actividad no genere riesgos en su integridad física, psíquica y mental. En otras palabras, buscan lograr la eliminación o eventualmente la reducción de los actos y condiciones sub estándar.

En ese entendido, la Corte Suprema de Justicia del Perú a través de su Casación Laboral N° 1225-2015-Lima ha establecido:

Así, de acuerdo a lo previsto en el artículo 53 de la LSST, se confiere al empleador el deber de prevención, el mismo que también se encuentra dentro del concepto de empleador diligente, a fin de evitar poner en peligro la vida o la salud de sus trabajadores. Dicho artículo debe ser leído de manera conjunta con el artículo 94 del RLSST, que establece: “para efecto de lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley, la imputación de responsabilidad al empleador por incumplimiento de su deber de prevención requiere que se acredite que la causa determinante del daño es consecuencia directa de la labor desempeñada por el trabajador y del incumplimiento por parte del empleador de las normas de seguridad y salud en el trabajo”.

Cabe señalar que, el principio de responsabilidad es entendido como la asunción de las “implicancias, legales y de cualquier otra índole a consecuencia de un accidente o enfermedad que sufra el trabajador en el desempeño de sus funciones o a consecuencia de él, conforme a las normas vigentes”17, señalándose de manera expresa que:

En consideración a las disposiciones legales antes acotadas, resulta necesario acreditar si las causas determinantes de accidente de trabajo son consecuencia directa de la labor desempeñada por el trabajador afectado, y, del mismo modo, si son consecuencia de los incumplimientos por parte del empleador de las normas de SST.

En dicho contexto, es oportuno señalar que, mediante la Resolución de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL, se estableció el precedente administrativo de observancia obligatoria, vigente desde el 17 de marzo de 2023, por medio del cual se determinó:

Ahora bien, en el caso concreto, se advierte que se imputa a la recurrente tres (03) infracciones muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo, consistentes en:

Al respecto, de la lectura del ítem 4.10 del apartado IV del Acta de Infracción, se advierte que el Inspector comisionado dejó constancia de lo siguiente:

Antes de iniciar con el análisis de las infracciones imputadas, resulta necesario esclarecer el puesto y las funciones desempeñadas por la trabajadora accidentada, a fin de determinar su vinculación con el riesgo que se materializó el día del accidente.

En ese sentido, de la revisión de los actuados del expediente inspectivo, se advierte que mediante el documento denominado “Seguro de Accidentes Personales”20, suscrito y sellado por el Intendente Nacional de Control Aduanero —área a la cual pertenece la trabajadora— se declara que esta se desempeñaba como Asistente Ejecutiva 4, lo cual permite identificar su ubicación orgánica y jerarquía administrativa dentro de la entidad empleadora, veamos:

Asimismo, mediante correo electrónico del 16 de febrero de 202121 remitido por el representante de la inspeccionada durante las actuaciones inspectivas, se señala que la trabajadora realizaba labores de naturaleza administrativa. Es de recalcar que, durante la etapa inspectiva, la inspeccionada no presentó documentación formal o perfil de puesto que delimite las funciones concretas de la trabajadora accidentada, habiéndose podido recabar únicamente las declaraciones de la misma al respecto.

En dicha manifestación del 12 de marzo de 2021, la trabajadora detalló que sus funciones habituales consistían en: responder requerimientos, preparar documentos y realizar seguimiento, reunirse con grupos de interés, monitorear medios, coordinar servicios de mensajería, escanear documentos, así como el traslado de expedientes a otras unidades organizacionales, entre otras tareas de apoyo administrativo, veamos:

De este modo, se advierte que las funciones relatadas por la trabajadora, en ausencia de un documento oficial emitido por la inspeccionada que las delimite, comprenden actividades que, en su desarrollo habitual, conllevan el uso de herramientas auxiliares como escaleras, a fin de acceder a estantes o espacios elevados para el manejo físico de documentos. Ello resulta relevante para establecer el vínculo funcional con el riesgo de caída desde altura moderada, el cual se concretó el día del accidente, y será desarrollado en los apartados siguientes.

