Shougang Hierro Perú S.A.A — Res. 1001-2024

Mediante Orden de Inspección N° 422-2019-SUNAFIL/INSSI, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 202-2019-SUNAFIL/INSSI (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, entre otras, tres (03) infracciones muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo, una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, en atención al reporte de accidente de trabajo ocurrido el 19 de setiembre de 2017.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 339-2020-SUNAFIL/ILM/AI1 de fecha 24 de febrero de 2020, notificada a la impugnante el 06 de marzo de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 87-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 15 de enero de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Resolución 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Subintendencia N° 189-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 5 de marzo de 2021, notificada a la impugnante el 8 de marzo de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 43,470.00 soles por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 29 de marzo de 2021, la impugnante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución de Subintendencia N° 189-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1.

Mediante Resolución de Sub Intendencia N° 558-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1 de fecha 2 de julio de 2021, la Sub Intendencia de Resolución 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana resolvió declarar infundado el recurso de reconsideración.

Con fecha 23 de julio de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 558-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 1103-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 30 de junio de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 25 de julio de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1103- 2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM N° 000309-

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que SHOUGANG HIERRO PERU S.A.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1103-2022- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/ 43,470.00 soles por la comisión de, entre otras, tres (03) infracciones MUY GRAVES en materia de SST, tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del citado cuerpo normativo, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 5 de julio de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por SHOUGANG HIERRO PERU S.A.A.

Se debe precisar que esta Sala solo es competente para evaluar las infracciones tipificadas como MUY GRAVES, en el presente caso, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se sancionó a la impugnante por la comisión de tres (03) infracciones muy graves en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo, tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, una (01) infracción grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT, y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Por lo cual, debemos aclarar que será materia de análisis sólo las infracciones calificadas como MUY GRAVES, es decir, los argumentos tendientes a cuestionar la imposición de la infracción GRAVE son argumentos respecto de los cuales esta Sala no tiene competencia para pronunciarse, toda vez que, respecto de la misma, ya se agotó la vía administrativa con la emisión de la Resolución de Intendencia.

Asimismo, previamente al análisis de los alegatos materia de recurso, debe tenerse en cuenta que, mediante Resolución de Sala Plena Nº 003-2022-SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de agosto de 2022, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria, señalando que:

Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones.

Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación.”

En ese entendido, del recurso de revisión se evidencia que algunos alegatos son generales, no vinculados a los criterios antes señalados, esto es, algunos de los fundamentos del recurso no se sustentan en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal, así como tampoco se encuentran vinculados a las infracciones muy graves materia de sanción. Por lo tanto, corresponde a esta instancia analizar solo los fundamentos vinculados a los aspectos señalados en el precedente antes invocado y/o los referentes

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante insta una presunta vulneración al debido procedimiento. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.

El debido procedimiento administrativo se manifiesta en la necesidad de garantizar a las partes todos los derechos y garantías asociadas al procedimiento sancionador, de acuerdo con lo regulado en el numeral 1.2 del artículo IV. Principios del Procedimiento Administrativo del TUO de la LPAG, el principio del debido procedimiento implica que los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo más no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Por otro lado, de acuerdo a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 558-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, como la Resolución de Intendencia N° 1103-2022-SUNAFIL/ILM, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, así como, no se advierte vulneración genérica por ausencia de motivación. Por tanto, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo, debiendo ser desestimados; sin perjuicio de examinarse la motivación específica respecto del reproche administrativo, calificados como infracciones muy graves.

En conclusión, la nulidad alegada por la impugnante no debe ser acogida al no evidenciarse que se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Por tales razones, no corresponde amparar los argumentos expuestos en este extremo.

El artículo VI del Título Preliminar del TUO de la LPAG dispone que aquellos actos administrativos que resuelven casos particulares, “(…) interpretando de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria (…)”, constituyendo fuente de Derecho, de conformidad con el numeral 2.8 del artículo V de la norma en mención.

