Servicios de Parques de Lima Serpar-lima — Res. 1002-2023

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Seguro complementario de trabajo de riesgo (Sub materias: Cobertura en Salud, Cobertura en Invalidez – Sepelio), Accidente de trabajo que cause muerte o invalidez permanente total o parcial (Sub materias: Incluye todas), Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER) (Sub materias: Incluye todas), Formación e información sobre Seguridad y Salud en el Trabajo (Sub materias: Incluye todas), Gestión Interna de Seguridad y Salud en el Trabajo ((Sub materias: Registro de Accidente de trabajo e incidentes, Notificación o aviso de accidente de trabajo mortal o incidente peligroso), Planillas o registro que la sustituya (Sub materia: Registro trabajadores y otros en la planilla), Equipos de protección personal (Sub materia: Incluye todas). 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft 20555195444 soft implementado su IPER y por no cumplir con las obligaciones en materia de formación e información en seguridad y salud en el trabajo; así como, por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por no haber registrado en planilla al trabajador Víctor Gilbert Rodríguez Mori; en mérito al accidente mortal ocurrido al referido trabajador el 03 de noviembre de 2015.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no brindar la formación e información respecto de los riesgos derivados del puesto de trabajo de chofer de remolque de carga y de las labores que se encontraba realizando el señor Víctor Gilbert Rodríguez Mori, lo que causó el accidente de trabajo, y por no contar con la identificación de peligros y evaluación de riesgos del puesto de trabajo de chofer de remolque de carga y de las labores que se encontraba realizando el señor Víctor Gilbert Rodríguez Mori, lo que causó el accidente de trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

i. En el caso del señor Víctor Gilbert Rodríguez Mori, señalan que ingresó bajo la modalidad del Contrato Administrativo de Servicios-CAS, contemplado en el Decreto Legislativo N° 1057; no obstante, en el Informe Final se ha señalado que no se habría cumplido con registrarlo en planilla de pago del régimen laboral de la actividad privada; al respecto, según el ordenamiento vigente, para que un obrero municipal pueda laborar por contrato a plazo indeterminado, debe ingresar por concurso público de méritos; en ese sentido, el mencionado trabajador no puede aspirar a los derechos laborales que son reconocidos por el Decreto Legislativo N° 728. ii. Agrega que no existe prohibición expresa de que el personal que realice funciones de obrero, pueda ser contratado bajo el régimen del Decreto

2 Notificada a la Procuraduría Pública de la Municipalidad Metropolitana de Lima el 29 de octubre de 2018, véase folio 355 del expediente sancionador. 3 Notificada a la Procuraduría Pública de la Municipalidad Metropolitana de Lima el 12 de julio de 2019, véase folio 434 del expediente sancionador.