Es preciso tener en cuenta que el artículo 36 de la LSST, dispone que: “(...) sin perjuicio de la responsabilidad de cada empleador respecto de la salud y la seguridad de los trabajadores a quienes emplea y habida cuenta de la necesidad de que los trabajadores participen en materia de salud y seguridad en el trabajo, los servicios de salud en el trabajo aseguran que las funciones siguientes sean adecuadas y apropiadas para los riesgos de la empresa para la salud en el trabajo: a) Identificación y evaluación

Asimismo, el artículo 57 del citado cuerpo normativo señala que: “el empleador actualiza la evaluación de riesgos una vez al año como mínimo o cuando cambien las condiciones de trabajo o se hayan producido daños a la salud y seguridad en el trabajo. Si los resultados de la evaluación de riesgos lo hacen necesarios, se realizan: a) Controles periódicos de la salud de los trabajadores y de las condiciones de trabajo para detectar situaciones potencialmente peligrosas; b) Medidas de prevención, incluidas las relacionadas con los métodos de trabajo y de producción, que garanticen un mayor nivel de protección de la seguridad y salud de los trabajadores” (énfasis añadido).

A su vez, el literal g) del artículo 26 del RLSST, prescribe que: “el empleador está obligado a: (...) g) Adoptar disposiciones efectivas para identificar y eliminar los peligros y los riesgos relacionado con el trabajo y promover la seguridad y salud en el trabajo (...)”. En concordancia con ello, el literal c) del artículo 32 del citado cuerpo normativo señala que: “la documentación del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo que debe exhibir el empleador es la siguiente: (...) c) La identificación de peligros, evaluación de riesgos y sus medidas de control. (...) La documentación referida en los incisos a) y c) debe ser exhibida en un lugar visible dentro del centro de trabajo, sin perjuicio de aquella exigida en las normas sectoriales respectivas”.

De igual manera, el artículo 82 del RLSST, dispone que: “el empleador debe identificar los peligros y evaluar los riesgos para la seguridad y salud de los trabajadores en forma periódica, de conformidad con lo previsto en el artículo 57 de la Ley. Las medidas de prevención y protección deben aplicarse de conformidad con el artículo 50 de la Ley (...).

En el marco de lo dispuesto por la normativa citada, se establece con claridad que el empleador tiene la obligación de identificar y evaluar los riesgos en el lugar de trabajo, actualizar dicha evaluación cuando corresponda, y aplicar medidas concretas para eliminarlos o controlarlos. Asimismo, debe garantizar la visibilidad y disponibilidad de dicha documentación en el centro de trabajo. Estas obligaciones conforman un eje esencial del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo, siendo de cumplimiento obligatorio y continuo, y exigible que el empleador adopte medidas efectivas y no meramente formales o generales.

Sobre el particular, de la lectura de ítem 4.7 del Acta de Infracción, se advierte que el Inspector comisionado dejó constancia de lo siguiente:

En atención a lo señalado en el Acta de Infracción, se denota que la imputación realizada en este extremo se basa en que la inspeccionada no habría cumplido con identificar los peligros ni evaluar los riesgos vinculados al puesto de trabajo desempeñado por la trabajadora accidentada, específicamente aquellos relacionados al uso de escaleras portátiles, cuya omisión habría impedido adoptar medidas preventivas oportunas. Esta falta de diligencia, según la autoridad inspectiva, derivó en un accidente de trabajo con consecuencias lesivas para la salud de la trabajadora.

Al respecto, se advierte que el marco normativo aplicable impone al empleador la obligación de identificar los peligros y evaluar los riesgos relacionados con el puesto de trabajo, el ambiente laboral y las condiciones en que se desarrollan las actividades. Esta obligación no se limita a riesgos evidentes o generales, sino que exige un análisis técnico que contemple las condiciones específicas del trabajo asignado. Así, conforme al literal b) del artículo 77 del RLSST, en su versión vigente al momento del accidente, los empleadores debían:

En ese sentido, conforme fue detallado en los apartados precedentes, la trabajadora accidentada se desempeñaba como Asistente Ejecutiva, ejecutando labores administrativas entre las que se encontraba el traslado de expedientes y manipulación de archivos físicos, actividades que conllevaban la necesidad operativa de acceder a estantes o mobiliario en altura. Esta función, directamente relacionada con la organización del trabajo, implicaba el uso de herramientas auxiliares como escaleras portátiles, tal como ocurrió el día del accidente, cuando la trabajadora cayó al ceder una escalera tipo tijera.