De igual forma, el Reglamento del Tribunal, mediante los artículos 3, 22 y 23, señala que constituye competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral – a través de su Sala Plena– el establecimiento de precedentes de observancia obligatoria, bajo los criterios establecidos por el TUO de la LPAG (interpretación de modo expreso y con carácter general), obligatorio para las entidades del Sistema de Inspección del Trabajo cuando así se precise expresamente, y siempre que una norma con rango de ley o decreto supremo no establezca lo contrario, entrando en vigencia al día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano, salvo que el Tribunal expresamente disponga su vigencia diferida.

Así, mediante Resolución de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL, publicada el 18 de agosto en el diario oficial El Peruano, se resolvió establecer como precedentes administrativos de observancia obligatoria, entre otros, los fundamentos 6.20 y 6.21, bajo los siguientes alcances:

Así, se sanciona a la impugnante bajo el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, las siguientes conductas: a) el incumplimiento relativo a la identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER); b) el incumplimiento relativo al Procedimiento de Trabajo Seguro (PETS); c) el incumplimiento relativo a la formación e información en seguridad y salud en el trabajo.

El tipo infractor imputado a la impugnante dispone: “Son infracciones muy graves, los siguientes incumplimientos: 28.10 El incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo que cause daño al cuerpo o a la salud del trabajador, que requiera asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal.” (énfasis añadido).

Es oportuno señalar que la determinación de la responsabilidad exige la concurrencia de cuatro presupuestos: a) El daño, b) Conducta antijurídica, c) La relación de causalidad, y d) El factor de atribución. Así, debemos entender por cada uno de ellos:

Asimismo, debemos tener en cuenta que, en torno a la atribución de la responsabilidad generada como efecto de un accidente de trabajo, se consideran las siguientes teorías:

En ese entendido, en la Casación Laboral N° 4258-2016-Lima, se ha establecido:

En este orden de ideas, corresponde analizar si se ha acreditado que las causas determinantes del accidente de trabajo son consecuencia directa de la labor desempeñada por el trabajador accidentado, y si es consecuencia de los incumplimientos por parte de la impugnante de las normas de seguridad y salud en el trabajo.

En el presente caso, se aprecia que, de la investigación seguida por las Inspectoras comisionadas, han constatado que el señor Wilber Hugo Lago Gutiérrez, trabajador de la impugnante, con el cargo de ayudante de operaciones, el 19-09-2017 a las 06:40 horas sufrió un accidente de trabajo en la planta filtros, lesionándose la pierna izquierda por un sobresfuerzo, cuando realizaba las tareas de retiro del tapón de jebe del cajón de distribución de pulpa del tanque agitador. Esa lesión le produjo una ruptura meniscal por lo cual recibió descanso médico prolongado.

Asimismo, el artículo 57 del citado cuerpo normativo señala que: “el empleador actualiza la evaluación de riesgos una vez al año como mínimo o cuando cambien las condiciones de trabajo o se hayan producido daños a la salud y seguridad en el trabajo. Si los resultados de la evaluación de riesgos lo hacen necesarios, se realizan: a) Controles periódicos de la salud de los trabajadores y de las condiciones de trabajo para detectar situaciones potencialmente peligrosas; b) Medidas de prevención, incluidas las relacionadas con los métodos de trabajo y de producción, que garanticen un mayor nivel de protección de la seguridad y salud de los trabajadores” (énfasis añadido).

Por otro lado, el literal g) del artículo 26 del RLSST, prescribe que: “el empleador está obligado a: (...) g) Adoptar disposiciones efectivas para identificar y eliminar los peligros y los riesgos relacionado con el trabajo y promover la seguridad y salud en el trabajo (…)”. Asimismo, el literal c) del artículo 32 del citado cuerpo normativo señala que: “la documentación del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo que debe exhibir el empleador es la siguiente: (…) c) La identificación de peligros, evaluación de riesgos y sus medidas de control. (…) La documentación referida en los incisos a) y c) debe ser exhibida en un lugar visible dentro del centro de trabajo, sin perjuicio de aquella exigida en las normas sectoriales respectivas”.