Legislativo N° 1057. En esa línea, Servir, en su calidad de organismo técnico especializado, a través de varios Informes Técnicos, se ha pronunciado respecto a la posibilidad de que el personal que realice funciones de obrero, pueda ser contratado bajo el régimen del Decreto Legislativo N° 1057, ratificando que no existe impedimento legal para que el personal que desarrolle funciones de obrero sea contratado como CAS. Es decir, los inspectores no tienen competencia para declarar la supuesta invalidez del Contrato CAS, y hacerlo incurriría en un acto unilateral y arbitrario, siendo competente, en ese sentido, el juez laboral para declarar o no la desnaturalización de los contratos CAS. iii. Se hace referencia a la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972, específicamente a lo regulado en el artículo 37, que establece que los obreros que prestan servicios a las municipalidades son servidores públicos sujetos al régimen laboral de la actividad privada. No obstante, refiere que, si bien la norma establece que dicho personal pertenece al régimen del Decreto Legislativo N° 728, no prohíbe la contratación de personal que realice funciones de trabajador obrero, bajo otro régimen. En ese sentido, de acuerdo al inciso 2 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú, nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe; por lo que, no hay prohibición expresa. En ese modo, se ha pronunciado Servir a través de los Informes Técnicos N° 835-2018-SERVIR/GPGSC, N° 338-2018-SERVIR/GPGSC y N° 641-2018-SERVIR/GPGSC. iv. Se acusa de incurrir en una supuesta falta referida a no cumplir con la formación e información de los riesgos del puesto de trabajo y medidas preventivas del exservidor Sr. Rodríguez, que resultan insubsanables porque causaron el accidente de trabajo; sin embargo, señala que la muerte del referido extrabajador fue producto de un accidente de trabajo, por realizar labores que no le correspondían, producto de su negligencia como conductor; por lo que, no cabe sanción administrativa. v. Advierte que, dentro de los fundamentos señalados en el Informe Final, se indican hechos que no guardan relación con la realidad, situándolos en un estado de indefensión al no motivar adecuadamente, pues se ha señalado que el señor Maravi Acosta es el trabajador afectado, cuando él es el Subgerente de Recursos de SERPAR LIMA. vi. Asimismo, se ha señalado que no se habría cumplido con implementar el IPER de las actividades del señor Rodríguez, referidas a su calidad de conductor de la Gerencia de Mantenimiento de Áreas Verdes, funciones que efectuó desde el 2008 al mes de noviembre de 2015, fecha en la que ocurrió el accidente de trabajo. Sin embargo, precisa que resulta contrario a la verdad afirmar que el accidente de trabajo se encuentra directamente relacionado con el IPER, pues conforme consta en el Reporte de Seguridad, el referido extrabajador es conductor de remolque, solo que ese día se habría ofrecido a sostener una varilla de fierro y por descuido no logró retirarla por completo, ocasionando que el objeto se retire con fuerza y del impacto falleciera. Lo señalado, se encuentra corroborado a través de las declaraciones de los testigos: Cristian Willian Roldan Palomino y Eduardo Castillo Flores. vii. Por último, se señala que a la fecha del accidente del señor Rodríguez, la inspeccionada no cubrió el pago de SCTR salud; no obstante, advierte que la entidad no está obligada a contratar el seguro mencionado, debido a que éste brinda una cobertura de salud por accidentes de trabajo o enfermedad profesional en centros de trabajo de alto riesgo. En todo caso, añade que si es que se contrató dicho seguro, fue a modo de liberalidad.

i. Sobre el ámbito de competencia de la Inspección del Trabajo y el régimen laboral que le corresponde al trabajador obrero municipal, la inspeccionada cuestionó la competencia de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL para efectuar actuaciones inspectivas por el hecho de haber suscrito Contrato Administrativo de Servicios (CAS) con el trabajador Víctor Gilbert Rodríguez Mori. Sin embargo, la inspeccionada no puede negar la categoría de obrero del trabajador afectado, cuya condición se determina indubitablemente en función a su propio Estatuto, consiguientemente, es servidor público sujeto al régimen laboral de la actividad privada, con los derechos y beneficios inherentes a dicho régimen, encontrándose dentro del ámbito de actuación de la Inspección del Trabajo previsto en el numeral 1 del artículo 4 de la LGIT. ii. Asimismo, sostiene que la impugnante, antes de invocar disposiciones propias del régimen CAS para su aplicación en el presente caso, debió analizar que, en caso de antinomia entre dos normas, la solución sobre la norma aplicable lo brinda el principio de especialidad o especificidad. En tal sentido, si bien el Decreto Legislativo N° 1057 y su Reglamento regulan un régimen laboral especial exclusivo para el sector público, que incluye a los Gobiernos Locales, permitiendo la contratación de personal bajo un contrato administrativo de servicios; en el caso de los obreros que prestan sus servicios a SERPAR LIMA, el régimen laboral que le resulta aplicable es el de la actividad privada, por disposición de la Ordenanza N° 1784, que aprobó su Estatuto, ordenanza que regula de manera expresa y taxativa el régimen laboral que le corresponde a esta categoría de trabajadores; por lo que, debe preferirse la aplicación de esta última en aplicación de dicho principio, no siendo aplicable las disposiciones del régimen de contratación administrativa de servicios para el presente caso. iii. En nuestro ordenamiento jurídico, el primer rango normativo corresponde a la Constitución y el segundo a la ley y a las normas con dicho rango, entre las que se encuentran las ordenanzas municipales. iv. Sin perjuicio de lo anterior, señala que la Autoridad Administrativa de Trabajo no desconoce la existencia o validez del régimen del contrato administrativo de servicios, regulado por el Decreto Legislativo N° 1057, ni pretende arrogarse facultades jurisdiccionales, sino que en ejercicio de su competencia y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 3 de la LGIT, se ha determinado, de las investigaciones realizadas por el personal inspectivo, que el trabajador