No obstante, tal como consta en el ítem 4.7 del Acta de Infracción, la Matriz IPERC presentada por la inspeccionada, correspondiente a la unidad organizacional de la

Esta omisión impidió la adopción de medidas específicas para prevenir, controlar o eliminar el riesgo generado por el uso de escaleras portátiles, tales como la verificación del estado del equipo, capacitaciones específicas o la provisión de alternativas más seguras para el acceso a estanterías. En consecuencia, se advierte que la falta de identificación de este peligro en el IPERC constituye un incumplimiento material del deber de prevención, al no haber reconocido ni gestionado adecuadamente un riesgo concreto cuya omisión guardó relación directa con el accidente sufrido por la trabajadora.

Ahora bien, a través de los argumentos ii) y iv), la administrada sostiene que la trabajadora accidentada no tenía asignadas funciones de archivo ni tareas que implicaran el uso de escaleras portátiles, y que el accidente habría tenido como causa exclusiva una condición subestándar, sin relación con un peligro no identificado. En principio, es de precisar que estos alegatos serán evaluados de manera conjunta en atención a su afinidad temática, al estar dirigidos a cuestionar la configuración de la infracción analizada en este extremo de la resolución; por lo que son desestimados.

Se reitera que, conforme a lo previsto en el literal b) del artículo 77 del RLSST, vigente al momento de los hechos, el empleador tiene el deber de identificar los peligros y evaluar los riesgos “existentes o posibles (…) que guarden relación con el medio ambiente de trabajo o con la organización del trabajo”. En tal sentido, el análisis de riesgos no puede realizarse de forma meramente formal o restrictiva, atendiendo únicamente a descripciones genéricas o reglamentarias, sino que debe considerar las condiciones reales y efectivas del puesto de trabajo.

En aplicación del principio de primacía de la realidad, se advierte que la propia inspeccionada reconoció, mediante el documento de seguro de accidentes personales y un correo electrónico remitido durante la etapa inspectiva – citados en los considerandos 6.34 y 6.35 – que la trabajadora se desempeñaba como Asistente Ejecutiva 4 y ejecutaba labores de carácter administrativo.

Asimismo, en sus declaraciones ante la autoridad inspectiva, la trabajadora señaló que sus funciones incluían responder requerimientos, monitorear memos, coordinar servicios, escanear documentos y trasladar expedientes a otras unidades, entre otras tareas. Estas actividades se desarrollaban dentro del entorno físico del centro de trabajo y requerían manipulación de archivos físicos, lo cual, por su naturaleza, podía implicar el uso de estanterías y, en consecuencia, la utilización de herramientas como escaleras portátiles.

En ese contexto, el argumento referido a que dichas funciones no están contempladas expresamente en el Reglamento de Organización y Funciones de la Intendencia Nacional de Control Aduanero resulta irrelevante para efectos del cumplimiento del deber de prevención, en tanto el referido reglamento describe las competencias del órgano y no las funciones específicas del personal de apoyo. Por el contrario, la naturaleza del puesto ocupado por la trabajadora, sumado a su formación profesional

Por tanto, la afirmación de que la trabajadora actuó por iniciativa propia al realizar una labor no asignada carece de sustento fáctico y jurídico. Como se ha señalado, el hecho de archivar un expediente en su centro de labores no constituye una actuación aislada o extralimitada, sino una manifestación concreta de sus funciones habituales, más aún si se advierte que esta continuó desempeñando las mismas actividades con posterioridad al accidente, según su propia declaración. Pretender que el uso de escaleras portátiles para guardar documentos es un acto espontáneo o ajeno a las funciones del puesto implica desconocer el funcionamiento operativo de las oficinas administrativas, donde dichas tareas son rutinarias.

En consecuencia, el hecho de que la matriz IPERC no haya contemplado el peligro asociado al uso de escaleras portátiles —elemento claramente relacionado con las condiciones del entorno y la organización del trabajo en el área administrativa— constituye una omisión relevante y determinante en el incumplimiento del deber de prevención. Dicha omisión imposibilitó que se adoptaran medidas de control adecuadas para mitigar el riesgo, lo que, como ya se ha acreditado, derivó en la ocurrencia del accidente de trabajo. Por lo tanto, los argumentos expuestos por la inspeccionada no resultan idóneos para desvirtuar la infracción atribuida.

En atención a lo expuesto, se configura la infracción tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, por cuanto la inspeccionada incumplió su deber de garantizar condiciones de seguridad adecuadas al no identificar los peligros debidamente vinculados a las tareas asignadas a la trabajadora, lo cual permitió que el riesgo no controlado se materializara, ocasionando un accidente con consecuencias para su salud. Esta omisión evidencia una conducta negligente que transgrede los estándares mínimos exigibles en materia de gestión preventiva, por lo que se desestiman también los cuestionamientos relacionados al debido procedimiento.