De igual manera, el artículo 82 del RLSST, dispone que: “el empleador debe identificar los peligros y evaluar los riesgos para la seguridad y salud de los trabajadores en forma periódica, de conformidad con lo previsto en el artículo 57 de la Ley. Las medidas de prevención y protección deben aplicarse de conformidad con el artículo 50 de la Ley (…) (énfasis añadido).

En ese contexto normativo, se verifica la obligación del empleador, a cumplir con la evaluación de riesgos, su actualización; a identificar y eliminar los peligros y los riesgos relacionados con el trabajo y promover la seguridad y salud en el trabajo. De igual manera, respecto a la obligación de exhibir la documentación del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo, dentro de ellos, la identificación de peligros, evaluación de riesgos y sus medidas de control, debiendo ser en un lugar visible dentro del centro de trabajo, sin perjuicio de aquella exigida en las normas sectoriales respectivas, de conformidad con lo previsto en el artículo 57 de la LSST. Asimismo, al ser el empleador el responsable de velar por la seguridad y salud de sus trabajadores está obligado a gestionar todos los riesgos sin excepción.

De la verificación de actuados, se ha podido verificar en primer término que, según lo constatado por las Inspectoras comisionadas y la documentación obrante en el expediente de inspección, la Matriz del IPERC línea base de fecha de modificación 1 de abril de 2017, no contempló la tarea de “retiro de tapón para el desvío de carga entre los agitadores” en la actividad de “Operación de espesadores y agitadores”, y esto conllevó que no se considere como riesgo la exposición a posturas inadecuadas y/o sobreesfuerzos al retirar los tapones. Y ello fue determinante para que ocurra el accidente de trabajo toda vez que no permitió evaluar los riesgos que generan dichos

En segundo término, ha quedado demostrado que el IPERC continuo, elaborado en el área de agitadores de fecha 19 de setiembre de 2017, no identificó el peligro del clima adverso en el horario nocturno, o el piso humedecido, ni tampoco las fallas eléctricas y/o mecánicas que se suscitaron el día del accidente de trabajo.

Sobre el particular, se verifica que las Inspectoras comisionadas han recabado una serie de manifestaciones, como las Supervisor Edmundo Federico Azarte Huarcharaqui, quién estaba a cargo de la supervisión el día del accidente en el área de agitadores donde se suscitaron los hechos, quien describió entre otras cosas que el día del accidente hubo “dos paradas de la planta por fallas eléctricas”.

Así también, declaró el trabajador Marco Rosa Cusi, quién tiene el cargo de operador de agitadores de filtros: “dentro de las labores que realiza se encuentra el retiro de tapones de cajón de residuos sólidos, labor que realizaba el trabajador accidentado cuando ocurrieron los hechos, señala que el tapón pesa aproximadamente 10 kg pero cuando el jebe de la base está deteriorado, este se moja absorbe humedad, siendo más pesado, ejerciendo un mayor sobreesfuerzo para su retiro, […]por el clima en horas de la madrugada el piso se encuentra humedecido lo que conlleva a resbalones en caso de no tener cuidado”.

Por último, el propio trabajador afectado presentó su declaración alegando que: “Al momento de levantar los tapones para desviar la carga al otro agitador me lesioné la rodilla izquierda, el procedimiento es primero se palanquea con una barreta de metal para hacer descansar en la malla, para luego ponerme en posición de cuclillas para levantar el tapón, es ahí que por la humedad de la malla por la brisa del mar y los vapores que emanan los agitadores, mi pie izquierdo giró al momento de levantar el tapón, lo cual originó su lesión”.

De esto último se observa que el día del accidente hubo una serie de eventos que debían ser incluidos en el IPERC continuo, ello hubiera contribuido a evaluar de mejor manera todos los riesgos y peligros, para poder implementar las medidas adecuada a fin de prevenir el accidente de trabajo acaecido.

