| Resolución N° | 0533-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 3262-2020-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Southern Perú Copper Corporation Sucursal del Perú |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 396-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 09 de junio de 2023 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por SOUTHERN PERU COPPER CORPORATION SUCURSAL DEL PERU, en contra de la Resolución de Intendencia N° 396- 2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 28 de febrero de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 3262-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 396-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a SOUTHERN PERU COPPER CORPORATION SUCURSAL DEL PERU, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20230607MCR
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 12903-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 3159-2019-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento notificada el 10 de septiembre de 20192; en mérito a las solicitudes de inspección presentadas por los trabajadores Carlos Alonso Prialé Miranda (jefe de Relaciones Laborales) y Gustavo Alejandro Fierro Campos (Relacionista Laboral), por supuestos incumplimientos al pago de la participación de utilidades del ejercicio económico 2018.
1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Participación en las Utilidades (Sub materia: Pago; y, Hoja de liquidación y sus formalidades). 2 Véase folio 90 del expediente inspectivo. 20555195444 soft 20555195444 soft
Que, mediante Imputación de Cargos N° 2062-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 04 de noviembre de 2020, notificada el 23 de noviembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 312-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 12 de febrero de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 264-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 21 de abril de 2021, notificada el 23 de abril de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 15,120.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago íntegro de las utilidades del ejercicio económico 2018; tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,670.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida de requerimiento notificada el 10 de septiembre de 2019 y citándose a comparecencia el día 17 de setiembre de 2019 a las 16:00 horas para su cumplimiento; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9.450.00.
Con fecha 12 de mayo de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 264-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, argumentando lo siguiente:
i. Que la resolución sancionadora, lejos de evaluar si el cálculo de las utilidades fue el correcto, analizó si el “Acta de Cierre de Pliego”, es parte del convenio colectivo que suscribió la empresa con el SATT y, en tal medida, si puede ser parte de las disposiciones que la empresa está autorizada a extender a los no afiliados. No obstante, la evaluación realizada por la autoridad pertenece a la sub materia de “relaciones colectivas” que no fue incluida en la Orden de Inspección; por lo que, no debería ser materia de análisis, en virtud al artículo 13 de la LGIT y el artículo 12 del RLGIT, en contravención al principio del ejercicio legítimo del poder; en consecuencia, debe declararse nulo el acto emitido al amparo del artículo 10 del TUO del LPAG. ii. Sostienen que las denuncias laborales que originaron la presente fiscalización debieron archivarse, en virtud del numeral 7.1.1. de la Versión 2 de la Directiva N° 002-2017-SUNAFIL/INII, ya que los extrabajadores habían presentado denuncias sobre los mismos hechos, que se tramitaron bajo la Orden de Inspección N° 5788- 2019-SUNAFIL/ILM, cuya materia de fiscalización era beneficios sociales y comprendía la participación en las utilidades. iii. Al respecto, la Sub Intendencia se ha limitado a señalar que, en la Orden de Inspección citada, no se ha fiscalizado el pago de las utilidades y desestima lo
planteado, lo cual vulnera su derecho a la debida motivación y al debido procedimiento, ya que no se adjunta ningún medio probatorio que respalde tal afirmación. iv. Existe una vulneración al principio de tipicidad, debido a que la autoridad le atribuye la supuesta conducta de haber efectuado el descuento no autorizado del pago extraordinario que se le concedió a los extrabajadores en aplicación del Acta de Cierre de Pliego. Según la Sub Intendencia, el pago fue realizado como liberalidad no sujeta a condición alguna, de modo que el descuento solo procedía con autorización de los trabajadores. Por el contrario, el tipo legal imputado corresponde a no pagos íntegros y oportunos de beneficios sociales. En ese sentido, ningún extremo del numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT tipifica como infracción el efectuar descuentos de manera indebida de los beneficios sociales; por lo que, se estaría realizando una interpretación extensiva del dispositivo, lo que está prohibido por el TUO de la LPAG. v. La Sub Intendencia no explica cuáles son los hechos relevantes para el caso ni por qué las observaciones al informe Final son impertinentes, constituyendo una indebida motivación o motivación aparente de la resolución sancionadora; mucho menos se argumenta cómo el presunto descuento irregular termina siendo un problema de pago de las utilidades legales. Asimismo, es falso que se señale que no se haya explicado por qué las características personales de los extrabajadores eran aspectos a ser evaluados y cómo influye al caso concreto, debido a que en sus descargos se señaló que los extrabajadores conocían la existencia y alcances del convenio colectivo, el Acta de Cierre de Pliego y el Acta de Solución Final. vi. Se indica que la entrega del Acta de Cierre de Pliego, es por haber solucionado la negociación colectiva, siendo por ello un beneficio que forma parte de la convención colectiva; pues, en esencia contiene el acuerdo entre la empresa y el SATT de conceder al personal sindicalizado un beneficio extraordinario por el cierre de pliego y cuya entrega estaba supeditada a cumplir determinada permanencia en la empresa; por lo que no puede ser una liberalidad incondicionada. En ese sentido, el pago extraordinario a los extrabajadores por la suma de S/45,000.00 se realizó al amparo del Acta de Cierre de Pliego y el Acta de Solución Final; por lo que la Sub Intendencia erróneamente considera que dicho pago es una liberalidad no sujeta a condiciones y por ende cualquier descuento debió ser autorizado. vii. La Sub Intendencia actúa arbitrariamente y vulnera todo criterio de razonabilidad, en la medida que no analizó la naturaleza y finalidad de la medida de requerimiento, debido a que los inspectores pretendían que se subsane una situación provocada por un comportamiento perfectamente legal. Asimismo, el contenido de la medida de requerimiento no está orientado a sancionar una supuesta inconducta administrativa, sino a requerir expresamente un pago, siendo que ello solo está permitido al Poder Judicial.
viii. Finalmente, indican que existe una vulneración al principio administrativo de non bis in ídem porque se trata de un doble pronunciamiento por la misma autoridad sobre los mismos hechos y materias, pues se le imputa no haber pagado íntegramente las utilidades del ejercicio económico 2018 a los extrabajadores Carlos Prialé Miranda y Gustavo Fierro Campos y por no cumplir con la medida de requerimiento consistente precisamente en no pagar íntegramente las utilidades a los extrabajadores mencionados.
Mediante Resolución de Intendencia N° 396-2022-SUNAFIL/ILM, de 28 de febrero de 20223, la Intendencia de Lima Metropolitana, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. De la nulidad invocada por la inspeccionada; es errado considerar que en la fiscalización que dio origen al presente procedimiento se debió analizar las materias relaciones colectivas (convenios colectivos), debido a que los extrabajadores afectados, en ningún extremo de sus solicitudes de inspección laboral han señalado que hubo algún incumplimiento del convenio colectivo celebrado por el Sindicato Amplio de Trabajadores Toquepala, pues lo que se buscaba era que la inspección del trabajo verifique si se había cumplido o no con las obligaciones relacionadas con la participación en las utilidades del ejercicio económico 2018. ii. Por el contrario, ha sido la inspeccionada quien para justificar la falta de pago íntegro de la participación en las utilidades a los extrabajadores afectados ha invocado la extensión del Acta de Cierre de Pliego; lo que ameritó que la autoridad inspectiva, tenga que evaluar su contenido, así como del Acta de Solución Final de fecha 10 de julio de 2018, a fin de evaluar si la posición de la inspeccionada era correcta. iii. Por otro lado, en el Informe Final se ha dejado constancia, que la Orden de Inspección N° 5788-2019-SUNAFIL/ILM no incluía las materias consignadas en el presente expediente y, además, las solicitudes de inspección donde se solicitó verificar el pago de la participación en las utilidades del año 2018 y la entrega de las hojas de liquidación, nunca fueron incorporadas a dicha Orden de Inspección. Por ende, lo argumentado por la inspeccionada no revela que se haya afectado el principio del debido procedimiento, toda vez que las solicitudes de actuación interpuestas por los extrabajadores afectados se debieron dar trámite regular en la Orden de Inspección N° 12903-2019-SUNAFIL/ILM, sin que resida en ello vicio que la invalide. iv. En