Shougang Hierro Perú S.A.A — Res. 365-2021

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Accidente de trabajo/incidentes, Gestión Interna de Seguridad y Salud en el Trabajo (Registro de Accidente de trabajo e incidentes). 20555195444 soft PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft inciso 2 del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con acreditar haber realizado las actividades de prevención necesarias ni la vigilancia del cumplimiento de la normativa de Seguridad y Salud en el Trabajo respecto de la empresa PILOTES TERRATEST PERU S.A.C, en la identificación de Peligros y Evaluación de Riegos (IPER) y Supervisión, en perjuicio del trabajador Piero Alexander Álvarez Flores, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

i. La Sub Intendencia ha omitido pronunciarse respecto de la nulidad deducida sobre los cuestionamientos que se registran en la imputación de cargos, en tanto el Acta de infracción no cumple con el contenido mínimo señalado en la LGIT y el RLGIT, toda vez que, la inspectora comisionada no ha señalado cuál es la tipificación de la infracción que se le imputa, así como el incumplimiento vulnerado, y su calificación según el reglamento de inspecciones, transgrediendo el principio de legalidad.

ii. El anexo de la Constancia de Actuaciones Inspectiva no ha sido debidamente motivado respecto a la insubsanabilidad de las infracciones advertidas. Asimismo, no se ha señalado las razones de por qué no se extendió la medida inspectiva de requerimiento, lo que vulnera principio de jerarquía, ya que los inspectores están obligados a sujetarse a directivas y protocolos para su actuación. En ese sentido, al no haber sido motivado adecuadamente se vulneró el principio de legalidad, garantía del debido procedimiento.

iii. Respecto al incumplimiento referido a la falta de supervisión en seguridad y salud en el trabajo atribuido a la inspeccionada, indican que no se argumenta las razones por la cual es sancionada, ya que la inspectora comisionada solo se limita a realizar un recuento de los documentos exhibidos por la empresa contratista Pilotes Terratest Perú S.A.C., sin desarrollar los motivos por los cuales la empresa tiene responsabilidad solidaria con la empresa contratista; asimismo, no se detalla qué acciones pertinentes se encontraban en la obligación de cumplir, para lograr la supervisión adecuada y que se prevea la ocurrencia de dicho incumplimiento por parte de la contratista, porque el Acta de Infracción adolece de motivación debida.

i. De la revisión del Acta de Infracción se verifica que la inspectora comisionada ha desarrollado las razones que sustentan su emisión, al dejar constancia en los ítems IV, V y VI del Acta de Infracción, que se ha evaluado los medios probatorios aportados en la etapa de actuaciones inspectivas, precisando los hechos comprobados constitutivos de infracción, habiendo identificado los incumplimientos relacionada a la vigilancia del cumplimiento de seguridad y salud en el trabajo, la infracción en las que subsumen los hechos comprobados, los preceptos y normas que estimó vulneradas, su calificación y tipificación legal; además dejando constancia de su insubsanabiiidad al haber sido causa del accidente de trabajo; en consecuencia, el acta de infracción se encuentra debidamente motivada, habiéndose emitido de acuerdo a los requisitos establecidos en el artículo 54 del RLGIT, en concordancia con el artículo 46 de la LGIT. Además, se advierte en el Ítem VII del Acta de Infracción que se ha precisado el sustento legal previsto en el Título Preliminar de la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo {en adelante, la LSST); siendo carente de asidero lo alegado en este extremo de la apelación.

ii. La Inspectora comisionada sí efectuó la motivación en el “Anexo de la constancia de actuaciones inspectivas de investigación", ya que describió el incumplimiento que constató, habiendo determinado y dejado constancia señalando que fue causa del accidente de trabajo que ocasiono daños en el cuerpo y la salud del señor Piero Alexander Álvarez Flores, lo cual no puede ser objeto de subsanación, y que en cumplimiento a la Directiva N° 002-2016-SUNAFIL/INNI, no correspondía la emisión de la medida de requerimiento, esto: "debido a que ya se produjeron durante el periodo afectado y no son susceptibles de subsanación en forma retroactiva"; por tanto, no se advierte vulneración al principio de legalidad y jerarquía aludido por la inspeccionada en su recurso de apelación; en tanto, no es posible retrotraer el tiempo ni los efectos causados en la salud del trabajador Piero Alexander Álvarez Flores, por el incumplimiento detectado.