4 Notificada a la impugnante el 07 de marzo de 2022, véase folio 488 del expediente sancionador.

afectado, posee la calidad de obrero, correspondiéndole el régimen laboral de la actividad privada. v. De otro lado, si bien la Ley N° 28175, Ley Marco del Empleo Público, regula que el acceso al empleo público se realiza mediante concurso público y abierto, por grupo ocupacional, en base a los méritos y capacidad de las personas, en un régimen de igualdad de oportunidades, el ingreso al empleo público a través del régimen laboral del Decreto Legislativo N° 1057 exige un procedimiento de contratación que requiere, entre otros, de una convocatoria y concurso previo a efectos de poder suscribir con la Administración Pública un contrato administrativo de servicios, conforme lo dispone el artículo 3 del Decreto Supremo N° 075-2008-PCM, Reglamento del Decreto Legislativo N° 1057, que regula el Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios; por lo que, dicho argumento no enerva la responsabilidad en el cumplimiento de la obligación de la inspeccionada de haber registrado en la planilla electrónica al trabajador afectado en el régimen laboral de la actividad privada, correspondiendo desestimar lo señalado en este extremo de la apelación. vi. Por otro lado, en el presente caso se ha constatado que la inspeccionada no acreditó haber impartido al trabajador afectado la formación e información en materia de seguridad y salud en el trabajo acerca del puesto de trabajo durante la relación laboral. vii. Además, el inferior en grado estableció que la inspeccionada, a la fecha del accidente de trabajo, no contaba con la identificación de peligros y evaluación de riesgos del puesto de trabajo de chofer de remolque de carga y las labores que se encontraba realizando el trabajador afectado, lo que hubiera evitado el accidente de trabajo; siendo así que, a la fecha de ocurrido el accidente de trabajo en mención, no se habían identificado los peligros inherentes a la labor desarrollada por el trabajador afectado, ni el riesgo asociado a ellos. viii. El que la inspeccionada incumpliera las obligaciones sobre formación e información en seguridad y salud en el trabajo y de no contar con el IPER, contribuyó al accidente de trabajo del trabajador afectado, el cual generó su deceso; por ello, se tipificó esas conductas como una infracción muy grave de seguridad y salud en el trabajo prevista en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, con lo cual la Intendencia coincide. ix. En este punto, indica que no se podría determinar que el accidente sucedió como consecuencia de una negligencia del trabajador afectado, sino por el contrario, a través de la investigación, se verifica la responsabilidad de la inspeccionada; por lo que, mal podría afirmarse como inadecuados los actos del trabajador afectado, considerando que en los procedimientos sancionadores del Sistema de Inspección del Trabajo no se busca la responsabilidad del trabajador sobre las infracciones advertidas, sino la del sujeto inspeccionado, lo que ha sido debidamente determinado en el caso de autos; siendo así, las acciones u omisiones del trabajador afectado, en relación a su accidente de trabajo, resultan irrelevantes dentro del trámite del presente procedimiento sancionador; máxime si, es la inspeccionada quien ejerce el liderazgo en la seguridad y salud en el trabajo; desestimándose así lo esgrimido por la inspeccionada.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

5 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 6 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 7 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 8 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 9 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal

el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”10.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE SERVICIO DE PARQUES DE LIMA SERPAR-LIMA

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 22 de marzo de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 410-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:

i. Señala que, ha cumplido con todas sus obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, motivo por el cual, no cabe la imposición de una sanción administrativa. Respecto al presunto incumplimiento al no registrar en las planillas del Decreto Legislativo N° 728 al extrabajador CAS Víctor Gilbert Rodríguez Mori, señala que no cabe la imposición de una sanción administrativa, toda vez que, en principio SUNAFIL no es competente para actuar, y por ende, no puede pronunciarse sobre personal que no pertenece al régimen de la actividad privada. ii. Los Inspectores de Trabajo habrían considerado tener competencia, respecto a los hechos suscitados con el Sr. Rodríguez Mori, más no habrían presentado el sustento legal correspondiente que les posibilite dicho actuar, por lo que, señala le han ocasionado un perjuicio, toda vez que, se ha lesionado el debido procedimiento y el

10 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.