el presente procedimiento administrativo sancionador se ha sancionado a la inspeccionada debido a que el inspector comisionado dejó constancia en el numeral 4.6 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción que: “el sujeto inspeccionado no ha cumplido con pagar la participación de las utilidades del año 2018”. v. Si bien para imputar dicha conducta infractora se ha evaluado la justificación esgrimida por la inspeccionada respecto a que se le habría descontado el pago extraordinario por cierre de pliego por no cumplir las condiciones previstas en el Acta de Cierre de Pliego, lo anterior no quiere decir que la sanción haya sido impuesta por realizar descuentos indebidos, pues, al no haber demostrado la validez de sus argumentos lo que correspondía era imputarle la omisión de pago de dicho beneficio laboral, que es finalmente lo que se ordenó verificar. Por consiguiente, se ha efectuado dicha imputación con arreglo a ley, sin que se advierta vulneración extensiva del tipo legal.
3 Notificada a la impugnante el 02 de marzo de 2022, véase folio 92 del expediente sancionador.
vi. Al revisar íntegramente la resolución sancionadora, se advierte que la autoridad sancionadora ha dado respuesta a cada uno de los cuestionamientos señalados por la inspeccionada en sus descargos contra el Informe Final, considerando que los documentos y alegaciones expresadas guardan relación y congruencia con las infracciones imputadas. En todo caso, en este recurso, la inspeccionada debe evidenciar qué extremos de la resolución sancionadora son los que aparentemente están motivados o no han merecido debido análisis, a fin de que esta instancia pueda revisar el contenido de lo resuelto. vii. Así, no es verdad que no se haya explicado el razonamiento lógico jurídico que ha llevado a la autoridad sancionadora a determinar que los descuentos realizados a los extrabajadores por parte de la inspeccionada no tengan relación con el pago de la participación de las utilidades del ejercicio 2018, toda vez que en los considerandos 23 y 24 de la resolución sancionadora se desvirtuó la validez de los descuentos efectuados. viii. Que, es irrelevante que no se haya evaluado si los trabajadores tenían conocimiento del contenido de los convenios colectivos, toda vez que aun cuando se pactó con el Sindicato Amplio de Trabajadores de Toquepala que la inspeccionada pueda extender en todo o parte el convenio colectivo, de acuerdo al Acta de Solución Final de fecha 10 de junio de 2018, en la cláusula primera del Acta de Cierre de Pliego de la misma fecha se dejó constancia que sólo son de aplicación las exclusiones que señala en Acta de Solución Final; por ende, a la luz de lo expuesto, no se ha incurrido en alguna causal de nulidad que afecte la motivación de la resolución sancionadora. ix. Sobre el no pago de la participación en las utilidades, reitera que el inferior en grado se ha manifestado específicamente sobre los alcances del convenio colectivo, señalando que la cláusula segunda del Acta de Solución Final de fecha 10 de junio de 2018 indica que se podrá extender todo o parte del mencionado convenio a grupos de trabajadores no sindicalizados, y que la convención colectiva forma parte integrante de la misma. Sin embargo, no hay documentación que indique que el Acta de Cierre de pliego de la misma fecha forme parte del Convenio Colectivo ni del Acta de Solución Final; por lo que esto implica que no se encuentra dentro del ámbito de los acuerdos fijados en el Acta de Solución Final el pago extraordinario, descontados a los extrabajadores y las condiciones relacionadas para su devolución eventual. x. Del incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, contrariamente a lo manifestado por la inspeccionada, el personal inspectivo actuó de acuerdo con sus facultades conferidas por el marco normativo vigente al extender la medida de requerimiento, ya que estaba habilitado a exigir el pago de la participación en las utilidades adeudadas a dichos extrabajadores, careciendo de asidero legal que esto sólo pueda efectuarse en la vía jurisdiccional. xi. Finalmente, sobre la vulneración al principio de non bis in ídem; si bien hay identidad de sujetos, los hechos son disímiles: la infracción en materia de relaciones laborales se basa en el incumplimiento de pago de la participación de las utilidades
del ejercicio 2018, mientras que la infracción a la labor inspectiva se centra en no haber acatado la orden dispuesta por la autoridad inspectiva de revertir los efectos antijurídicos de la infracción; además, los fundamentos son distintos, la infracción en materia de relaciones laborales protege los bienes jurídicos de los extrabajadores afectados, mientras que la infracción a la labor inspectiva protege bienes jurídicos del Sistema de Inspección del Trabajo.
