| Resolución N° | 0905-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 1378-2020-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Savia Perú S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 1812-2021- |
| Materia | SEGURIDAD Y SALUD |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 23 de septiembre de 2022 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por SAVIA PERÚ S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 1812-2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia
de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1378-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1812-2021-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos.
TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO.- Notificar la presente resolución a SAVIA PERÚ S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
20220921RAN
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 0424-2018-SUNAFIL/INSSI, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral en materia de seguridad y salud en el trabajo1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 027-2019-SUNAFIL/INSSI (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la seguridad y salud en el trabajo, a consecuencia de la denuncia presentada por el trabajador accidentado, el señor Ferroni Ancón, con relación a los riesgos asociados a las Ventanas de Pozo (Ventana de caída), y el cómo éstos hubieran evitado la ocurrencia del accidente de trabajo en el cual se vio involucrado.
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (Registro de accidentes de trabajo e incidentes), Accidente de Trabajo que cause muerte o invalidez permanente total o parcial (Incluye Todas). 20555195444 soft 20555195444 soft 20555195444 soft
Que, mediante Imputación de Cargos N° 1830-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 23 de octubre de 2020, notificado el 14 de enero de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1271-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 25 de junio de 2021 (en adelante, el Informe Final), a través del cual se determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 3 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 908-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE3, de fecha 06 de octubre de 2021, notificada el 11 de octubre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 18,900.00 por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con la obligación respecto de la Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente de S/ 9,450.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con la obligación respecto a la formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo, sobre los riesgos asociados a la actividad desarrollada al momento del accidente de trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente de S/ 9,450.00.
Con fecha 26 de octubre de 2021, subsanado el 09 de noviembre de 2021 la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 908-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE3, argumentando lo siguiente:
i. Se sostiene que no se puede declarar la nulidad de lo actuado pese a que reconocieron que se excedieron en el plazo para cumplir las actuaciones inspectivas. Si bien el Acta de Infracción señala que se habría cumplido el plazo de treinta (30) días hábiles para realizar la investigación, en la práctica se ha tomado conocimiento del resultado de las investigaciones recién con la remisión del Acta de Infracción, a pesar de que la etapa de investigación culminó el 22 de enero de 2019; por lo que, no existe ninguna clase de razonabilidad que justifique el conocimiento de la Imputación de Cargos casi dos años después de su emisión.
ii. El hecho de que no haya una norma expresa que sancione con nulidad el exceso de plazo, no significa que pueda inobservarse el principio del debido procedimiento que implica, entre otros, el obtener una decisión en un plazo razonable.
iii. En la resolución apelada se advierte de una falta de motivación respecto a la relación de causalidad entre el accidente de trabajo sufrido por el señor Ferroni y los incumplimientos de las obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, debiéndose de haberse analizado el principio de causalidad entre los incumplimientos en este punto; por lo que, no hay una adecuada fundamentación causa efecto.
iv. El IPERC correspondiente al momento de los hechos fue modificado para levantar la observación realizada por el inspector comisionado, al amparo del artículo 57 de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, en el mismo año en el que ocurrió el accidente laboral.