derecho a la defensa. Adicionalmente a lo mencionado, en el supuesto negado que el Sr. Rodríguez Mori haya realizado funciones de obrero, la Autoridad Nacional del Servicio Civil se ha pronunciado, respecto a la posibilidad de que los mismos puedan ser contratados a través del régimen del Decreto Legislativo N° 1057. iii. Sobre la supuesta falta de formación e información de los riesgos del puesto de trabajo y las medidas preventivas del extrabajador CAS Víctor Gilbert Rodríguez Mari y del personal que se encontraba en planilla durante el mes de noviembre del año 2015, menciona que ha cumplido con adjuntar a la presente los registros de asistencias a las capacitaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, de todo el personal, evidenciando el cumplimiento de la normativa en la materia antes referida, y, en consecuencia, el accidente de trabajo del Sr. Rodríguez Mari no habría ocurrido por la supuesta infracción. iv. En relación a la presunta falta de Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos (IPER), advierte que, en virtud de que el accidente de trabajo se ocasionó al actuar negligente del ex trabajador, quien tenía pleno conocimiento que únicamente debía realizar funciones de Chofer, no corresponde a los Inspectores de Trabajo alegar que, se habría generado por un presunto incumplimiento de SERPAR Lima. De este modo, tampoco cabría la sanción administrativa propuesta. v. Sobre la inscripción del personal en el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo cobertura en salud y Cobertura en invalidez -Sepelio, a favor de Víctor Gilbert Rodríguez Mori, concluye que no corresponde el otorgamiento del SCTR al citado trabajador, debido a que, según lo establecido en la normativa vigente en materia de seguridad y salud en el trabajo, las actividades que realiza SERPAR Lima -según la consulta RUC SUNAT, es la actividad económica 92495 - Otras actividades de esparcimiento, motivo por el cual, no se encontraba legalmente obligada al otorgamiento de dicho seguro. vi. Que, en el presente procedimiento inspectivo se han producido diversos errores que han afectado gravemente su derecho al debido proceso y al debido procedimiento, así como, otros principios establecidos en el TUO de la Ley N° 27444 y la Ley General de Inspección, que los han situado en un estado de indefensión. A razón de lo señalado, solicita que lo expuesto sea valorado por el superior, declarando nulo el presente procedimiento inspectivo. vii. Indica que se estaría contraviniendo el literal a) del artículo 44 de la Ley General de Inspección del Trabajo, que contempla como uno de los principios generales del procedimiento administrativo sancionador en materia laboral, a la observancia del debido proceso. viii. Por otro lado, menciona que se está contraviniendo el principio de legalidad, establecido en el inciso 1, del artículo 2 de la Ley N° 28806, por el cual se establece que, el funcionamiento y la actuación del Sistema de Inspección del Trabajo, así como, de los servidores que lo integran deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho; así como lo establecido en el inciso 1.1, del articulo IV del TUO de la Ley N° 27444. ix. Alega que no han valorado ningún medio probatorio y argumentos presentados, vulnerándose así los principios del debido procedimiento y legalidad, por lo que debe declarase la nulidad respectiva.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).

“Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 2. Debido procedimiento. - No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.”

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8 de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. Nº 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis agregado).

Sobre la presunta vulneración a la motivación de las resoluciones

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que: “[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […] La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional. El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional. Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras). Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido).

Sobre el tipo infractor contenido en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT

11 En el presente caso, se ha tomado en cuenta el tipo del numeral 28.10 del artículo 28° del RLGIT, antes de ser modificado, puesto que, al momento de la imposición de la resolución de sanción, y de acuerdo al momento que sucedió el accidente, se encontraba vigente este tipo. accidente puede, entonces, reportar una multiplicidad de orígenes, por lo que la multicausalidad no puede destacarse de forma apriorística.

i) El daño. - Constituye el menoscabo, el detrimento, la afectación que un sujeto sufre en su interés jurídico tutelado; además, incide en las consecuencias que derivan de la lesión del interés; un interés jurídico que puede ser patrimonial (daño lucro cesante y daño emergente) y extrapatrimonial (daño a la persona en los casos de Responsabilidad extracontractual y daño moral en los casos de Responsabilidad Contractual).