Al respecto, el artículo 40 literal b) del Reglamento de Seguridad y Salud Ocupacional en Minería aprobado por Decreto Supremo N° 024-2016-EM, determina que los trabajadores tienen derecho a: “Conocer los peligros y riesgos existentes en el lugar de

Nótese que, según el propio Registro de Accidente de Trabajo, presentado por la impugnante en etapa de inspección, se consignó como causa de accidente de trabajo:

De lo anteriormente señalado, se desprende que la Identificación y Evaluación de Peligros (IPER) fue deficiente, dado que no se verificó de manera correcta los peligros, los riesgos y las medidas de control a implementar en el puesto y/o actividad que venía desempeñando el trabajador afectado al momento de ocurrido el accidente de trabajo.

Sobre el particular, en su recurso de revisión el impugnante únicamente cuestiona que al haberse acreditado la elaboración del IPER entonces ya no habría infracción, porque las imprecisiones de tal documento no constituyen infracción. Como se ha indicado previamente, la Identificación del Peligro constituye una herramienta importante de gestión, la cual permite conocer en los diferentes procesos, las condiciones o situaciones que pueden causar lesiones y enfermedades a los trabajadores de acuerdo a la función que desarrollan, así como otros daños; asimismo, la Evaluación del Riesgo es entendida como una herramienta de planificación del sistema de gestión, debido a que permite priorizar los riesgos de acuerdo a un “Nivel de criticidad”12 establecido. Las acciones preventivas se desarrollarán en función de los riesgos priorizados y, el Riesgo13 se evalúa en función de la “Probabilidad” de que ocurra el daño y las “Consecuencias” del mismo.

Por otra parte, se debe hacer mención que la impugnante en su calidad de garante de la seguridad y salud en el trabajo, se encontraba obligado a efectuar un estudio adecuado sobre aquellos peligros y riesgos existentes o posibles relacionados a las actividades y al medio ambiente de trabajo y adoptar las medidas de control adecuadas que resulten necesarias para eliminar los peligros o controlar riesgos, situación que no sucedió en el presente caso es por ello que se deben desestimar sus agravios.

En cuanto a su identificación como causa de accidente de trabajo, en el Acta de Infracción, se verificó lo siguiente referido a la materia:

Conforme lo corroborado por el personal inspectivo en las actuaciones inspectivas de investigación, se consideró como causas básicas del accidente de trabajo y factores de trabajo, la deficiente identificación de peligros y evaluación de riesgos, en concordancia con ello, las Inspectoras comisionadas recomendaron como medida correctiva actualizar la Identificación de peligros y Evaluación de Riesgos, por puesto de trabajo e identificando la tarea de retiro de tapones, con sus respectivos peligros y riesgos, lo cual coincide con las acciones correctivas indicadas por la propia impugnante, como es una nueva evaluación y análisis de las instalaciones teniendo como objetivo la mejora u optimización de las maniobras para el cambio o retiro de tapones.

De tales hechos narrados en el Acta de Infracción, se hace evidente que, si se ha justificado el examen de causalidad entre el incumplimiento y el accidente de trabajo ocurrido, toda vez que, la deficiente identificación de peligros y evaluación de riesgos no permitió adoptar las medidas de control correctas, tales como implementar un método adecuado que no implique la exposición a un riesgo al realizar el retiro del tapón.