Con fecha 23 de marzo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 396- 2022-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-001710- 2022-SUNAFIL/IRE-LAM, recibido el 14 de junio de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento
4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 8 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal.
Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De Southern Peru Copper Corporation Sucursal Del Peru
De la revisión de los actuados, se ha identificado que SOUTHERN PERU COPPER CORPORATION SUCURSAL DEL PERU, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 396-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/ 15,120.00, por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 03 de marzo de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por SOUTHERN PERU COPPER CORPORATION SUCURSAL DEL PERU.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 23 de marzo de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 396-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:
i. Refieren que no han actuado de manera irregular, sino en virtud al artículo 1288 del Código Civil, compensando los montos en los términos que indica el convenio. ii. Al ser acreedores de dos trabajadores por los montos otorgados como consecuencia del Convenio Colectivo 2018-2021, señala que opusieron compensación con las utilidades del 2018 tras haberse incumplido los requisitos para ser beneficiarios del monto otorgado.
9 Artículo 14 del Decreto Supremo N° 016-2017-TR.
iii. La Intendencia de Lima Metropolitana ha inaplicado para todo efecto el artículo 1288 del Código Civil, en la medida que no lo reconoce como un mecanismo válido de cobro de los montos adeudados por los trabajadores, y alega que requerían de su autorización para aplicarla, lo que contradice el texto legal. iv. Indica que la resolución impugnada pretende sancionar sobre la base de que el beneficio otorgado en junio de 2018 no estuvo sujeto a ningún condicionamiento, y que no existía un acuerdo expreso con los trabajadores para compensar su deuda. v. El acuerdo individual escrito no era necesario, en tanto que la norma heterónoma aplicada por las partes fue la cláusula del convenio colectivo que establecía la naturaleza y requisitos del pago. vi. El artículo 1288 del Código Civil no prohíbe ni hace alguna distinción respecto del momento en que opera la compensación, lo que evidencia la interpretación errónea por parte de la autoridad del artículo 57 de la Ley de Compensación por Tiempo de Servicios. vii. Que, existe una vinculación del beneficio con la permanencia del trabajador, es decir, con el hecho de que el trabajador no renuncie; por tanto, el beneficio sí estaba vinculado al término de la relación laboral, independientemente del momento en que fue efectivamente cancelado. viii. La Resolución confirma la errónea aplicación del numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, en razón que la medida de requerimiento exigía un imposible, como era demostrar el pago de un concepto respecto del cual ya había quedado claro que no fue efectuado porque no les correspondía, debido a la existencia de una razón justificada para ello, como fueron las cláusulas señaladas del convenio colectivo; por lo que, al ser un asunto debatible, era imposible solicitar su ejecución. ix. Que, para la emisión de dicho documento, el inspector no había agotado los medios probatorios necesarios para llegar a su determinación, como era constatar la validez de las cláusulas del convenio, el acuerdo válido alcanzado con el sindicato, los cargos y conocimiento por parte de ambos trabajadores de las condiciones del pago; por tanto, no se había constatado plenamente las conductas atribuidas. x. De esta manera se ha vulnerado el principio de tipicidad, al no acreditar el inspector de trabajo que se haya cometido la infracción imputada; por lo que, refiere que debe considerarse el precedente emitido en la Resolución N° 318-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala. xi. Finalmente, sostiene que se ha interpretado erróneamente el numeral 7.15.1 de la Directiva N° 0001-2020-SUNAFIL, modificada por la Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL; en razón que, al requerirles acreditar el pago no estaba considerando el inspector de trabajo el monto a pagar, más aún cuando estos han advertido que, se ha procedido a efectuar un descuento a dichos trabajadores por un pago en exceso de otro concepto (extensión de cierre de pacto, generándose confusión en el requerimiento).