ii) Conducta antijurídica. - Es el hecho contrario a la Ley, al orden público y a las buenas costumbres. Así, “la conducta antijurídica puede definirse como todo aquel proceder contrario al ordenamiento jurídico, y en general, contrario al derecho. En ese contexto, en la responsabilidad civil por accidentes de trabajo, la antijuridicidad es típica, porque implica el incumplimiento de una obligación inherente al contrato de trabajo, como es el brindar al trabajador las condiciones de higiene y seguridad que le permitan ejercer sus labores sin perjudicar su salud. Es por este motivo que en principio existe la presunción de responsabilidad patronal por los accidentes de trabajo que ocurren en el centro de labores”14.

iii) La relación de causalidad. - Es el nexo que existe entre el hecho que genera un daño y el daño producido; este nexo, es fundamental porque a partir de aquí se determinará la responsabilidad. “El nexo causal viene a ser la relación de causa – efecto existente entre la conducta antijurídica y el daño causado a la víctima, pues, de no existir tal vinculación, dicho comportamiento no generaría una obligación legal de indemnizar. En el ámbito laboral, la relación causal exige, en primer lugar, la existencia del vínculo laboral; y, en segundo lugar, que el accidente de trabajo se produzca como consecuencia de la ejecución del trabajo realizado en mérito a ese vínculo laboral. Para que exista nexo causal, es necesario que se pueda afirmar que el daño ocasionado al trabajador es una consecuencia necesaria de una omisión por parte del empleador respecto a los implementos de seguridad otorgados al demandante para el desempeño de sus labores”. En el caso de los accidentes de trabajo, el nexo de causalidad supone la vinculación que debe existir entre la conducta antijurídica del empleador (incumplimiento de sus obligaciones legales o convencionales en materia de higiene, seguridad y protección) que origina el daño sufrido por el trabajador (accidente) y las labores desarrolladas habitualmente en el centro de trabajo.

iv) Factor de atribución. - Referido a quien va a responder por la inejecución de las obligaciones por culpa inexcusable, culpa leve o por dolo. Así, “los factores de

12 Feyer, Anne-Marie y Williamson, Ann (1998). Factores humanos en los modelos de accidentes. En Enciclopedia de salud y seguridad en el trabajo. Madrid: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y OIT, p. 56. 13 Casación N° 18190-2016 Lima. 14 Casación N° 4321-2015 Callao

atribución son aquellas conductas que justifican la transmisión de los efectos económicos del daño de la víctima al responsable del mismo15.

i) Teoría de la Responsabilidad Contractual. - Según esta teoría el empleador como consecuencia del contrato de trabajo es deudor de la seguridad del trabajador, por tal motivo todo accidente laboral que esta sufra siempre le será atribuible, pues existe una presunción de culpa patronal.

ii) Teoría del dolo o culpa. – Esta teoría parte del principio que quien por dolo o culpa causa un daño debe responder por el daño ocasionado. De acuerdo con esta teoría, el trabajador para tener derecho a una indemnización debe probar la culpa de su empleador por el accidente sufrido, la cual puede derivarse de acciones u omisiones, o el incumplimiento de las normas de Seguridad y Salud Ocupacional. Por tanto, en base a esta teoría, para poder tener derecho a la indemnización en caso de sufrir un accidente de trabajo es necesario demostrar que la causa del accidente es una actuación negligente del empleador. Asimismo, concluye que el empleador no está obligado a indemnizar al trabajador que ha sufrido un accidente de trabajo si previamente no se ha probado la existencia de negligencia por parte del empleador en el cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo. Sobre lo propuesta por esta teoría, la Corte Suprema mediante Casación 18190-2016-LIMA, contempla al deber de prevención como una obligación de medios, pues la sola ocurrencia del Accidente de Trabajo no determinará la atribución automática de la responsabilidad del empleador. En tal sentido, para que ello ocurra, deberá demostrarse que existe una relación de causalidad entre el incumplimiento de una obligación de Seguridad y Salud en el Trabajo por parte del empleador y el accidente de trabajo. En otras palabras, deberá acreditarse que el incumplimiento del empleador es consecuencia inmediata y directa de la ocurrencia del accidente de trabajo o la enfermedad profesional.

iii) Teoría del Riesgo Social. - Esta teoría parte de la premisa que los accidentes de trabajo mayormente no son responsabilidad del empleador ni del trabajador, porque las consecuencias de estas deben recaer sobre la colectividad y no sobre determinada empresa. Esta teoría constituye la base de los sistemas de seguro obligatorio mediante los cuales, producido el daño al trabajador, la colectividad debe buscar su reparación, distribuyéndola entre toda la sociedad, garantizando al afectado a percibir ingresos suficientes que sustituyan los dejados de percibir a consecuencia del daño sufrido.