v. Se han adjuntado a los descargos las declaraciones del señor Ferroni Ancón, de donde se parecía que el sí fue capacitado sobre los riesgos asociados a la actividad desarrollada al momento del accidente, y en especial, con relación al período 2018; por lo que, en aplicación del principio de primacía de la realidad, debe quedar claro que sí cumplieron con dicha obligación
Mediante Resolución de Intendencia N° 1812-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 29 de diciembre de 20212, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Con relación a la invocación del exceso de plazo transcurrido, no se niega el hecho de que las autoridades que lo condujeron se han excedido en exceso de los plazos para evaluar el inicio del mismo, y posteriormente notificar la imputación de cargos y el informe final de instrucción; sin embargo, tal como se ha precisado, de conformidad con el numeral 151.3 del artículo 151 del TUO de la LPAG, el vencimiento del plazo para cumplir con un acto o cargo de la Administración, no exime de sus obligaciones establecidas atendiendo al orden público; siendo que las actuaciones fuera del término no quedan afectas de nulidad, salvo que la ley expresamente así lo disponga por la naturaleza del plazo perentorio, por lo que la LGIT ni su reglamento establecen tal consecuencia. En todo caso, correspondía la presentación de una queja por defecto de tramitación, regulada en el artículo 169 del TUO de la LPAG y no a través del presente recurso. ii. El fundamento 19 de la resolución impugnada específicamente señala que no se cumplió con la identificación del peligro que corresponde a la “Plancha metálica que cubre las ventanas de caída/pozo de las plataformas” o “Abertura que corresponde a las ventanas de caída/pozo de las plataformas u otros peligros asociados a las ventanas de caída/pozo de plataformas”; ni tampoco se evaluaron los riesgos asociados a la exposición con las citadas ventanas y sus componentes, no se describieron las posibles consecuencias a la salud que pudiesen desencadenar de dicha exposición, ni se establecieron controles, por lo que no cumplió con dicha identificación. iii. Respecto del alegato de la presentación del IPERC actualizado, debe tenerse presente que este incumplimiento fue declarado insubsanable por el inspector comisionado; por lo que, no resulta posible que la impugnante pueda realizar la
2 Notificada a la inspeccionada el 04 de enero de 2022. Ver folio 84 del expediente sancionador.
subsunción de la infracción, al haberse producido daños en el cuerpo del trabajador (traumatismo en la rodilla izquierda). iv. Respecto de las declaraciones juradas del 09 de noviembre de 2018 y del 15 de febrero de 2019 que firmó el trabajador afectado, el señor Ferroni Ancón, se aprecia que él sólo declaró de forma general que la empresa ha cumplido con sus obligaciones de seguridad y salud en el trabajo y que le informó de los riesgos en las actividades desarrolladas en las plataformas marinas; sin embargo, es la propia impugnante quien tiene la carga de la prueba respecto del cumplimiento de sus obligaciones, para lo cual debe de presentar los medios probatorios que demuestren que se había realizado la identificación de peligros y evaluación de riesgos respecto a la ventana del pozo en mal estado, lo cual no se ha demostrado haber hecho antes de la ocurrencia del accidente. v. Respecto de la formación e información en seguridad y salud en el trabajo, en tanto se ha acreditado que no se cumplieron con los deberes de formación e información en seguridad y salud en el trabajo para el año 2018, referido a la actividad desarrollada por el señor Ferroni Ancón al momento del accidente. vi. Respecto de la causalidad, se ha acreditado que el inspector comisionado sí efectuó un análisis de la causalidad, indagando aún más de lo establecido en el registro de accidentes de trabajo de la impugnante, concluyendo en la propuesta de infracciones contenidas en el Acta de Infracción; por lo que, las causas adicionales incluidas por el inspector de trabajo se encuentran debidamente establecidas en función al modelo de árbol de causas, determinando que los incumplimientos detectados fueron finalmente los antecedentes en el árbol de causas, evidenciándose la falta de control por parte de la impugnante.
Con fecha 18 de enero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1812- 2021-SUNAFIL/ILM, solicitando informe oral.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000279- 2022-SUNAFIL/ILM, recibido el 08 de febrero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía
4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE SAVIA PERÚ S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que SAVIA PERÚ S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1812-2021-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 18,900.00 por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución, el 05 de enero de 2022.
