Servicios Integrados de Limpieza S.A — Res. 630-2021

1. ANTECEDENTES

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Gestión Interna de seguridad y salud en el trabajo (Sub materia: Registro de accidente de trabajo e incidentes); Máquinas y equipos de trabajo, Seguro complementario de trabajo de riesgos (Sub materia: Cobertura en salud); Seguro complementario de trabajo de riesgo (Sub materia: Cobertura en invalidez-sepelio), Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER); y accidente de trabajo que cause muerte o invalidez permanente, total o parcial.

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- Una infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con la normativa sobre Seguridad y Salud en el Trabajo que ocasione un accidente de trabajo (no acreditar contar la matriz de Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos, incumplir las disposiciones referidas a las condiciones de seguridad en lugares de trabajo, instalaciones y maquinarias- avisos y señales; formación en información sobre seguridad y salud en el trabajo; e incumplimiento sobre el procedimiento de trabajo seguro), tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, con una multa ascendente a S/ 255,625.00.

- El inspector de trabajo no ha tenido en cuenta que la empresa exhibió oportunamente los registros de reporte e investigación de accidente de trabajo en relación a la investigación de los accidentes de trabajo de: Víctor José Saavedra Padilla y Franco Júnior Baldeón Rimache.

- Vulneración al principio de tipicidad. Afirma que, el artículo 28 de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, está referido a la actualización del propio formato más no de su contenido o del levantamiento de información, en consecuencia, el incumplimiento imputado por la inspectora de trabajo no está tipificado. - Los registros con los que cuenta la empresa, están debidamente actualizados conforme a los formatos emitidos por la Autoridad Administrativa.

- Las actas de capacitación presentadas en el requerimiento de comparecencia, se demostró que los trabajadores han sido capacitados con anterioridad al accidente, en los temas relacionados a sus funciones, incluyendo el manejo de los

montacargas. Además, el inspector comisionado no fundamentó la calificación de la conducta imputada a la impugnante.

- El inspector ha señalado que la empresa no efectuó la matriz de identificación de peligros y evaluación de riegos (IPER) de acuerdo a ley en señalización y condiciones de seguridad. En el IPER del almacén se indican cuáles son los peligros y riesgos, así como las medidas con las cuales se contaba.

- La empresa Macrotécnica Servicios Generales S.A.C., no cumplió con realizar correctamente el servicio, puesto que el tecle eléctrico instalado sufrió un desperfecto, a consecuencia de su instalación deficiente e incorrecta. Incurriendo así en una interpretación errónea del numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, concordante con el artículo 48.1-C del referido reglamento.

- No se puede realizar una interpretación extensiva de la Única Disposición Complementaria Transitoria de la Ley Nº 30222.

- La UIT que se debió considerar es la del 2015, fecha en que ocurrió el accidente de trabajo.

- Las documentales presentadas por la impugnante, no acreditan que haya dado la capacitación referida a la formación e información adecuada y efectiva en seguridad y salud en el trabajo, específicamente en los riesgos y medidas de control adecuados para el puesto de trabajo de operarios de almacén.

- Se constató que la inspeccionada, no cumplió con identificar los peligros de la labor específica de puesto de operarios de almacén que desarrollaban los trabajadores afectados. Por lo que se debe desestimar su apelación.

- El artículo 49 de la LSST, señala que el empleador, tiene como obligación la de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores, en el desempeño de todos los aspectos relacionados con su labor, en el centro de trabajo o con ocasión del mismo. En tanto, la inspeccionada atribuye la responsabilidad a la empresa Macrotécnica Servicios Generales S.A.C., al no realizar correctamente el servicio de

2 Notificada a la inspeccionada el 30 de julio de 2021, de folios 93 del expediente inspectivo.

instalación. Sin embargo, ese argumento es errado, pues es la empleadora, la obligada de garantizar la seguridad y salud de sus trabajadores.

- La autoridad de primera instancia tipificó conjuntamente todos aquellos incumplimientos a las disposiciones relacionadas con la seguridad y salud en el trabajo, que fueron determinados como causas del accidente de trabajo múltiple, en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, quedando establecido que se configuró una sola infracción para el presente caso, y no de forma independiente o separada. Criterio vigente a la fecha en que ocurrieron los hechos.