iii. Se dejó constancia que el accidente de trabajo se produjo debido a que la inspeccionada no cumplió con su deber de vigilancia y supervisión del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo respecto de la empresa contratista PILOTES TERRATEST PERÚ SAC, al detectarse incumplimientos relativos a: i) Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos de la empresa PILOTES TERRATEST

2 Notificada a la inspeccionada el 17 de junio de 2021. PERÚ SAC y ii) la falta de supervisión en materia de seguridad y salud en el trabajo, de acuerdo al Anexo 7 - IDENTIFICACION DE PELIGROS, EVALUACION Y CONTROLES DE RIESGOS IPERC - CONTINUO, toda vez que, de la documentación exhibida se advierte que la contratista no acreditó que su supervisor a cargo, al momento del accidente haya cumplido con realizar acciones de supervisión que permitiera advertir que los trabajadores involucrados en la instalación, verificaran que el colgador se encuentre asegurado. Incumplimiento que fue considerado como causa del accidente de trabajo del señor Piero Alexander Álvarez Flores.

iv. A través de la Orden de Inspección N° 402-20118-SUNAFIL/INSSI, se investigó el accidente de trabajo del señor Álvarez, determinándose que la contratista PILOTES TERERATES PERÚ SAC, incumplió su obligación referido a la Identificación de peligros y evaluación de riesgos y la falta de supervisión. En ese sentido, conforme al principio de legalidad, se encuentra claramente establecido la obligación de la inspeccionada prevista en el literal d) del artículo 68 de la LSST. En tal contexto, al haberse determinado que la empresa principal no cumplió con realizar la vigilancia de las normas de seguridad y salud en el trabajo correspondiente a la empresa contratista, al detectarse que la empresa contratista incumplió con la Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos; y, la falta de supervisión en el desarrollo de las tareas de los trabajadores, que ocasionaron el accidente de trabajo el 07 de junio de 2017, la inspeccionada incurrió en infracción de naturaleza insubsanable, debido a que dicho incumplimiento fue considerado como causa del accidente de trabajo del señor Álvarez, conforme se dejó constancia en el "Anexo de la Constancia de Actuaciones Inspectivas".

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

Del Recurso De Revisión

4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE SHOUGANG HIERRO PERÚ S.A.A.

8 Iniciándose el plazo el 18 de junio de 2021.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Mediante escrito de fecha 09 de julio de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 945-2021-SUNAFIL/ILM, señalando que:

Interpretación errónea del artículo 28.10 del RLGIT

- Existen factores que ocasionaron el accidente de trabajo como son omitir advertir que los pernos del sujeta cables estaban asegurados y omitir asegurar las tuercas de los colgadores por parte del señor Piero Alexander Álvarez Flores y no por la falta de supervisión del cumplimiento de la normativa en seguridad y salud en el trabajo del empleador. Es importante tener en consideración que la responsabilidad atribuida a la empresa principal cae en la constante preocupación de no tener límites, puesto que los incumplimientos desarrollados por los trabajadores de los contratistas, sub contratistas, deben ser asumidos por la empresa principal quien debe garantizar la vigilancia del cumplimiento de la normatividad legal vigente en materia de seguridad y salud en el trabajo, siendo la responsable solidaria frente a los daños que pudieran generarse; en consecuencia, estamos abiertamente expuestos a responder directamente sobre las infracciones que se comentan por el incumplimiento de la obligación de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores y de las personas que prestan servicios.