Sobre el particular, debemos considerar que, el literal f) del artículo 50 de la LSST, establece que el empleador aplica como medidas de prevención de los riesgos laborales, capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores. En la misma línea, el artículo 52 del citado cuerpo normativo, señala que el empleador transmite a los trabajadores, de manera adecuada y efectiva, la información y los conocimientos necesarios en relación con los riesgos en el centro de trabajo y en el

Complementariamente, el literal a) del artículo 27 del RLSST establece que “El empleador, en cumplimiento del deber de prevención y del artículo 27 de la Ley, garantiza que los trabajadores sean capacitados en materia de prevención. La formación debe estar centrada: a) En el puesto y ambiente de trabajo específico o en la función que cada trabajador desempeña, cualquiera que sea la naturaleza del vínculo, modalidad o duración de su contrato. (…)”. Aunado a ello, el literal a) del artículo 29 del citado cuerpo normativo dispone que “Los programas de capacitación deben hacerse extensivos a todos los trabajadores, atendiendo de manera específica a los riesgos existentes en el trabajo”.

En ese contexto normativo, el inspector comisionado dejó constancia en el ítem 4.8 del apartado IV del acta de infracción, de lo siguiente:

De la imputación formulada se advierte que la infracción atribuida no se circunscribe a una omisión meramente formal, sino que refleja un incumplimiento material y grave del deber de prevención. Al no capacitar en los riesgos específicos del puesto —entre ellos, el uso seguro de escaleras portátiles—, la trabajadora careció de conocimientos técnicos y prácticos para implementar medidas de control antes de iniciar la tarea que derivó en el accidente. Esta deficiencia formativa, aunada a la ausencia de identificación del peligro en el IPERC, generó un escenario en el que el riesgo permaneció sin gestión preventiva, materializándose finalmente el 10 de enero de 2019.

Si bien la inspeccionada, en su argumento v), sostiene que actuó con diligencia al programar las capacitaciones y que fue la trabajadora, por negligencia, quien no las desarrolló, esta alegación constituye un intento de trasladar la responsabilidad al propio trabajador, lo cual es jurídicamente improcedente.

Al respecto, la normativa citada previamente impone al empleador un deber activo y continuo, no basta con programar cursos o habilitar accesos virtuales, sino que debe asegurarse su realización, verificar la comprensión de los contenidos y adoptar medidas correctivas en caso de inasistencia o incumplimiento. Esta supervisión es parte esencial del deber de prevención y no puede ser sustituida.

En este caso, no se ha acreditado que la inspeccionada implementara mecanismos efectivos de seguimiento, ni que adoptara medidas para garantizar que la trabajadora recibiera la instrucción necesaria antes de asumir tareas con riesgos inherentes. Incluso si se aceptara, a efectos argumentativos, que la trabajadora no participó en los cursos programados, ello no eximiría al empleador de su deber legal, pues debió reprogramar, reforzar o brindar la capacitación de forma directa antes de asignarle tareas que implicaban el uso de una escalera portátil.

Asimismo, la capacitación exigida debe ser específica y adaptada a los riesgos reales del puesto, lo que en el presente caso no se acreditó. El accidente se produjo durante el uso de una escalera tipo tijera, equipo que no estaba contemplado en la matriz IPERC y sobre el cual no existía evidencia de capacitación práctica o teórica. Las capturas de pantalla presentadas, acompañadas de la nota sobre la inasistencia de la trabajadora, no acredita la ejecución, pertinencia ni contenido de las capacitaciones, y por tanto no satisface la carga probatoria del empleador.

En consecuencia, la trabajadora afrontó el riesgo sin haber recibido formación directa y práctica sobre su prevención, lo que se tradujo en que desconociera las medidas de control a aplicar antes de iniciar la tarea de archivar documentos en altura. Esta carencia formativa, sumada a la omisión en el IPERC, configuró una cadena de fallas en la gestión preventiva que culminó en el accidente. Por lo que, los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo del recurso deben ser desestimados.

Por lo expuesto, se encuentra debidamente acreditado el nexo causal entre la falta de formación e información imputada y el accidente de trabajo investigado. En consecuencia, corresponde confirmar la infracción muy grave imputada, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, por incumplimiento del deber de formación e información en materia de seguridad y salud en el trabajo.

