Seguro Social de Salud — Res. 254-2023

Mediante Orden de Inspección N° 20563-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 4097-2018-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otros, de dos (02) infracciones muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo y dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, a raíz del accidente de trabajo ocurrido el 15 de septiembre de 2018.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 1074-2022-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 08 de junio de 2022, notificada el 13 de junio de 20222, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019- 2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1540-2022-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 30 de junio de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 4 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Subintendencia N° 1080-2022-SUNAFIL/ILM/SISA4, de fecha 26 de septiembre de 2022, notificada el 28 de septiembre de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 48,555.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 20 de octubre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 1080-2022-SUNAFIL/ILM/SISA4, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 1911-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 13 de diciembre de 20223, la Intendencia de Lima Metropolitana, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 10 de enero de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1911- 2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-00370-2023- SUNAFIL/ILM, recibido el 24 de febrero de 2023, por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Con fecha 02 de marzo de 2023, la impugnante presentó ante la mesa de partes virtual, un escrito en el que solicita la deducción del silencio administrativo negativo dando por agotada la vía administrativa. Siendo derivado a este Tribunal, por la Intendencia de Lima Metropolitana, a través de los Proveídos- 0000001453 - 2023 - SUNAFIL/ILM y 0000001490 - 2023 - SUNAFIL/ILM, de la hoja de ruta Nº 81757-2018, así como del MEMORANDUM-103- GCGP-ESSALUD-2023.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal),

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas. 3.5. En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el SEGURO SOCIAL DE SALUD, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 1911-2022-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta en un monto de S/ 48,555.00, por la comisión, entre otros, de dos (02) infracciones muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT y, dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.7 y 46.10 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución, el 16 de diciembre de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el SEGURO SOCIAL DE SALUD.

El “Glosario de Términos” del reglamento de la LSST, aprobado por el Decreto Supremo N° 005- 2012-TR, define al accidente de trabajo como un “suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte. Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, y aun fuera del lugar y horas de trabajo” (énfasis añadido).

Asimismo, debemos considerar que el accidente de trabajo presenta diferentes elementos, los mismos que concurren para su configuración, tales como: “a) Causa externa: Agente productor extraño a la víctima; b) Instantaneidad: Tiempo breve de duración del hecho generador; c) Lesión: El trabajador debe sufrir lesiones externas e internas como consecuencia del hecho”.10

Siendo que el artículo VI del Título Preliminar del TUO de la LPAG dispone que aquellos actos administrativos que los precedentes administrativos de observancia obligatoria constituyen fuente de Derecho, de conformidad con el numeral 2.8 del artículo V de la norma en mención. Corresponde invocar la Resolución de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL, publicada el 18 de agosto, en el diario oficial El Peruano, mediante la cual se establece como precedentes administrativos de observancia obligatoria los fundamentos 6.15, 6.18, 6.19, 6.20 y 6.21:

(…) De esta forma, si dos o más incumplimientos son causas suficientes del accidente de trabajo, podrían ser válidamente imputados de forma independiente a través de los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, según corresponda, si el inspector expresa los nexos de causalidad correspondientes.

Cabe señalar que, para la configuración de los tipos sancionadores previstos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT —en tanto refieren a un resultado especialmente dañoso— se requiere de la concurrencia de los siguientes presupuestos: i) Para ambos supuestos: Que, el incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo haya ocasionado el accidente de trabajo; y, ii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.10 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) se haya producido daños en el cuerpo o la salud del trabajo que requieran asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal. iii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.11 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) el accidente produzca el fallecimiento del trabajador.

Así, cuando se invoca alguna de estas normas sancionadoras, todas las premisas indicadas anteriormente deberían ser correctamente determinadas en el acta de infracción, con una expresión adecuada del nexo causal. En ese entendido, podemos establecer los siguientes criterios:

Así, se sanciona a la impugnante bajo el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, las siguientes conductas: a) No cumplir la normativa en seguridad y salud en el trabajo, en materia de identificación de peligros y evaluación de riesgos, b) No cumplir con impartir formación e información en materia de seguridad y salud en el trabajo.