Siendo ello así, queda evidenciado que, durante las actuaciones inspectivas, se ha establecido el nexo causal entre la infracción imputada y el accidente de trabajo ocurrido el 19 de setiembre de 2017. Por tanto, corresponde confirmar la infracción imputada tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

Sobre el particular, el Principio de Prevención, desarrollado en el artículo I del Título Preliminar de la Ley N° 29783 – Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (LSST) indica que: “El empleador garantiza, en el centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores, y de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores. Debe considerar factores sociales, laborales y biológicos, diferenciados en función del sexo, incorporando la dimensión de género en la evaluación y prevención de los riesgos en la salud laboral”. De igual manera, el artículo IX de la misma Ley, establece que “Los trabajadores tienen derecho a que el Estado y los empleadores aseguren condiciones de trabajo dignas que les garanticen un estado de vida saludable, física, mental y socialmente, en forma continua. Dichas condiciones deben propender a: a) Que el trabajo se desarrolle en un ambiente seguro y saludable. b) Que las condiciones de trabajo sean compatibles con el bienestar y la dignidad de los trabajadores y ofrezcan posibilidades reales para el logro de los objetivos personales de los trabajadores”.

Por otro lado, el literal c) del artículo 21 de la LSST determina que las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: a) Eliminación de los peligros y riesgos. Se debe combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión y en el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual. b) Tratamiento, control o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o administrativas. c) Minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de trabajo seguro que incluyan disposiciones administrativas de control. d) Programar la sustitución progresiva y en la brevedad posible, de los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos por aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo para el trabajador. e) En último caso, facilitar equipos de protección personal adecuados, asegurándose que los trabajadores los utilicen y conserven en forma correcta.

Debe tenerse en cuenta que el Reglamento de Seguridad y Salud Ocupacional en Minería aprobado por Decreto Supremo Nº 024-2016-EM en su artículo 7, define al Procedimiento Escrito de Trabajo Seguro – PETS, como aquel “documento que contiene la descripción específica de la forma cómo llevar a cabo o desarrollar una tarea de manera correcta desde el comienzo hasta el final, dividida en un conjunto de pasos consecutivos o sistemáticos. Resuelve la pregunta: ¿Cómo hacer el trabajo/tarea de manera correcta y segura?”

En cuanto a los Estándares y Procedimientos Escritos de Trabajo Seguro (PETS) el artículo 98 del Reglamento de Seguridad y Salud Ocupacional en Minería aprobado por Decreto Supremo Nº 024-2016-EM indica que: “El titular de actividad minera, con participación de los trabajadores, elaborará, actualizará e implementará los estándares de acuerdo al ANEXO Nº 9 y los PETS, según el ANEXO Nº 10, los cuales se pondrán en sus respectivos manuales y los distribuirán e instruirán a sus trabajadores para su uso obligatorio, colocándolos en sus respectivas labores y áreas de trabajo”. Asimismo, el artículo 99 de dicho Reglamento establece que: “Para lograr que los trabajadores hayan entendido una orden de trabajo, se les explicará los estándares y PETS para la actividad, asegurando su entendimiento y su puesta en práctica, verificándolo en la labor.

Que, respecto a este extremo, las Inspectoras comisionadas en el desarrollo de las actuaciones inspectivas de investigación verificaron que, con vista en el PETS de Operación de Espesadores y agitadores, elaborado el 12/09/2017; exhibido por el sujeto inspeccionado, verificaron que, en dicho procedimiento, no se estableció la forma correcta (paso a paso) de realizar el retiro de tapones, así como, tampoco señala el PETS que en casos de emergencia, el retiro de tapón debe efectuarse por dos trabajadores. Por último, también las Inspectoras han verificado que en los PETS no se encuentra la firma del trabajador accidentado en señal de recepción.

De la revisión de dichos PETS, se desprende que efectivamente en el documento denominado “PROCEDIMIENTO ESCRITO DE TRABAJO SEGURO (PETS) OPERACIÓN DE AGITADORES” de área de la “Planta Filtros” únicamente se incluyó en el Procedimiento: “4.10. Retirar tapones correspondientes del cajón de alimentación 059-002, para derivar la carga hacia el agitador que va a operar” y no establece mayor detalle de la forma correcta de como hacer dicha labor de retiro de tapones, que es justamente la que estaba ejecutando el trabajador afectado al momento en que ocurrió el accidente de trabajo.