15 Casación Laboral N° 4258-2016-Lima. es consecuencia del incumplimiento por parte de la impugnante de las normas de seguridad y salud en el trabajo.

Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador

Figura Nº 01

Figura Nº 02

de S/224 100,00 (…) toda vez que el sujeto inspeccionado ha registrado en la planilla de pago de mes de noviembre de 2015 a 789 trabajadores, considerándose como trabajadores afectados al total de los trabajadores de la empresa, conforme al numeral 48.1-C del Decreto Supremo N° 019-2006-TR y sus modificatorias, por la segunda y tercera infracción” (énfasis añadido). Es decir, se incluyó las conductas infractoras en materia de seguridad y salud en el trabajo en una sola sanción.

“6.18 De esta forma, una investigación de la inspección del trabajo puede bien determinar un árbol de causas, esto es, “todos los antecedentes recopilados que han dado lugar al accidente, así como los vínculos lógicos y cronológicos que los relacionan; se trata de una representación de la red de antecedentes que han provocado directa o indirectamente la lesión”16. En el examen de la inspección del trabajo —que debe trasladarse al acta de infracción— los órganos del procedimiento administrativo sancionador deben ocuparse de establecer la suficiencia en la determinación de los nexos causales exigidos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT, para así establecer si existe uno o más de un incumplimiento que sea suficientemente apto para convertirse en causa del accidente de trabajo y, por lo tanto, punible bajo el tipo sancionador correspondiente. 6.19 Como puede comprobarse, las citadas normas despliegan un reproche cualificado, cuando el comportamiento constitutivo de infracción tiene, además, un resultado dañoso

16 MONTEAU, M. “Análisis y presentación de informes: investigación de accidentes” En Enciclopedia de Seguridad y Salud en el Trabajo. Tomo II, cap. 57, Madrid: OIT, p. 57.26. determinado (“accidente de trabajo”). Esto afirma al elemento disuasivo de la sanción administrativa ante un hecho “que ocasiona” consecuencias especialmente graves dentro del sistema jurídico. De esta forma, si dos o más incumplimientos son causas suficientes del accidente de trabajo, podrían ser válidamente imputados de forma independiente a través de los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, según corresponda, si el inspector expresa los nexos de causalidad correspondientes. 6.20 Cabe señalar que, para la configuración de los tipos sancionadores previstos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT —en tanto refieren a un resultado especialmente dañoso— se requiere de la concurrencia de los siguientes presupuestos: i) Para ambos supuestos: Que el incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo haya ocasionado el accidente de trabajo; y, ii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.10 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) se haya producido daños en el cuerpo o la salud del trabajo que requieran asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal. iii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.11 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) el accidente produzca el fallecimiento del trabajador. 6.21 Así, cuando se invoca alguna de estas normas sancionadoras, todas las premisas indicadas anteriormente deberían ser correctamente determinadas en el acta de infracción, con una expresión adecuada del nexo causal. En ese entendido, podemos establecer los siguientes criterios: i) El nexo causal es el elemento gravitante para determinar la responsabilidad del empleador en los tipos sancionadores previstos en los artículos 28.10 y 28.11; en ese sentido se entiende por nexo causal a la relación causal o causalidad entre la infracción cometida y el accidente sucedido, siendo el evento trágico consecuencia de la inobservancia o incumplimiento de la normativa laboral. ii) Respecto al examen del nexo causal, los tipos infractores materia de análisis, llevan a evaluar los actuados en la fiscalización a partir de la determinación del carácter causal de la infracción respecto a cada uno de los incumplimientos detectados en los que este factor causal se encuentre presente. Así, cada uno de los incumplimientos sancionados bajo los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, deben ser susceptibles de producir el accidente o contribuir a que este se desencadene, conforme con lo determinado en la fiscalización y conforme con las condiciones establecidas en ambos tipos normativos. De manera que, si la inobservancia de las normas de seguridad y salud en el trabajo ocasiona un accidente, esta podrá dar lugar a una o a más de una sanción, siendo analizadas de manera independiente cada una de ellas respecto de su carácter causal sobre el accidente ocurrido. Por tanto, corresponderá que, por cada vez donde ese juicio causal se vea satisfecho, se aplique una sanción” (énfasis añadido).

evidenciarse dicho análisis, se ha lesionado el principio de tipicidad y debida motivación de las resoluciones administrativas.