8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por SAVIA PERÚ S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 18 de enero de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1812-2021-SUNAFIL/ILM, en términos similares al recurso de apelación, señalando los siguientes alegatos:
i. Solicita se anule o revoque la resolución de Intendencia, por haberse vulnerado el plazo máximo de 30 días establecido en el artículo 153 del TUO de la LPAG, encontrándose inmensa en supuesto previsto en el inciso 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG.
ii. La intendencia conocía del vicio en la tramitación del procedimiento producto de la demora, por lo que podía haber declarado la nulidad de todo lo actuado “luego de haber aceptado la existencia de una demora innecesaria y luego de haber afirmado que el recurso que correspondía era el de la queja”.
iii. Las instancias previas no han tenido en consideración el principio de causalidad, es decir, la relación directa entre el hecho considerado como falta y el accidente de trabajo, de tal forma que se pueda cumplir con lo dispuesto en el tipo administrativo contenido en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT; siendo necesario que el accidente de trabajo que sufra el trabajador tenga como relación directa el hecho considerado como falta. Caso contrario, se puede configurar como una falta grave o leve, pero de ninguna manera como una falta muy grave a la luz de la norma antes señalada.
iv. El Acta de Infracción partió de ciertos “vicios” al momento de establecer que el accidente de trabajo se habría originado a consecuencia de la falta de identificación de peligros y a la falta de formación e información sobre los riesgos asociados a su actividad laboral, conforme lo reseña la resolución de Intendencia a través de los numerales 3.22 y 3.23.
v. Si bien podría ser lógico establecer que el inspector de trabajo pudo establecer una conclusión distinta a la investigación del accidente realizada por la impugnante, la Intendencia no desarrolla o explica las razones objetivas que estableció el inspector al momento de proponer una multa en contra de SAVIA PERÚ S.A., acudiéndose a alegaciones genéricas con la finalidad de justificar la motivación que debió de existir en la resolución cuestionada. Lo cierto es que no se cumplió con establecer cómo la supuesta falta de formación e información a favor del trabajador conllevó a que tomara las decisiones personales que originaron los accidentes de trabajo, o como es que la
falta de identificación de peligros pudo haber originado el accidente, subsistiendo un vicio de motivación.
vi. La declaración jurada del señor Ferroni Ancón, mediante la que acredita el cumplimiento de las obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo; se ve cuestionada por el numeral 3.15 de la resolución impugnada donde se le resta veracidad al señalar que se trata de una “versión de trabajador no verificable”, inaplicando el principio de veracidad contemplado en el artículo I del Título Preliminar del TUO de la LPAG.
Análisis Del Recurso De Revisión
De los precedentes de observancia obligatoria y las conductas sancionadas bajo el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT
El artículo VI del Título Preliminar del TUO de la LPAG dispone que aquellos actos administrativos que resuelven casos particulares, “…interpretando de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria…”, constituyendo fuente de Derecho, de conformidad con el numeral 2.8 del artículo V de la norma en mención.
De igual forma, el Reglamento del Tribunal, mediante los artículos 3, 22 y 23, señala que constituye una competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral – a través de su Sala Plena– el establecimiento de precedentes de observancia obligatoria, bajo los criterios establecidos por el TUO de la LPAG (interpretación de modo expreso y con carácter general), obligatorio para las entidades del Sistema de Inspección del Trabajo cuando así se precise expresamente, y siempre que una norma con rango de ley o decreto supremo no establezca lo contrario, entrando en vigencia al día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano, salvo que el Tribunal expresamente disponga su vigencia diferida.
Así, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, publicada el 17 de agosto en el diario oficial El Peruano, se resolvió establecer como precedentes administrativos de observancia obligatoria los siguientes criterios:
“6.17. Sobre la base de lo previsto en el literal a) del artículo 16 y el inciso 18.1 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral (Decreto Supremo Nº 004-2017-TR), tras el control de admisibilidad del recurso de revisión interpuesto, a cargo de la autoridad emisora de la decisión impugnada, este órgano de revisión tiene el deber de efectuar el control de procedencia del recurso. Así, se declarará la improcedencia del recurso de revisión en los siguientes supuestos: i) Cuando el acto impugnado no corresponda a resoluciones de segunda instancia que se pronuncian sobre la imposición de sanciones; ii) Cuando la infracción materia de sanción que se impugna, no esté tipificada como muy grave en el RLGIT; o iii) Cuando el recurso de revisión no se sustente en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal.
Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones.
Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo éste órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación (énfasis añadido).
Disponiéndose la entrada en vigencia del mismo a partir del día siguiente de su publicación.
Así, de la lectura del recurso de revisión, se identifica que este se encuentra dentro de los alcances señalados en el precedente administrativo citado líneas arriba, al cuestionarse las infracciones Muy Graves tipificadas en el inciso 28.10 del artículo 28 del RLGIT, por lo que procede la revisión de los alegatos planteados por la impugnante
De igual modo, mediante Resolución de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL, publicada el 18 de agosto en el diario oficial El Peruano, se resolvió establecer como precedentes administrativos de observancia obligatoria los fundamentos 6.15, 6.18, 6.19, 6.20 y 6.21, bajo los siguientes alcances:
“6.15 En ese entendido, debemos señalar que el tipo de análisis de los accidentes de trabajo puede ser multicausal y en esa medida, es posible que la
imputación por la infracción contemplada en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT obedezca a más de una subsunción plausible, si el inspector actuante da cuenta del nexo de causalidad entre la falta determinada y el tipo sancionador de dichos artículos. De esa forma, dos o más incumplimientos pueden ser plenamente aptos de producir el hecho reprochado (el accidente de trabajo) y la subsunción en cualquiera de los citados numerales del artículo 28 del RLGIT es autorizada por la gravedad de la afectación al interés público al que la sanción atiende: la protección de la salud y la vida de los trabajadores
De esta forma, una investigación de la inspección del trabajo puede bien determinar un árbol de causas, esto es, “todos los antecedentes recopilados que han dado lugar al accidente, así como los vínculos lógicos y cronológicos que los relacionan; se trata de una representación de la red de antecedentes que han provocado directa o indirectamente la lesión”.16 En el examen de la inspección del trabajo —que debe trasladarse al acta de infracción— los órganos del procedimiento administrativo sancionador deben ocuparse de establecer la suficiencia en la determinación de los nexos causales exigidos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT, para así establecer si existe uno o más de un incumplimiento que sea suficientemente apto para convertirse en causa del accidente de trabajo y, por lo tanto, punible bajo el tipo sancionador correspondiente.
Como puede comprobarse, las citadas normas despliegan un reproche cualificado, cuando el comportamiento constitutivo de infracción tiene, además, un resultado dañoso determinado (“accidente de trabajo”). Esto afirma al elemento disuasivo de la sanción administrativa ante un hecho “que ocasiona” consecuencias especialmente graves dentro del sistema jurídico. De esta forma, si dos o más incumplimientos son causas suficientes del accidente de trabajo, podrían ser válidamente imputados de forma independiente a través de los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, según corresponda, si el inspector expresa los nexos de causalidad correspondientes.
Cabe señalar que, para la configuración de los tipos sancionadores previstos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT —en tanto refieren a un resultado especialmente dañoso— se requiere de la concurrencia de los siguientes presupuestos:
i) Para ambos supuestos: Que el incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo haya ocasionado el accidente de trabajo; y, ii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.10 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) se haya producido daños en el cuerpo o la salud del trabajo que requieran asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal. iii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.11 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) el accidente produzca el fallecimiento del trabajador.
Así, cuando se invoca alguna de estas normas sancionadoras, todas las premisas indicadas anteriormente deberían ser correctamente determinadas en el acta de infracción, con una expresión adecuada del nexo causal. En ese entendido, podemos establecer los siguientes criterios:
i) El nexo causal es el elemento gravitante para determinar la responsabilidad del empleador en los tipos sancionadores previstos en los artículos 28.10 y 28.11; en ese sentido se entiende por nexo causal a la relación causal o causalidad entre la infracción cometida y el accidente sucedido, siendo el evento trágico consecuencia de la inobservancia o incumplimiento de la normativa laboral. ii) Respecto al examen del nexo causal, los tipos infractores materia de análisis, llevan a evaluar los actuados en la fiscalización a partir de la determinación del carácter causal de la infracción respecto a cada uno de los incumplimientos detectados en los que este factor causal se encuentre presente”.