Ahora bien, de la transcripción de la manifestación del Supervisor de la impugnante, señor Edmundo Federico Azarte Huacharaqui, ante la pregunta ¿Ud. Dio la orden de trabajo al Sr. Wilder Lagos Gutiérrez, que trabajo le asignó el día 19/09/2017? Respondió: Si le di la orden, que realice todas las actividades de las operaciones de las áreas de los agitadores y espezadores, por un solo día ya que estuvo en reemplazo del Sr. Nicolas Ore. El cual estuvo de descanso semanal. Por otro lado, ante la pregunta ¿Cuántos trabajadores fueron asignados para realizar la tarea? Respondió: Solo una persona está encargada de la operación de los agitadores y espezadores, en casos de emergencia se presta apoyo con dos personas adicionales. Ante la pregunta ¿En que consistían los trabajos encomendados al Sr. Wilder Lagos Gutierrez el 19/09/2017? Regpondió: Consistía en verificación el funcionamiento de las bombas, los espezadores, los niveles de agitadores cada hora, el cambio de tapones para las desviaciones de carga a los agitadores vacíos para evitar el rebose, entre otros. Asimismo, ante la pregunta ¿Cómo cree usted que se hubiera evitado el accidente del Sr. Wilber Lagos Gutiérrez? Respondió: En caso de emergencia se debe solicitar apoyo para el cambio

De tal manifestación brindada por el Supervisor de la impugnante, se aprecia que ninguno de los procedimientos que indicó para el cambio de tapones están descritos en el PETS, ya que no dice nada acerca de la necesidad de utilizar más de un trabajador cuando se necesite, y tampoco el procedimiento de lavar con agua salada y de forma constante los tapones para evitar el sobreesfuerzo al retiro.

De tales hechos, se hace evidente que el PETS implementado por la impugnante fue totalmente insuficiente para evitar el accidente de trabajo el señor Wilber Hugo Lago Gutiérrez en fecha 19 de setiembre de 2017.

Al respecto, la impugnante alega que al haberse comprobado la elaboración del PETS, no habría sanción, porque la norma solo sanciona la falta de cumplimiento. Sobre el particular, no es cierto que la labor de la inspección de trabajo se agote en solo verificar el cumplimiento de la elaboración del PETS, sino que este debe estar acorde a la normativa específica en materia de seguridad y salud en el trabajo y ser idóneo para evitar accidentes de trabajo, lo cual no ha sucedido en el presente caso, por lo cual, debe desestimarse los agravios en este extremo.

En cuanto a su identificación como causa de accidente de trabajo, en el Acta de Infracción, se verificó lo siguiente referido a la materia:

Conforme lo corroborado por el personal inspectivo en las actuaciones inspectivas de investigación, se consideró como causas básicas del accidente de trabajo y factores de trabajo, el deficiente procedimiento escrito de trabajo seguro (PETS), en concordancia

De tales hechos narrados en el Acta de Infracción, se hace evidente que, sí se ha justificado el examen de causalidad entre el incumplimiento y el accidente de trabajo ocurrido, toda vez que, de haberse implementado un procedimiento escrito de trabajo seguro, con la descripción detallada del paso a paso a seguir en la actividad que realizaba el trabajador afectado el día del accidente, se hubiera evitado el accidente.

Siendo ello así, queda evidenciado que, durante las actuaciones inspectivas, se ha establecido el nexo causal entre la infracción imputada y el accidente de trabajo ocurrido el 19 de setiembre de 2017. Por tanto, corresponde confirmar la infracción imputada tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

Al respecto, los artículos 27, 27-A y 29 del RLSST14, establecen el contenido, la oportunidad y los alcances que los programas de capacitación deben desarrollar, estableciéndose adicionalmente en el Glosario de Términos del RLSST, que se entiende por capacitación a la actividad “que consiste en transmitir conocimientos teóricos y

En ese sentido, la LSST reconoce como un principio a la información y capacitación, entendida como la obligación que tiene el empleador de brindar a los trabajadores y a sus organizaciones sindicales “una oportuna y adecuada información y capacitación preventiva en la tarea a desarrollar, con énfasis en lo potencialmente riesgoso para la vida y salud de los trabajadores y su familia”15.