El tipo infractor imputado a la impugnante dispone: “Son infracciones muy graves, los siguientes incumplimientos: 28.10 El incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo que produce la muerte del trabajador o cause daño en el cuerpo o en la salud del trabajador, que requiera asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal” (énfasis añadido).

En tal sentido, corresponde analizar si se ha acreditado que la causa determinante del accidente de trabajo es consecuencia directa de la labor desempeñada por el trabajador accidentado, y, si es consecuencia de los incumplimientos por parte de la impugnante de las normas de seguridad y salud en el trabajo.

En el presente caso, se advierte de los documentos denominados “informe de investigación de accidentes/incidentes”11, “interconsulta”, lo siguiente:

En ese sentido, conforme consta en el Acta de Infracción y de las actuaciones en el presente procedimiento, se tiene que el accidente se produjo el 15 de septiembre de 2018, mientras la trabajadora en su cargo de enfermera, atendía a una paciente con antecedente de Cirrosis Ascitis, Sd. Fabril EAD, siendo que el hermano de la paciente le informó que esta era portadora de Hepatitis C y era alcohólica crónica; luego de lo cual, al trasladar a la paciente, a esta se le movió su zona de venopunción, por lo que se decidió canalizar otra vía, y al retirar y canalizar una nueva vía, la paciente flexiona la colcha y roza la aguja soltándolo de la mano, mientras la colaboradora por inercia quiso coger a la paciente para evitar que callera; lo que ocasionó que la trabajadora se pinchara el dedo índice derecho saliendo sangre de su guante, por lo que procedió a retirárselo y controlar el sangrado.

Respecto a “No cumplir la normativa en seguridad y salud en el trabajo, en materia de identificación de peligros y evaluación de riesgos”; sobre el particular el Acta de Infracción ha establecido, lo siguiente: Figura Nº 04: Acta de Infracción

Debe recordarse que la matriz IPERC es elaborada considerando las actividades rutinarias y no rutinarias según lo establecido en el puesto de trabajo del trabajador y trabajadora, así como las situaciones de emergencia que podrían presentarse a causa del desarrollo del trabajo o con ocasión del mismo, identificando los peligros y evaluando los riesgos existentes o posibles en materia de seguridad y salud en el trabajo que guarden relación con el medio ambiente de trabajo o con la organización del trabajo. Estos alcances fueron inicialmente desarrollados en la “Guía Básica sobre Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo”, contenida en el Anexo 3 de la Resolución Ministerial N° 050-2013-TR14, y posteriormente incluidos dentro de la modificación efectuada en el artículo 77 del reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Decreto Supremo N° 005-2012-TR, a través del Decreto Supremo N° 002-2020-TR, publicado el 08 de enero de 2020.

Al respecto, la obligación de información en materia de prevención de riesgos laborales, el artículo 36 de la LSST establece que el empleador organiza un servicio de seguridad y salud en el trabajo propio o común a varios empleadores, cuya finalidad es esencialmente preventiva. Sin perjuicio de la responsabilidad de cada empleador respecto de la salud y la

Sobre estos alcances, es importante recordar que la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783 (en adelante la LSST), reconoce como un pilar fundamental y transversal al Principio de Prevención, entendido este como la obligación que tiene el empleador de garantizar que la permanencia del trabajador en el centro de labores así como el desempeño de las funciones asignadas no van a significar en él un menoscabo en su salud, en su bienestar o la pérdida de la vida en un caso extremo; por el contrario, las condiciones de trabajo deben de permitirle su realización como persona y garantizar el alcance del bienestar social15.

Así, a través de la obligación de garantizar la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores y de todo aquel que se encuentre dentro del centro de labores, el empleador debe de adoptar una serie de medidas de prevención16 de acuerdo con el orden de prioridad preestablecido por Ley17, entendiéndose a esta como una medida destinada a aislar el peligro y riesgo a través de la conducta segura del trabajador.