Así, cada uno de los incumplimientos sancionados bajo los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, deben ser susceptibles de producir el accidente o contribuir a que este se desencadene, conforme con lo determinado en la fiscalización y conforme con las condiciones establecidas en ambos tipos normativos. De manera que, si la inobservancia de las normas de seguridad y salud en el trabajo ocasiona un accidente, esta podrá dar lugar a una o a más de una sanción, siendo analizadas de manera independiente cada una de ellas respecto de su carácter causal sobre el accidente ocurrido. Por tanto, corresponderá que, por cada vez donde ese juicio causal se vea satisfecho, se aplique una sanción.
Así, en examen del expediente, se observa la subsunción del incumplimiento a las normas de seguridad y salud en el trabajo por: a) no implementar en la matriz de Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos asociados a la actividad desarrollada al momento del accidente de trabajo, los riesgos asociados a las ventanas de pozo (Ventanas de Caída); y b) no acreditar la formación e información en seguridad y salud en el trabajo que hubiese podido haber evitado la ocurrencia del accidente de trabajo, dentro del numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Al respecto, debe dejarse establecido que el incumplimiento materia del presente procedimiento ha sido analizado en la fiscalización realizada por los inspectores comisionados, luego de la denuncia presentada por el trabajador accidentado.
Así, de acuerdo con el literal d) de la sección IV “Hechos Verificados” del Acta de Infracción se detalla el análisis de causalidad efectuado por la autoridad inspectiva, el cual es compartido por las instancias anteriores según el siguiente análisis:
Figura N° 01 Acta de Infracción
Es importante recordar que la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783 (en adelante la LSST), reconoce como un pilar fundamental y transversal al Principio de Prevención, entendido este como la obligación que tiene el empleador de garantizar que la permanencia del trabajador en el centro de labores así como el desempeño de las funciones asignadas no van a significar en él un menoscabo en su salud, en su bienestar o la pérdida de la vida en un caso extremo; por el contrario, las condiciones de trabajo deben de permitirle su realización como persona y garantizar el alcance del bienestar social9.
En estricta relación con éste premisa, la LSST también define al Principio de Responsabilidad, entendido como la asunción de las “…implicancias, legales y de cualquier otra índole a consecuencia de un accidente o enfermedad que sufra el trabajador en el desempeño de sus funciones o a consecuencia de él, conforme a las normas vigentes”10, señalándose de manera expresa que:
“…en materia de seguridad y salud en el trabajo, la entidad empleadora principal responde directamente por las infracciones que, en su caso, se comentan por el incumplimiento de la obligación de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores, personas que prestan servicios, personal bajo modalidades formativas laborales, visitantes y usuarios, los trabajadores de las empresas y entidades contratistas y subcontratistas que desarrollen actividades en sus instalaciones.
9 Constitución Política del Perú de 1993 Artículo 22.- El trabajo es un deber y un derecho. Es la base del bienestar social y un medio de realización de la persona 10 Artículo II del Título Preliminar de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783.
Asimismo, las empresas usuarias de empresas de servicios temporales y complementarios responden directamente por las infracciones por el incumplimiento de su deber de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores destacados en sus instalaciones” 11
Así, a través de la obligación de garantizar la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores y de todo aquel que se encuentre dentro del centro de labores, el empleador debe de adoptar una serie de medidas de prevención12 de acuerdo con el orden de prioridad preestablecido por Ley13
Por ello, es importante recordar que la gestión de los riesgos se realiza a través de la evaluación de los riesgos, según lo dispuesto por el artículo 57 de la LSST y el artículo 77 de su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N° 005-2012-TR, por lo que una incorrecta evaluación de los riesgos conlleva a una inadecuada aplicación de las medidas de control, insuficientes para eliminar o reducir a los primeros (énfasis añadido).