Es de precisar que, corresponde absolver de manera conjunta los argumentos vi), vii) y viii) planteados por la impugnante, dada su afinidad temática, en tanto todos ellos se orientan a cuestionar la competencia de la SUNAFIL para fiscalizar el cumplimiento de la normativa de seguridad y salud en el trabajo por parte de la inspeccionada. Para ello, la impugnante invoca disposiciones relativas a las funciones de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), la Séptima Disposición Complementaria Transitoria de la Ley N° 29981, determinados oficios emitidos por SERVIR y el Informe Técnico N° 1149-2021-SERVIR-GPGSC.

En primer lugar, el artículo 1 del Decreto Legislativo N° 1023 —“Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, Rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos”— establece que SERVIR es el ente rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos del Estado, con el fin de contribuir a la mejora de la administración pública mediante el fortalecimiento del servicio civil. Conforme al literal b) del artículo 11 de dicho decreto, SERVIR ejerce una “facultad supervisora destinada al seguimiento de las acciones de las entidades del Sector Público, en el ámbito de su competencia”.

El artículo 13 del mismo cuerpo normativo delimita que dicha facultad supervisora comprende: “a) Revisar, en vía de fiscalización posterior y cuando lo determine conveniente, el cumplimiento de las políticas y normas del Sistema; y b) Recomendar la revisión de las decisiones y actos de la entidad, y las medidas correctivas para fortalecer a la Oficina de Recursos Humanos correspondiente, así como dar seguimiento a su implementación”.

Por su parte, el artículo 5 del Decreto Legislativo N° 1023 establece que la competencia de SERVIR, como ente rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, se circunscribe a ámbitos como la planificación de políticas de recursos humanos, la organización del trabajo, la gestión del empleo, del rendimiento, de la compensación, del desarrollo y capacitación, de las relaciones humanas, y la resolución de controversias. En ninguna de estas materias se incluye la fiscalización ni sanción de incumplimientos de la normativa de seguridad y salud en el trabajo.

En concordancia con lo anterior, el artículo 21 de su Reglamento de Organización y Funciones —aprobado por Decreto Supremo N° 062-2008-PCM y modificado por Decreto Supremo N° 117-2012-PCM— señala que la Gerencia de Desarrollo Institucional del Sistema de Recursos Humanos es el órgano encargado de implementar y supervisar las políticas de gestión de recursos humanos, enumerando funciones como fortalecer y capacitar a las Oficinas de Recursos Humanos, desarrollar procedimientos para implementar dichas políticas, brindar asistencia técnica, supervisar su funcionamiento y absolver consultas, todo dentro del ámbito del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos.

De lo señalado previamente se desprende que la competencia de SERVIR se limita a la supervisión y fortalecimiento de las políticas y normas del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, sin comprender la potestad inspectiva y sancionadora respecto de la normativa sociolaboral o de seguridad y salud en el trabajo. Esta

Ello, también se evidencia en los oficios citados por la inspeccionada —Oficios Múltiples N° 00010-2020-SERVIR-GDSRH y N° 00343-2020-SERVIR-ACCESO A LA INFORMACIÓN—, en los que se aprecia que la actuación de SERVIR se centra en la supervisión de aspectos vinculados a la gestión de recursos humanos, mas no en la verificación ni sanción del cumplimiento de la normativa sociolaboral o de las disposiciones específicas de SST aplicables a trabajadores sujetos al régimen laboral privado.

En contraposición, incluso antes de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo N° 1023, el artículo 4 de la LGIT ya otorgaba a la Inspección del Trabajo competencia para fiscalizar a entidades públicas respecto de trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada, disponiendo que su actuación se extiende “a todos los sujetos obligados o responsables del cumplimiento de las normas sociolaborales, ya sean personas naturales o jurídicas, públicas o privadas (…) aun cuando el empleador sea del Sector Público (…) siempre y cuando estén sujetos al régimen laboral de la actividad privada” (Énfasis nuestro).

Dicha disposición se mantiene vigente y es complementada por el artículo 1 de la Ley N° 29981, que crea a la SUNAFIL como organismo técnico especializado encargado de supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo. El artículo 4 literal i) de la citada ley precisa que, cuando se trate de trabajadores en entidades públicas sujetos al régimen laboral de la actividad privada, “la SUNAFIL coordina con la Autoridad Nacional del Servicio Civil”.