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la infracción grave
Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de una (01) infracción grave en materia de relaciones laborales. Asimismo, por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Sobre el particular, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión regulado en el artículo 218 del TUO de la LPAG, el cual establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, la siguiente redacción:
"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos”.
En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el punto 3.4 de la presente resolución.
Por otro lado, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, establece que el recurso de revisión tiene por finalidad:
“la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006- TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).
Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con la infracción muy grave, e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado, por lo que no corresponde que esta Sala se pronuncie por lo alegado por la impugnante en relación a la infracción grave tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT.
De la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refieren los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.
A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.
Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.
En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022-
SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
Así, en la búsqueda del cumplimiento de la medida inspectiva, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”10:
Figura 4: Numeral 7.14.5 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL
En similar sentido -y de manera referencial – la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021- SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.
10 Aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, del 03 de febrero de 2020.
En ese sentido, de la revisión de los actuados se observa que el inspector comisionado emite la medida inspectiva de requerimiento de fecha 10 de septiembre de 2019 y otorga un plazo de cuatro (04) días hábiles a la impugnante para que cumpla con subsanar los incumplimientos, referidos a las siguientes materias:
“A.- Acreditar el pago de la participación de utilidades del ejercicio económico 2018, más los intereses legales correspondientes de ser el caso, de los recurrentes Carlos Alonso Prialé Miranda y Gustavo Alejandro Fierro Campos; y B.- Acreditar haber efectuado la entrega de las hojas de liquidación de la participación de utilidades del ejercicio económico 2018 de los recurrentes Carlos Alonso Prialé Miranda y Gustavo Alejandro Fierro Campos”;
Advirtiéndose que el incumplimiento de dicha medida constituiría infracción a la labor inspectiva, sancionable con una multa. Sin embargo, conforme consta en los hechos constatados en el Acta de Infracción, la impugnante no cumplió con lo dispuesto en la medida de requerimiento.
Siendo que, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, en tanto fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 12903-2019-SUNAFIL/ILM, y en relación a los hallazgos que posteriormente fueron consolidadas en el Acta de Infracción. Por tanto, corresponde declarar infundado el recurso de revisión en este extremo, en tanto la impugnante no acreditó el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, conforme lo han determinado las instancias de mérito, al evaluar y valorar todas las documentales presentadas; al evidenciarse del Acta de Solución Final de fecha 10 de junio de 2018 exhibida por la impugnante, que la cláusula segunda precisa que, se podrá extender todo o parte del convenio a grupos de trabajadores no sindicalizados, y que la convención colectiva forma parte integrante de la misma. No obstante, no se ha acreditado documentalmente que el Acta de Cierre de pliego de la misma fecha, forme parte del Convenio Colectivo ni del Acta de Solución Final. En tal sentido, esto lleva a determinar que no se encuentra dentro del ámbito de los acuerdos fijados en el Acta de Solución Final, el pago extraordinario, descontados a los extrabajadores y las condiciones relacionadas para su devolución eventual.
En tal sentido, debe mantenerse la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT y desestimarse todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo; por lo que se encontraba en el deber de cumplir con lo dispuesto por la autoridad inspectiva, al no evidenciarse una vulneración en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, que transgreda lo dispuesto por el artículo 14 de la LPAG y el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT.