- El artículo .48.1-C del RLGIT, establece que para determinar el cálculo de la multa de las infracciones tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, se considerará como trabajadores afectados al total de trabajadores de la. Empresa. Por lo que, es correcto la fórmula de cálculo de la instancia de mérito. Así como la unidad de referencia del año 2016, pues, en dicha fecha en que se comprobó que la impugnante no cumple con las disposiciones de seguridad y salud en el trabajo.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

Del Recurso De Revisión

4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE SERVICIOS INTEGRADOS DE LIMPIEZA S.A. 4.1. De la revisión de los actuados, se ha identificado que SERVICIOS INTEGRADOS DE LIMPIEZA S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 108-2020- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual confirmó la sanción

8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.

impuesta de S/. 271,18957.50 por la comisión, entre otra, de una (01) infracción tipificada como MUY GRAVE, prevista en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del 02 de agosto de 2021, el primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución.

- Infracción normativa del artículo 94 del RLGIT, que establece que la imputación de la responsabilidad del empleador sobre su deber de prevención, requiere que se acredite que la causa determinable del daño, es la consecuencia directa del incumplimiento del empleador.

- Infracción normativa por interpretación errónea del artículo 28.10 del artículo 28 del RLGIT, pues no todo accidente de trabajo deriva única y exclusivamente del incumplimiento de las obligaciones de seguridad y salud en el trabajo.

- Infracción normativa al principio de la debida motivación en los actos administrativos del artículo 3 del TUO de la LPAG, pues no se consideró los fundamentos y medios probatorios acompañados al procedimiento, que acreditan el cumplimiento de las normas en seguridad y salud ene l trabajo.

- Infracción normativa por vulneración al principio de tipicidad, establecido en el numeral 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG y del 37 de la LGIT; pues, las sanciones impuestas no se encuentran tipificadas como sanción, así como no se ha considerado que el valor de la UIT en el 2015, era de S/ 3,850.00; por lo que existe un cálculo erróneo al imponer la sanción.

- Infracción normativa por inobservancia del artículo 252 del TUO de la Ley Nº 27444, pues el presente procedimiento ha prescrito; por lo se debió declarar de oficio su prescripción. El accidente de trabajo sucedió el 10 de diciembre de 2015; y el acta de infracción por la cual se impone una multa total de S/ 639.900 soles, fue notificada el 27 de abril de 2018, transcurriendo el plazo de 2 años, 4 meses y 16 días. Del mismo modo, el reinicio del cómputo hasta la notificación de la resolución ha transcurrido 5 años y 31 días; por lo que se produjo su prescripción.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la inaplicación del artículo 252 del TUO de la LPAG 6.1. La impugnante considera que el presente procedimiento ha prescrito, pues el accidente de trabajo sucedió el 10 de diciembre de 2015; y el acta de infracción por la cual se impone una sanción, fue notificada el 27 de abril de 2018, transcurriendo el plazo de 2 años, 4 meses y 16 días. Del mismo modo, el reinicio del cómputo hasta la notificación de la resolución ha transcurrido 5 años y 31 días. Por lo que, correspondería declarar su prescripción.

“Artículo 252.- Prescripción (…) 252.2 EI cómputo del plazo de prescripción de la facultad para determinar la existencia de infracciones comenzará a partir del día en que la infracción se hubiera cometido en el caso de las infracciones instantáneas o infracciones instantáneas de efectos permanentes, desde el día que se realizó la última acción constitutiva de la infracción en el caso de infracciones continuadas, o desde el día en que la acción cesó en el caso de las infracciones permanentes. EI cómputo del plazo de prescripción sólo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 255, inciso 3. Dicho cómputo deberá reanudarse inmediatamente si el trámite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por más de veinticinco (25) días hábiles, por causa no imputable al administrado9” (énfasis añadido).

9 El subrayado no es del original. 10 Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 255.- Procedimiento sancionador Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ciñen a las siguientes disposiciones: (…) 3. Decidida la iniciación del procedimiento sancionador, la autoridad instructora del procedimiento formula la respectiva notificación de cargo al posible sancionado, la que debe contener los datos a que se refiere el numeral 3 del artículo

finalizada esa diligencia, si el procedimiento continúa en un estado de inactividad, deberá inmediatamente reanudarse el referido cómputo luego de veinticinco (25) días hábiles.