Esta referencia a la coordinación debe interpretarse en el marco del artículo 87 del TUO de la LPAG —principio de colaboración interinstitucional—, que no supone renuncia de competencias, sino obligaciones recíprocas de apoyo y cooperación. El segundo párrafo del artículo 123 del RLSST refuerza esta idea al disponer que “en el caso del Sector Público, la atribución de supervisión y fiscalización de la Autoridad Administrativa de Trabajo se ejerce respecto de entidades públicas con trabajadores bajo el régimen laboral de la actividad privada, sin perjuicio de la colaboración interinstitucional que podrá establecerse con la Autoridad Nacional del Servicio Civil (…)” (Énfasis nuestro).

En cuanto a la Séptima Disposición Complementaria Transitoria de la Ley N° 29981, la misma establece que “en tanto se implementan las funciones de supervisión y fiscalización determinadas por el Decreto Legislativo N° 1023, la SUNAFIL coordina con la Autoridad Nacional del Servicio Civil (…)” para la aplicación de la ley a las entidades públicas. Esta disposición, en concordancia con el artículo 85 del TUO de la LPAG, regula un mecanismo de colaboración, no de autorización previa ni de supeditación de competencias.

Asimismo, respecto al Informe Técnico N° 1149-2021-SERVIR-GPGSC, si bien hace referencia al convenio de cooperación interinstitucional entre SUNAFIL y SERVIR —que prevé la intervención de SUNAFIL a solicitud de SERVIR para fiscalizar a trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada en entidades públicas ubicadas fuera de Lima Metropolitana—, ello no implica que la actuación inspectiva de SUNAFIL dependa exclusivamente de dicha solicitud. En el presente caso, si bien la inspección se realizó fuera de Lima Metropolitana, esta no se enmarcó en una actuación derivada del convenio, sino en una actuación de oficio iniciada por una denuncia del trabajador afectado, en ejercicio de la competencia legal otorgada por la LGIT y la Ley N° 29981.

Cabe resaltar que el propio Informe Técnico N° 1149-2021-SERVIR-GPGSC —en su considerando 2.20— reconoce que “tanto las funciones de SUNAFIL como las de SERVIR se desarrollan dentro del ámbito de su competencia (…)”, precisando que SUNAFIL ejerce sus funciones conforme al artículo 3 de la LGIT en entidades públicas o empresas del Estado sujetas al régimen laboral privado, mientras que SERVIR actúa respecto de “todas las normas y políticas en materia de gestión de los recursos humanos” en el sector público.

En consecuencia, los oficios y documentos citados por la inspeccionada no acreditan que SERVIR tenga competencia para fiscalizar ni sancionar incumplimientos de la normativa de SST en el régimen privado, ni que la intervención de SUNAFIL estuviese supeditada a un pedido previo de aquella entidad. Por el contrario, de la normativa citada se desprende que SUNAFIL es la autoridad competente y que la coordinación interinstitucional no constituye un requisito de procedencia para su actuación inspectiva.

Por todo lo expuesto, se concluye que la autoridad competente para fiscalizar y sancionar incumplimientos en materia de SST respecto de trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada en entidades públicas es la SUNAFIL, correspondiéndole intervenir —como en este caso— incluso de oficio, sin necesidad de solicitud previa de SERVIR. En consecuencia, los argumentos de la inspeccionada en este extremo carecen de sustento jurídico y fáctico; por lo que, corresponde ser desestimados.

Finalmente, respecto al argumento vi), mediante el cual la impugnante sostiene que no se ha considerado oportunamente el registro de investigación de accidentes elaborado por su comité de investigación a fin de determinar la causa raíz del evento, es preciso señalar que dicho documento sí fue valorado por la autoridad inspectiva durante el procedimiento. En efecto, del análisis del Acta de Infracción se aprecia que las causas inmediatas y básicas consignadas por el inspector coinciden sustancialmente con las descritas en el mencionado registro, lo que evidencia que el insumo presentado por la inspeccionada fue incorporado en la investigación y sirvió

No obstante, el hecho de que se haya considerado dicho documento no implica que la autoridad inspectiva estuviese obligada a acoger de manera automática o íntegra las conclusiones empresariales, sino que, en ejercicio de sus atribuciones, evaluó críticamente la información presentada junto con otros elementos probatorios recabados, arribando a una determinación propia y motivada sobre la causa del accidente. En consecuencia, carece de sustento la afirmación de que no se tomó en cuenta dicho registro, toda vez que su contenido fue efectivamente valorado y contrastado con el resto de la evidencia disponible en el expediente.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.