Por tanto, estando a que la autoridad administrativa cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, desvirtuando el
principio de licitud del administrado, al determinar las infracciones incurridas por parte del sujeto inspeccionado, luego de la valoración presentada en la fase inspectiva y sancionadora; correspondía al sujeto inspeccionado, en ejercicio de su derecho de contradicción y defensa, presentar los medios documentales que sustenten su alegato; sin embargo, no se aprecia el mismo. Siendo que, de los actuados, se advierte el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, la cual constituye una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
En ese sentido, corresponde confirmar la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT; en consecuencia, no acoger los argumentos expuestos en este extremo por parte de la impugnante.
Respecto a los alegado por la impugnante, en referencia a la invocación de la impugnante el incumplimiento de garantizar las condiciones de seguridad, y formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasionó la muerte del trabajador; sobre el particular, debe desestimarse lo alegado por la impugnante, toda vez que la resolución invocada no constituye precedente vinculante de observancia obligatoria que haya sido dictada por el Tribunal de Fiscalización Laboral. En consecuencia, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo por la impugnante.
A manera de mayor abundamiento, debe señalarse que, el criterio adoptado por la Primera Sala del TFL, en la Resolución N° 318-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, no es similar a lo discutido en el presente proceso, pues en la citada resolución se analizó un caso en donde el inspector calificó dos incumplimientos del ordenamiento de seguridad y salud en el trabajo como causas del accidente de trabajo, sin embargo, el evento que determinó los efectos fatales en la salud del trabajador afectado resulta diferente a lo considerado por el inspector; por el contrario, en el presente caso, a la impugnante se le imputa la conducta por no acreditar el pago íntegro de las utilidades del ejercicio económico 2018, en mérito a la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, y en relación a lo constatado por el personal inspectivo, que fue consolidado en el Acta de Infracción. De lo expuesto, se desprende que no corresponde la aplicación de lo resuelto en dicho proceso que motivó la emisión de la resolución invocada por la impugnante, toda vez que no coincide con lo discutido en el presente caso. Por ende, todos los argumentos dirigidos en este extremo deben ser desestimados.
Contrario a lo alegado por la impugnante, respecto a que se ha interpretado erróneamente el numeral 7.15.1. de la Directiva N° 0001-2020-SUNAFIL; en razón que, al requerirles el inspector de trabajo acreditar el pago, no consideró el monto a pagar. Sobre el particular, cabe señalar que, el presente procedimiento administrativo sancionador se dio inicio en mérito al Acta de Infracción, habiéndose verificado la conducta infractora consistente en el incumplimiento de pago de la participación en las utilidades del ejercicio económico 2018, motivo por el cual el inspector comisionado propuso una sanción de multa, estando a ello, en razón de los incumplimientos a la normativa sociolaboral advertidos por el inspector comisionado durante las actuaciones inspectivas de investigación, de acuerdo a la LGIT y RLGIT, el mismo en ejercicio de sus funciones, propone una sanción de multa por cada conducta infractora advertida. En el presente caso, se evidenció el no pago de la participación en las utilidades del ejercicio económico 2018, no resultando exigible que en el Acta
de Infracción se determine el monto adeudado a los extrabajadores por dicho concepto, sino únicamente se determine la conducta infractora que se atribuye al sujeto inspeccionado, su omisión no afecta la validez del Acta de Infracción. En consecuencia, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo por la impugnante.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y clasificación Relaciones Laborales No acreditar el pago íntegro de las utilidades del ejercicio económico 2018. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT
GRAVE Labor Inspectiva No cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 10 de setiembre de 2019 y citándose a comparecencia el día 17 de setiembre de 2019 a las 16:00 horas para su cumplimiento. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones
de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por SOUTHERN PERU COPPER CORPORATION SUCURSAL DEL PERU, en contra de la Resolución de Intendencia N° 396- 2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 28 de febrero de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 3262-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 396-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a SOUTHERN PERU COPPER CORPORATION SUCURSAL DEL PERU, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20230607MCR
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