En ese sentido – y conforme la documentación alcanzada en el procedimiento inspectivo –, se aprecia que no se han estipulado, suficientemente, la evaluación del riesgo, conforme se advierte del documento denominado: “Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos”

Así las cosas, de los documentos presentados por la inspeccionada se advierte del Informe de investigación de accidentes e incidentes, la identificación, prevención y control contenían estándares inadecuados, lo que se corrobora con la calificación del riesgo de peligrosidad como nivel 14, el cual corresponde el nivel de “moderado”, conforme se evidencia de folios 66 del expediente inspectivo- tomo I.

Siendo que si bien, en el matriz de identificación de peligros, evaluación de riesgos y control (IPERC)18 se señaló con nivel importante la “probabilidad de contagio por enfermedad infectocontagiosa”; no obstante, conforme lo descrito en el considerando precedente, del documento denominado “Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos” vigente a la fecha del accidente y que fue presentada por el sujeto inspeccionado en la fase inspectiva, se evidencia que el nivel de riesgo “moderado”, lo que evidencia que se ha configurado la conducta imputada por la autoridad administrativa; toda vez que, la conducta reprochada no se sustenta en la matriz de identificación de peligros, evaluación de riesgos y control (IPERC), sino en el documento denominado “identificación de peligros, evaluación de riesgos y control”, presentado por la inspeccionada, la cual debía contener una adecuada valoración del riesgo, asociado a los peligros del puesto de trabajo de la trabajadora afectada y de sus funciones, por lo que, esta Sala coincide con lo señalado por las instancias inferiores, pues el IPER, es uno de los instrumentos del sistema de gestión de seguridad, que permite, al ser elaborado de forma idónea, prevenir los riesgos y peligros en materia de seguridad y salud en el trabajo. Sin embargo, el documento presentado por la impugnante, no contenía, la calificación, adecuada del nivel de riesgo del peligro identificado “biológicos” relacionado con la actividad realizada por la trabajadora, esto es, el nivel de severidad que le debía otorgar el empleador a los mismos.

En efecto, la importancia de la adecuada identificación del Riesgo y del nivel de severidad que le otorga el empleador, resulta relevante, pues ello determina y/o guía las acciones de prevención que puede ejecutar la empleadora. Por tanto, el accidente que generó a la trabajadora afectada, obedeció, a que éste no tuvo las herramientas conceptuales o pragmáticas para calcular los peligros inherentes a la actividad que realizaba como enfermera, en virtud a la inadecuada calificación del nivel de riesgo en la identificación de peligros, evaluación de riesgos en su puesto de trabajo; lo que determinó que no se realice las acciones necesarias y adecuadas de prevención, para evitar la ocurrencia del evento dañoso. Por lo que, se deben desestimar los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.

Respecto a “No cumplir con impartir formación e información en materia de seguridad y salud en el trabajo”; sobre el particular el Acta de Infracción, ha establecido, lo siguiente:

Al respecto, los artículos 27, 27-A y 29 del RLSST19, establecen el contenido, la oportunidad y los alcances que los programas de capacitación deben desarrollar, estableciéndose

En ese sentido, la LSST reconoce como un principio a la información y capacitación, entendida como la obligación que tiene el empleador de brindar a los trabajadores y a sus organizaciones sindicales “una oportuna y adecuada información y capacitación preventiva en la tarea a desarrollar, con énfasis en lo potencialmente riesgoso para la vida y salud de los trabajadores y su familia”20.

Asimismo, cabe señalar, sobre el incumplimiento de no brindar formación e información anticipada, suficiente, adecuada y efectiva, con relación a los peligros y riesgos del puesto de trabajo. Sobre el particular, el literal f) del artículo 50 de la LSST, establece que el empleador aplica como medidas de prevención de los riesgos laborales, capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores, entre otros. Asimismo, el artículo 52 del citado cuerpo normativo, señala que el empleador transmite a los trabajadores, de manera adecuada y efectiva, la información y los conocimientos necesarios en relación con los riesgos en el centro de trabajo y en el puesto o función específica, así como las medidas de protección y prevención aplicables a tales riesgos (énfasis añadido).