Del cómputo del plazo de prescripción en el presente caso

precedente para que presente sus descargos por escrito en un plazo que no podrá ser inferior a cinco días hábiles contados a partir de la fecha de notificación. 11 Un ejemplo ilustrativo del mismo es el caso de la situación excepcional originada por la declaración del Estado de Emergencia Nacional por la aparición de la Covid-19, en cuyo contexto, la inactividad de las entidades obedeció a la imposibilidad de que sus servidores acudan a prestar servicios, dado el aislamiento social obligatorio a que hace referencia el artículo 1 del Decreto Supremo N° 044-2020- PCM y la restricción a la libertad de tránsito, determinada por el artículo 3º de la citada disposición normativa. 12 Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 255.- Procedimiento sancionador Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ciñen a las siguientes disposiciones: (…) 6. La resolución que aplique la sanción o la decisión de archivar el procedimiento será notificada tanto al administrado como al órgano u entidad que formuló la solicitud o a quién denunció la infracción, de ser el caso. 13 El subrayado no es del original.

administrativa, porque sus efectos se encuentran supeditados al cumplimiento de la notificación14.

Sobre los alcances del principio de prevención en materia de seguridad y salud en el trabajo

14 Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS “Artículo 16.- Eficacia del acto administrativo 16.1 El acto administrativo es eficaz a partir de que la notificación legalmente realizada produce sus efectos, conforme a lo dispuesto en el presente capítulo.” 10.12.2015 (Accidente de trabajo: presunto) 10.12.2015 (Inicio del PAS) 10.12.2019 (vencimiento del plazo de suspensión) 27.04.2018 Notificación del Acta de Infracción 18.09.2018 (Fin del PAS- notificación de Resolución de Sub Intendencia)

centro de labores, así como el desempeño de las funciones asignadas, no signifiquen un menoscabo en su salud, bienestar o la pérdida de la vida en un caso extremo. Por el contrario, las condiciones de trabajo deben de permitirle su realización como persona y garantizar el alcance del bienestar social15.

“[E]n materia de seguridad y salud en el trabajo, la entidad empleadora principal responde directamente por las infracciones que, en su caso, se comentan por el incumplimiento de la obligación de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores, personas que prestan servicios, personal bajo modalidades formativas laborales, visitantes y usuarios, los trabajadores de las empresas y entidades contratistas y subcontratistas que desarrollen actividades en sus instalaciones.

Asimismo, las empresas usuarias de empresas de servicios temporales y complementarios responden directamente por las infracciones por el incumplimiento de su deber de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores destacados en sus instalaciones” 17

15 Constitución Política del Perú de 1993, artículos 1° y 22. Artículo 22.- El trabajo es un deber y un derecho. Es la base del bienestar social y un medio de realización de la persona 16 Artículo II del Título Preliminar de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783. 17 Artículo 103 de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783. 18 Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783 Artículo 50. Medidas de prevención facultadas al empleador El empleador aplica las siguientes medidas de prevención de los riesgos laborales: a) Gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en su origen y aplicando sistemas de control a aquellos que no se puedan eliminar. b) El diseño de los puestos de trabajo, ambientes de trabajo, la selección de equipos y métodos de trabajo, la atenuación del trabajo monótono y repetitivo, todos estos deben estar orientados a garantizar la salud y seguridad del trabajador. c) Eliminar las situaciones y agentes peligrosos en el centro de trabajo o con ocasión del mismo y, si no fuera posible, sustituirlas por otras que entrañen menor peligro.

con el orden de prioridad preestablecido por Ley19, entendiéndose a la supervisión como una medida administrativa de prevención destinada a organizar el trabajo seguro. Es también una manifestación del control que debe tener el empleador, por intermedio del personal a su cargo, con la finalidad de prevenir accidentes (énfasis añadido).

i) Falta de control: Son fallas, ausencias o debilidades administrativas en la conducción del empleador o servicio y en la fiscalización de las medidas de protección de la seguridad y salud en el trabajo. ii) Causas básicas: Referidas a factores personales y factores de trabajo:

- Factores Personales: Referidos a limitaciones en experiencias, fobias y tensiones presentes en el trabajador. - Factores del Trabajo: Referidos al trabajo, las condiciones y medio ambiente de trabajo: organización, métodos, ritmos, turnos de trabajo, maquinaria, equipos, materiales, dispositivos de seguridad, sistemas de mantenimiento, ambiente, procedimientos, comunicación, entre otros.

d) Integrar los planes y programas de prevención de riesgos laborales a los nuevos conocimientos de las ciencias, tecnologías, medio ambiente, organización del trabajo y evaluación de desempeño en base a condiciones de trabajo. e) Mantener políticas de protección colectiva e individual. f) Capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores. 19 Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783 Artículo 21. Las medidas de prevención y protección del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo Las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: a) Eliminación de los peligros y riesgos. Se debe combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión y en el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual. b) Tratamiento, control o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o administrativas. c) Minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de trabajo seguro que incluyan disposiciones administrativas de control. d) Programar la sustitución progresiva y en la brevedad posible, de los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos por aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo para el trabajador. e) En último caso, facilitar equipos de protección personal adecuados, asegurándose que los trabajadores los utilicen y conserven en forma correcta.

iii) Causas inmediatas: Son aquellas debidas a los actos y condiciones subestándares.

- Condiciones subestándares: constituye toda condición en el entorno del trabajo que puede causar un accidente. - Actos subestándares: se refiere a toda acción o práctica incorrecta ejecutada por el trabajador que puede causar un accidente”.

Como el propio glosario lo señala, las causas de los accidentes se materializan en uno o varios eventos relacionados que concurren20.

20 En similar sentido, – y a manera referencial en el presente caso – el Anexo N° 02 denominado “Análisis de las causas del Accidente” de la Directiva N° 002-2020-SUNAFIL/INII – “Ejercicio de las actuaciones inspectivas de investigación en accidentes de trabajo e incidentes peligrosos, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 186-2020-SUNAFIL del 22 de octubre de 2020, identifica reconoce que un accidente puede tener diversas causas que lo originaron. 21 Ver folios 15 del expediente inspectivo.

Figura Nº 01:

Figura Nº 02

analizarse las causas básicas, se observa que la falta de capacitación y entrenamiento del personal, sobre los riesgos a los que estaban expuestos, tal como lo refiere la propia impugnante en su Registro de Reporte de Investigación de Accidente de Trabajo de folios 40, contribuyó a la ocurrencia del hecho, tal como lo consigna el inspector comisionado en el acta de infracción, en su numeral 2 del considerando séptimo.

“Sobre la culpa corresponde indicar que el actuar imprudente implica la inobservancia de un deber legal exigible al sujeto. Este debe adecuar su comportamiento a lo prescrito por la norma; al no observar los parámetros normativos establecidos y, por ende realizar la conducta tipificada, corresponde imputársele la comisión por un actuar imprudente, negligente, imperito o descuidado. Como se observa no existe una voluntad de transgresión de la norma,

sino una desatención de esta que conllevó a la comisión de una infracción”22 (énfasis añadido).

“Las personas jurídicas responderán por su capacidad de cometer infracciones partiendo de la culpabilidad por defectos de organización. Aquí la falta de cuidado se evidencia por no haber tomado las medidas necesarias para el correcto desarrollo de sus actividades de conformidad con la normativa, las que hubiesen evitado la producción de infracciones. Al no adoptarlas, nos encontramos en el supuesto de déficit organizacional que acarrea la comisión de la infracción y, por ende, la imposición de una sanción”23 (énfasis añadido).

22 MORON URBINA, Juan Carlos (2019). “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.” Lima: Gaceta Jurídica Editores. 4 Edición. Tomo II. Página 457 23 MORON URBINA, Juan Carlos. Ob. Cit. Página 458.

POR TANTO Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar, INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por SERVICIOS INTEGRADOS DE LIMPIEZA S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 108-2020-SUNAFIL/ILM, de fecha 10 de febrero de 2020, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 2249-2016- SUNAFIL/ILM/SIRE1, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia Nº 108-2020-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a SERVICIOS INTEGRADOS DE LIMPIEZA S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Devolver los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana.

SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – Sunafil (https://www.gob.pe/sunafil).

Presidente LUZ IMELDA PACHECO ZERGA