Asimismo, cabe señalar, sobre el incumplimiento de no brindar formación e información anticipada, suficiente, adecuada y efectiva, con relación a los peligros y riesgos del puesto de trabajo. Sobre el particular, el literal f) del artículo 50 de la LSST, establece que el empleador aplica como medidas de prevención de los riesgos laborales, capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores, entre otros. Asimismo, el artículo 52 del citado cuerpo normativo, señala que el empleador transmite a los trabajadores, de manera adecuada y efectiva, la información y los conocimientos necesarios en relación con los riesgos en el centro de trabajo y en el puesto o función específica, así como las medidas de protección y prevención aplicables a tales riesgos.

En su recurso, la impugnante menciona que los inspectores de trabajo concluyen erróneamente que el trabajador afectado realizaba actividades de operador y que le atribuyeron una categoría que no le corresponde. 6.62 Al respecto, de la verificación de autos, se desprende que las Inspectoras comisionadas no es que se hayan inventado los hechos que sustentan esta infracción, toda vez que si está acreditado que el trabajador afectado Wilber Hugo Lago Gutiérrez al momento de ocurrido el accidente estaba solo en remplazo de otro trabajador Sr. Nicolas Ore. Ello se corrobora del Memorándum Correspondencia Interna de fecha 17.10.2017, presentado por la impugnante, donde en los antecedentes claramente menciona que “En vista del descanso semanal del operador titular del área de agitadores/espesadores, el Sr. Wilber Lagos G, fue designado como reemplazo en la ocupación por ese día”. En el mismo sentido, de la transcripción de la manifestación del Supervisor de la impugnante, señor Edmundo Federico Azarte Huacharaqui, ante la pregunta ¿Ud. Dio la orden de trabajo al Sr. Wilder Lagos Gutiérrez, que trabajo le asignó el día 19/09/2017? Respondió: Si le di la orden, que realice todas las actividades de las operaciones de las áreas de los agitadores y espezadores, por un solo día ya que estuvo en reemplazo del Sr. Nicolas Ore. El cual estuvo de descanso semanal. 6.63 En tal sentido, y en la medida que está acreditado que el trabajador afectado no estaba realizando las funciones del puesto de ayudante que ocupaba, sino que estaba remplazando al operador titular del área de agitadores, la impugnante debió brindarle la capacitación necesaria para instruirlo en los riesgos presentes en la labor que se le estaba delegando, ya que conforme lo establece el artículo 73 del Reglamento de Seguridad y Salud Ocupacional en Minería aprobado por Decreto Supremo Nº 024-2016- EM, se debe asegurar de no asignar un trabajador o tarea a trabajadores que no hayan recibido capacitación previa.

Conforme lo corroborado por el personal inspectivo en las actuaciones inspectivas de investigación, se verifica que se consideró como causas básicas y factores de trabajo del

Por lo tanto, queda evidenciado que, durante las actuaciones inspectivas, se ha establecido el nexo causal entre la infracción imputada y el accidente de trabajo ocurrido el 19 de setiembre de 2017. Por tanto, corresponde confirmar la infracción tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT en este extremo.

A manera de resumen, se concluye el análisis causal del accidente de trabajo mediante el siguiente gráfico:

Sobre el particular, en el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral, por lo que, pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2 que:

Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

Teniendo en cuenta la naturaleza jurídica de la medida de requerimiento, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”16:

En similar sentido -y de manera referencial– la versión 2 de la Directiva N° 001- 2020-SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216- 2021-SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

En el presente caso, las Inspectoras comisionadas emitieron la medida inspectiva de requerimiento de fecha 04 de diciembre de 2019, notificada presencialmente al apoderado de la impugnante en la misma fecha, con la cual se otorgó una plazo de seis (06) días hábiles a fin de proceder a adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de disposiciones vigentes en materia de seguridad y salud en el trabajo, con la debida advertencia de que el incumplimiento de requerimiento constituirá una infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, conforme se puede apreciar a continuación:

Sin embargo, conforme consta en el numeral 4.11 de los Hechos Constatados en el Acta de Infracción, la impugnante no cumplió con lo dispuesto en la medida de requerimiento respecto a la materia registro de accidentes de trabajo.