En el caso en particular, se verifica que durante las actuaciones inspectivas y el presente procedimiento administrativo sancionador, la inspeccionada, no ha presentado documento que acredite haber efectuado la formación e información en materia de SST.

En efecto, de la revisión de los documentos presentados tanto en el procedimiento inspectivo como en el sancionador, no se advierte tal cumplimiento, conforme se ha valorado en los numerales 18 al 25 de la Resolución de Subintendencia Nº 1080-2022- SUNAFIL/ILM/SISA4 y en los fundamentos 3.5 al 3.7 de la Resolución de Intendencia Nº 1911- 2022-SUNAFIL/ILM. Asimismo, cabe señalar que el Memorando Nº 19-GOF-ESSALUD-2023, de fecha 06 de enero de 2023, sobre la opinión técnica en relación al pronunciamiento de SUNAFIL, así como el Informe Nº 02-SG-STAE-GOF-ESSALUD-2023, de fecha 05 de enero de

En cuanto al Memorando Nº 15-SGRHS-GDP-ESSALUD-2023 y el Informe Nº 001-UFSST- SGRHS-GDP-GCGP-ESSALUD-2023, los cuales no tienen fecha de emisión; y que sobre la formación e información en seguridad y salud en el trabajo, sostiene que la trabajadora ha participado en capacitaciones específicas de acuerdo a sus funciones en la Escuela de Emergencias del Seguro Social de Salud, estas han sido, debidamente valoradas en el numeral 3.7 de la Resolución de Intendencia Nº 1911-2022-SUNAFIL/ILM, sin que la impugnante acompañe argumentos distintos a los ya evaluados por la instancia de mérito, que permitan desvirtuar los mismos.

En tal sentido, esta Sala coincide con lo señalado por las instancias inferiores, pues de los documentos presentados no se verifica que se haya cumplido con la capacitación del trabajador en formación e información sobre los peligros y riesgos específicos referida a su labor y puesto. Por tanto, la impugnante no ha logrado desvirtuar los hechos imputados, pues, no acredita que se haya impartido formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo, específica, para prevenir accidentes de trabajo. Incumpliendo con su deber de prevención al no informar y formar oportunamente sobre los riesgos y peligros en el centro de trabajo, esto es, cómo es que el trabajador debió realizar sus labores. Por lo que, se deben desestimar todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.

En consideración a lo señalado, se corrobora que el inspector comisionado como la autoridad sancionadora han establecido que las infracciones imputadas son efecto directo del comportamiento de la impugnante, esto es, producto de los incumplimientos en materia de SST, así como el hecho de que la impugnante, como garante del deber de prevención, no adoptó las acciones pertinentes para poder identificar los riesgos, realizar la formación e

En este extremo, corresponde precisar sobre el Principio de Responsabilidad, que es definido por la LSST, como la asunción de las “…implicancias, legales y de cualquier otra índole a consecuencia de un accidente o enfermedad que sufra el trabajador en el desempeño de sus funciones o a consecuencia de él, conforme a las normas vigentes”22, señalándose de manera expresa que:

Finalmente, de los actuados, se aprecia que la autoridad inspectiva, evaluó y se pronunció sobre todos los argumentos presentados por la impugnante, emitiéndose la Resolución Intendencia N° 1911-2022-SUNAFIL/ILM, con los fundamentos de hecho y derecho que la motivan, y la determinación de la sanción impuesta se encuentra debidamente tipificada en la legislación vigente, esto es, en el RLGIT.

El artículo 9 de la LGIT, establece que “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los supervisores- inspectores, lo inspectores de trabajo y los inspectores auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (…) Colaborar con ocasión de sus visitas u otras actuaciones inspectivas.” siendo la comparecencia una de las modalidades de actuación inspectiva conforme lo regula el artículo 1124 de la LGIT (énfasis añadido).