17 Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo “(...) 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público.” “7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales.

Así, en el Exp. Nº 3943-2006-PA/TC y antes en el voto singular de los magistrados Gonzales Ojeda y Alva Orlandini (Exp. Nº 1744-2005-PA/TC), este Colegiado Constitucional ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos:

a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico.

b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos, de identificar el ámbito constitucional de la debida motivación mediante el control de los argumentos utilizados en la decisión asumida por el Juez o Tribunal; sea desde la perspectiva de su corrección lógica o desde su coherencia narrativa.

c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. Esto ocurre por lo general en los casos difíciles, como los identifica Dworkin, es decir, en aquellos casos donde suele presentarse problemas de pruebas o de interpretación de disposiciones normativas. La motivación se presenta en este caso como una garantía para validar las premisas de las que parte el Juez o Tribunal en sus decisiones. Si un Juez, al fundamentar su decisión: 1) ha establecido la existencia de un daño; 2) luego, ha llegado a la conclusión de que el daño ha sido causado por “X”, pero no ha dado razones sobre la vinculación del hecho con la participación de “X” en tal supuesto, entonces estaremos ante una carencia de justificación de la premisa fáctica y, en consecuencia, la aparente corrección formal del razonamiento y de la decisión podrán ser enjuiciadas por el juez [constitucional] por una deficiencia en la justificación externa del razonamiento del juez.

Hay que precisar, en este punto y en línea de principio, que el hábeas corpus no puede reemplazar la actuación del juez ordinario en la valoración de los medios de prueba, actividad que le corresponde de modo exclusivo a éste, sino de controlar el razonamiento o la carencia de argumentos constitucionales; bien para respaldar el valor probatorio que se le confiere a determinados hechos; bien tratándose de problemas de interpretación, para respaldar las razones jurídicas que sustentan determinada comprensión del derecho aplicable al caso. Si el control de la motivación interna permite identificar la falta de corrección lógica en la argumentación del juez, el control en la justificación de las premisas posibilita identificar las razones que sustentan las premisas en las que ha basado su

argumento. El control de la justificación externa del razonamiento resulta fundamental para apreciar la justicia y razonabilidad de la decisión judicial en el Estado democrático, porque obliga al juez a ser exhaustivo en la fundamentación de su decisión y a no dejarse persuadir por la simple lógica formal.

d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la “insuficiencia” de fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo.

e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se produzca tal incumplimiento genera de inmediato la posibilidad de su control. El incumplimiento total de dicha obligación, es decir, el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión del marco del debate judicial generando indefensión, constituye vulneración del derecho a la tutela judicial y también del derecho a la motivación de la sentencia (incongruencia omisiva). Y es que, partiendo de una concepción democratizadora del proceso como la que se expresa en nuestro texto fundamental (artículo 139º, incisos 3 y 5), resulta un imperativo constitucional que los justiciables obtengan de los órganos judiciales una respuesta razonada, motivada y congruente de las pretensiones efectuadas; pues precisamente el principio de congruencia procesal exige que el juez, al momento de pronunciarse sobre una causa determinada, no omita, altere o se exceda en las peticiones ante él formuladas.

f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal” (énfasis agregado).

“Artículo 10.- Causales de nulidad

Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14” (énfasis agregado).

Sobre la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por SERVICIOS DE PARQUES DE LIMA SERPAR-LIMA, y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 521-2019-SUNAFIL/ILM/SIRE1 de fecha 17 de junio de 2019, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 451-2018-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. - RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 521-2019- SUNAFIL/ILM/SIRE1 de fecha 17 de junio de 2019, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, considerando los alcances señalados en la presente resolución. TERCERO. - Notificar la presente resolución al SERVICIO DE PARQUES DE LIMA SERPAR-LIMA, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

CUARTO. - Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.39 de la presente resolución.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA

20231018JCR