Asimismo, si bien se mantiene la conducta infractora en la medida inspectiva de requerimiento, se debe a que la infracción a la labor inspectiva fue comprobada en su momento, por ello, todo acto posterior no remediará los efectos negativos de no cumplir con subsanar, dentro del plazo establecido, las infracciones advertidas por el inspector comisionado, en tal sentido, el Informe que supuestamente justifica la falta de subsanación de la infracción grave no puede ser valorado por este Tribunal, ya que en este extremo solo se está analizando si la impugnante cumplió con la medida inspectiva de requerimiento en los términos y plazo dictados por la Inspectora comisionada, hecho que fue verificado en el Acta de Infracción como no cumplido.

Al respecto, la impugnante señala en su escrito de revisión que es contradictorio o arbitrario que la autoridad inspectiva requiera al sujeto inspeccionado el cumplimiento de medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de disposiciones vigentes pese a que, se había verificado supuestas infracciones insubsanables en seguridad y salud en el trabajo.

Conforme lo descrito precedentemente, las Inspectoras comisionadas no dictaron la medida inspectiva de requerimiento respecto a las infracciones detectadas como insubsanables por ser causa de accidente de trabajo, sino la medida se emitió respecto a la infracción calificada como subsanable, relativa al Registro de Accidente de Trabajo. En tal sentido, no hay contradicción alguna y corresponde desestimar el recurso también en este extremo.

Por otra parte, la impugnante alega que no se aplicó los principios de tipicidad y razonabilidad, porque se ha imputado la comisión de infracciones en seguridad y salud en el trabajo de modo independiente cuando conforman una sola infracción. Insta la interpretación errónea del numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, que los supuestos de hecho imputados configuran una sola infracción, ya que todas las conductas conforman un proceso unitario y homogéneo.

En atención a ello, corresponde tener en cuenta lo indicado en el precedente administrativo de observancia obligatoria emitido por este Tribunal en la Resolución de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL publicada en el Diario El Peruano, el 18 de agosto de 2022, el cual señala:

En ese entendido, cada conducta reprochable advertida correctamente individualizada debe corresponder con la aplicación de una sanción, siempre que guarde relación directa dicho incumplimiento con el accidente de trabajo. De ahí que, en el presente caso se le haya sancionado a la impugnante con tres infracciones por el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, no siendo posible sancionarlo solo por una infracción cuando se ha detectado tres incumplimientos a la normatividad en seguridad y salud en el trabajo.

Respecto a los criterios de razonabilidad, corresponde indicar que respecto a la infracción muy grave tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, no existe normativa que permita al personal inspectivo o sancionador graduar las multas con criterios de proporcionalidad y razonabilidad aplicados al caso en concreto, ya que se trata de un sistema de multas tasada, el cual, según el artículo 38 de la LGIT determina que las multas se gradúan atendiendo a los siguientes criterios generales: a) gravedad de la falta cometida b) número de trabajadores afectados y c) tipo de empresa.

Por tanto, de los actuados se verifica la observancia del principio de razonabilidad al momento de imponer la presente multa administrativa, obedeciendo la misma, a los parámetros legalmente establecidos por el ordenamiento de inspección de trabajo, siendo la medida punible más idónea y de menor afectación para la inconducta verificada en autos y de acuerdo con la dimensión empresarial de la impugnante. Por consiguiente, corresponde a la impugnante asumir la sanción económica impuesta, no resultando amparable dicho extremo del recurso de revisión.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.