- Ha acreditado ante la Autoridad de Trabajo, cumplir con la elaboración del PETS (Procedimiento Escrito de Trabajo Seguro) con la participación del trabajador accidentado Piero Álexander Álvarez Flores de la empresa contratista PILOTES TERRATEST PERU SAC. tal y como está señalado en el Reglamento de Seguridad y Salud en Minería, aprobado por el D. S. N° 024-2016, modificado por el D. S. N° 023-2017-EM. Igualmente, también ha acreditado la entrega de información correspondiente a las capacitaciones que recibió el trabajador, las que deben obrar en el expediente de actuaciones inspectivas, las capacitaciones que exhibimos en su oportunidad a la inspectora comisionada, dan muestra de que el trabajador recibió oportunamente capacitación en segundad y salud en el trabajo, así como capacitación en los riesgos inherentes a la labor que desarrollaba cuando ocurrió el accidente.

- La empresa ha estado atenta a cualquier tipo de riesgo y ha estado vigilante de la información que recibió el trabajador para desempeñar de manera adecuada el trabajo asignado; sin embargo, los actos inseguros que el propio trabajador realiza omitiendo seguir el procedimiento aumentando las posibilidades que ocurran un accidente y son responsabilidad del trabajador.

- Por todo lo manifestado es de suma importancia que se tenga claridad que nos encontramos en un escenario que es injusto para la empresa principal, ya que a pesar de garantizar la vigilancia del cumplimiento de la normatividad legal vigente en materia de seguridad y salud en el trabajo, sigue siendo la responsable solidaria frente a los daños que pudieran generarse a consecuencia del accionar inseguro de los trabajadores de la empresa contratista, como está demostrado en el presente caso, habiendo quedado acreditado que el accidente de trabajo se debió actos sub estar del trabajador, puesto que no siguió el procedimiento establecido para el trabajo asignado colocando la mano en un lugar inadecuado del sujetador, además de factores personales del trabajador un mal discernimiento de su parte, puesto no debió sujetar el colgador, pues a la hora de desalojar cae por su propio peso, así como una motivación incorrecta de ahorrar tiempo y esfuerzo, siendo causas propiciadas por el mismo trabajador.

Notificación del Anexo de la Constancia de Actuaciones Inspectivas por “Insubsanabilidad” no ha cumplido con los requisitos mínimos de contenido establecidos por Ley

- De la lectura del Anexo de la Constancia de actuaciones de investigación, notificada el 16.05.2019, se desprende que no contiene los requisitos mínimos indispensables para su validez, por cuanto en ninguna parte del documento la inspectora comisionada sustenta la medida argumentando la imposibilidad de revertir los efectos del incumplimiento normativo o afectación del derecho, sustento que además también debe estar en el Acta de Infracción; efectuando una especificación genérica que carece de motivación por la presunta infracción detectada, dado que ante la determinación de una INFRACCIÓN INSUBSANABLE, se debió dejar constancia de la misma; sin embargo, no lo hace, limitándose a transcribir un recuento de los hechos materia de la investigación.

Ha operado la caducidad administrativa del procedimiento sancionador

- Al haberse notificado la imputación de cargos el día 06 de febrero de 2021, y haberse notificado la Resolución de Primera instancia el día 30 de noviembre de 2021, ha transcurrido más de 9 meses, no habiéndose emitido ampliación alguna o así también norma expresa que haya determinado la suspensión o interrupción de los plazos de caducidad para la administración.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la interpretación del numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT

9 TUO de la LPAG, “Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (...) 4. Tipicidad. - Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria.

administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía.

A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras.” 10 Empresa contratista que se encontraba con su personal realizando labores en las instalaciones del sujeto inspeccionado. 11 RLGIT, “Artículo 28.- Infracciones muy graves de seguridad y salud en el trabajo Son infracciones muy graves, los siguientes incumplimientos: (…) 28.10. El incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo que cause daño al cuerpo o a la salud del trabajador, que requiera asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal.” 12 Literales b) y d) del artículo 68 de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo - Ley N° 29783. dicho tipo infractor, y sin perjuicio de que la muerte o los daños que se produzcan en el cuerpo o la salud del trabajador estén acreditados con el informe o certificado médico correspondiente.