Por su parte, el literal b) numeral 12.1 del artículo 12 del RLGIT, establece que: “En cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores o equipos designados iniciarán las actuaciones de investigación mediante alguna de las siguientes modalidades: (…) Comparecencia: Exige la presencia del sujeto inspeccionado ante el inspector del trabajo, en la oficina pública que se señale, para aportar la documentación que se requiera en cada caso y/o para efectuar las aclaraciones pertinentes. El requerimiento de comparecencia se realiza conforme a lo previsto en los artículos 67 y 68 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS" (énfasis añadido).

Asimismo, el inciso 3) del artículo 36° de la LGIT establece “Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: (…) 3. La inasistencia a la diligencia, cuando las partes hayan sido debidamente citadas, por el Inspector o la Autoridad Administrativa de Trabajo y éstas no concurren” (énfasis añadido).

En ese contexto, el RLGIT, que tipifica y contiene las infracciones, establece en el numeral 46.10 del artículo 46, que la inasistencia del sujeto inspeccionado ante el requerimiento de comparecencia constituye infracción muy grave a la labor inspectiva, la cual es pasible de sanción económica.

En el caso en particular, a folios 16 del expediente inspectivo se aprecia el requerimiento de comparecencia, de fecha 20 de noviembre de 2018, que:

Sin embargo, el día y hora fijados, el sujeto inspeccionado no se hizo presente a la diligencia programada, conforme consta en el numeral 4.4 del Acta de Infracción, incurriendo en una infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT.

Cabe señalar que es la impugnante la responsable del esquema estructural de su personal, encontrándose en la obligación de establecer las atingencias pertinentes a fin de que su personal se encuentre en la capacidad de poder atender a las posibles actuaciones de fiscalización de las diferentes Autoridades Públicas, como, en este caso, de la SUNAFIL. Por lo que, sus argumentos dirigidos a cuestionar este extremo deben ser desestimados, pues, no se ha configurado una eximente de responsabilidad, en los términos alegados por la impugnante, conforme lo han determinado las instancias de mérito en los numerales 48 al 54 de la Resolución de Subintendencia N° 1080-2021-SUNAFIL/ILM/SISA4, como en los numerales 3.16 al 3.19 de la Resolución de Intendencia N° 1911-2022-SUNAFIL/ILM.

Por tanto, como se verifica de los actuados, la impugnante no participó de la referida diligencia incurriendo en una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, conforme consta en el Acta de Infracción, la cual conforme el artículo 17 de la Ley Nº 28806, cuyo contenido contiene la presunción de certeza de los hechos constatados por los inspectores en las fiscalizaciones realizadas, sin que la impugnante haya presentado alguna contraprueba que pudiera desvirtuar la imputación efectuada. Por tanto, no corresponde acoger los argumentos expuestos en este extremo.

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y de seguridad y salud en el trabajo.

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, del 22 de abril de 2022, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

Respecto de la razonabilidad, el Título Preliminar del TUO de la LPAG reconoce a la misma como un principio del procedimiento administrativo:

En ese sentido, de la revisión de los actuados se observa que el inspector comisionado emite la medida inspectiva de requerimiento de fecha 14 de diciembre de 2018 y otorgaron un plazo de tres (03) días hábiles a la impugnante para que acredite:

Siendo que, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, en tanto fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 20563-2018-SUNAFIL/ILM, y en relación a los hallazgos que posteriormente fueron consolidadas en el Acta de Infracción. Por tanto, corresponde declarar infundado el recurso de revisión en este extremo, en tanto la impugnante no acreditó el cumplimiento total de la medida inspectiva de requerimiento; puesto que, este no se agota en la presentación de documentos, sino que se debe cumplir con los términos ordenados en ella y en el plazo otorgado por la autoridad inspectiva, lo cual, conforme el numeral 4.13 del Acta de Infracción, no ha ocurrido.

En tal sentido, debe mantenerse la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT y desestimarse todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Subintendencia N° 1080-2021-SUNAFIL/ILM/SISA4, como la Resolución de Intendencia N° 1911-2022-SUNAFIL/ILM, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador.