Respecto a los requisitos del Anexo de la Constancia de Actuaciones Inspectivas

13 Véase folios 125 a 128 del expediente inspectivo.

requerimiento, en los siguientes supuestos: a) Incumplimientos en materia de SST que causaron un accidente de trabajo, debido a que produjeron lesión orgánica, perturbación funcional, invalidez o muerte al trabajador afectado, lo que conlleva a que no corresponde la extensión de la medida inspectiva de requerimiento, al tratarse de infracciones insubsanables, debido a que ya se produjeron daños al trabajador, procediendo a extender el acta de infracción con arreglo a lo establecido en el artículo 18° del Convenio N° 81 de la Organización Internacional del Trabajo, sobre la inspección del trabajo (ratificado por el Estado Peruano mediante Resolución Legislativa N° 13284), en el numeral 5.5. del artículo 5° y artículo 14° de la Ley N° 28806 Ley General de Inspección del Trabajo; en el mismo orden de ideas en el artículo 49° del Decreto Supremo N° 019-2006-TR modificado por el Decreto Supremo N° 012-2013-TR, la cual establece: (...) Las infracciones son subsanables siempre que los efectos de la afectación del derecho o del incumplimiento de la obligación, puedan ser revertidos” (énfasis añadido).

Respecto a la Caducidad del procedimiento administrativo sancionador

14 TUO de la LPAG, “Artículo 259.- Caducidad del procedimiento sancionador

(…) 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento y se procederá a su archivo.” 15 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. 12a Edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2017. 16 ZEGARRA, D. 2010. La figura de la prescripción en el ámbito administrativo sancionador y su regulación en la Ley No. 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General. Revista de Derecho Administrativo, p. 211.

procedimiento, pudiendo el administrado solicitar dicha declaración mas no dictarla17. En tal sentido, se destaca la relevancia del carácter automático de la caducidad recogido en el numeral 2 del artículo 259 del TUO LPAG, pues, por más retraso que cometiera la autoridad administrativa al declarar que se ha producido la misma, ésta debe entenderse que ya ha operado. Por esta razón, la declaración que realice la autoridad administrativa siempre tendrá carácter declarativo y no constitutivo de la caducidad.

17 MARAVÍ, M. 2017. Mecanismos de simplificación administrativa a la luz de las recientes modificaciones a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley 27444, y la reciente Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas, Decreto Legislativo 1256. Revista Ius Et Veritas, 84. 18 Resolución de Superintendencia N° 171-2017-SUNAFIL. – Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII, Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo. 7. Disposiciones Especificas 7.1. Desarrollo del procedimiento sancionador 7.1.1. consideraciones generales 7.1.1.6. La caducidad es declarada de oficio o a pedido de parte. En el supuesto que la infracción no hubiera prescrito, la autoridad competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador. El procedimiento caducado no interrumpe la prescripción. 19 Para el computo del plazo se tiene en cuenta la suspensión de plazos administrativos determinados por el D.U. N° 026-2020, D. U N° 029-2020, D. U. N° 053-2020 y D. S. N° 087-2020-PCM. Así, como las siguientes resoluciones emitidas por SUNAFIL al respecto:

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por SHOUGANG HIERRO PERÚ S.A.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 945-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 15 de junio de 2021, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 2821-2019-SUNAFIL/ILM, por las consideraciones expuestas en la presente resolución.

SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 945-2021-SUNAFIL/ILM en todos sus extremos. TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO.- Notificar la presente resolución a SHOUGANG HIERRO PERÚ S.A.A. y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana.

SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – Sunafil (www.gob.pe/sunafil).

Documento firmado digitalmente

Documento firmado digitalmente Desirée Bianca Orsini Wisotzki

Luz Imelda Pacheco Zerga Presidente

Documento firmado digitalmente Jessica Alexandra Pizarro Delgado