Asimismo, se corrobora, de los actuados, que ni el procedimiento inspectivo ni el sancionador, contravienen a la Constitución, a los principios del procedimiento administrativo, ni a las leyes o normas reglamentarias, además contiene los requisitos de validez del acto administrativo relacionados a la competencia, objeto o contenido, finalidad pública y procedimiento regular. Además, es necesario reiterar que, la resolución impugnada se encuentra debidamente motivada, al exponer una relación concreta y directa de los hechos probados durante el desarrollo del presente procedimiento, no verificándose la vulneración a los principios invocados por la impugnante.

Por lo tanto, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, no evidenciándose vulneración alguna al deber de motivación. En tal sentido, no corresponde acoger dicho extremo del recurso de revisión.

En cuanto al Oficio Nº 103-GCGP-ESSALUD-2023, de fecha 03 de marzo de 2023, y proveídos 0000001453-2023-SUNAFIL/ILM y 0000001490-2023-SUNAFIL/ILM, en cuyo asunto señala: “deducimos y nos acogemos al silencio administrativo negativo dado por agotada la vía administrativa”. Sobre el particular, debe indicarse que, conforme lo dispuesto en el artículo 218 del TUO de la LPAG25 y en los numerales 199.3, 199.4 y 199.6 del artículo 199 del mismo cuerpo normativo, se advierte que:

En el presente caso, se advierte que la impugnante presentó el 10 de enero de 2023, su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1911-2022-SUNAFIL/ILM. Asimismo, mediante Memorándum 00370-2023-SUNAFIL/ILM, dirigido a la Secretaría Técnica, con fecha 22 de febrero de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana admite a trámite el recurso de revisión y eleva los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, los cuales fueron recibidos el 24 de febrero de 2023, conforme consta en la hoja de ruta Nº 81757-2018. Figura Nº 11:

En este punto, es necesario precisar que el numeral 18.2 del artículo 18° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, precisa que “El recurso de revisión que cumpla con los requisitos de admisibilidad se remite al Tribunal dentro del plazo máximo de cinco (5) días hábiles, junto con el expediente principal y sus acompañados, bajo responsabilidad funcional”. No obstante, en el presente caso, se advierte que, la Intendencia de Lima Metropolitana no cumplió con remitir el recurso presentado dentro del plazo requerido por la normatividad vigente, siendo que el exceso en la remisión fue de casi de dos meses; por lo que, se exhorta a la Intendencia de Lima Metropolitana, cumplir con lo dispuesto en el dispositivo legal vigente.

Respecto a la solicitud de acogimiento al silencio administrativo negativo, este debe ser desestimado, toda vez que, desde el ingreso de los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, esto es, el 24 de febrero de 2023 a la fecha de emisión de la presente resolución, este colegiado administrativo aún se encuentra dentro del plazo legal vigente, para resolver el recurso de revisión interpuesto.

Asimismo, se debe señalar que este Tribunal en virtud del principio de verdad material, contenido en el numeral 1.11 del artículo IV del TUO de la LPAG y el numeral 18.3 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 04-2017-TR, con el fin de conocer si se ha notificado de alguna demanda contenciosa administrativa iniciada por la citada administrada (ESSALUD) contra algún acto emitido en el expediente administrativo sancionador Nº 3411-2020-SUNAFIL/ILM, se solicitó dicha información a la Procuraduría Pública de la SUNAFIL, mediante MEMORANDUM-000071- 2023-SUNAFIL/TFL. Siendo que a través del Memorándum Nº 215-2023-SUNAFIL-PP, el Procurador Público de la SUNAFIL, ha informado que, “ de la revisión de los registros de los procesos judiciales que mantiene esta Procuraduría Pública, no se ha ubicado proceso alguno relacionado al expediente administrativo sancionador Nº 3411-2020-SUNAFIL/ILM (sic)”, por lo que, este órgano colegiado no ha perdido competencia; más aún, si se tiene en consideración lo dispuesto en el numeral 199.4 del artículo 199 del TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General “Aun cuando opere el silencio administrativo negativo, la administración mantiene la obligación de resolver, bajo responsabilidad, hasta

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.