11 Artículo 103 de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783. 12 Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783 Artículo 50. Medidas de prevención facultadas al empleador El empleador aplica las siguientes medidas de prevención de los riesgos laborales: a) Gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en su origen y aplicando sistemas de control a aquellos que no se puedan eliminar. b) El diseño de los puestos de trabajo, ambientes de trabajo, la selección de equipos y métodos de trabajo, la atenuación del trabajo monótono y repetitivo, todos estos deben estar orientados a garantizar la salud y seguridad del trabajador. c) Eliminar las situaciones y agentes peligrosos en el centro de trabajo o con ocasión del mismo y, si no fuera posible, sustituirlas por otras que entrañen menor peligro. d) Integrar los planes y programas de prevención de riesgos laborales a los nuevos conocimientos de las ciencias, tecnologías, medio ambiente, organización del trabajo y evaluación de desempeño en base a condiciones de trabajo. e) Mantener políticas de protección colectiva e individual. f) Capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores. 13 Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783 Artículo 21. Las medidas de prevención y protección del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo Las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: a) Eliminación de los peligros y riesgos. Se debe combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión y en el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual. b) Tratamiento, control o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o administrativas. c) Minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de trabajo seguro que incluyan disposiciones administrativas de control. d) Programar la sustitución progresiva y en la brevedad posible, de los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos por aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo para el trabajador. e) En último caso, facilitar equipos de protección personal adecuados, asegurándose que los trabajadores los utilicen y conserven en forma correcta.
En ese orden de ideas, el inspector comisionado señaló en el literal e) de la sección IV del Acta de Infracción que el IPER de línea base vigente a la fecha del accidente no contiene la identificación del peligro que corresponde a “Plancha metálica que cubre las ventanas de caída/pozo de las plataformas” o “Abertura que corresponde a las ventanas de caída/pozo de las plataformas” ú “Otros peligros asociados a las ventanas de caída/pozo de las plataformas”, ni se evaluaron los riesgos derivados de la exposición a las “ventanas y sus componentes”, ni se describieron las posibles consecuencias a la salud que pudiera desencadenar dicha exposición, ni se establecieron los controles, pese a que el accidente ocurrió durante el desplazamiento del trabajador dentro de las instalaciones de la impugnante, al pisar una tapa de metal de una “ventana”, la cual desplazó hacia su interior, dejando un agujero en el cual quedó aprisionado el miembro inferior izquierdo, específicamente el muslo y rodilla de dicho lado.
Por ello, esta Sala concuerda con el análisis efectuado a la matriz IPERC de la impugnante y las conclusiones señaladas por las instancias previas, las cuales analizaron los distintos descargos presentados por la impugnante; por lo que, no se presenta en este extremo una pretendida falta de motivación o valoración por parte de las instancias previas, ni una vulneración a los principios invocados. Por el contrario, se observa que los alegatos y los medios probatorios han sido debidamente valorados por las instancias anteriores, comprobándose que la falta de identificación y evaluación del peligro constituye una causa básica en la ocurrencia del mismo.
Respecto a la infracción referida en materia de formación e información, es importante señalar que la LSST reconoce también como un principio a la información y capacitación, entendida como la obligación que tiene el empleador de brindar a los trabajadores y a sus organizaciones sindicales “…una oportuna y adecuada información y capacitación preventiva en la tarea a desarrollar, con énfasis en lo potencialmente riesgoso para la vida y salud de los trabajadores y su familia” 14 (énfasis añadido).
Así, mediante el reglamento de la LSST (Decreto Supremo N° 005-2012-TR) se desarrollan y complementan los alcances de la Ley, por lo que junto con las características que la capacitación debe de tener –a la luz del Principio de información y capacitación referido previamente– los artículos 27, 27-A y 29 del reglamento de la LSST15 establece el contenido, la oportunidad y los alcances que los programas de
14 Artículo IV del Título Preliminar de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783. 15 Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Decreto Supremo N° 005-2012-TR Artículo 27.- El empleador, en cumplimiento del deber de prevención y del artículo 27 de la Ley, garantiza que los trabajadores sean capacitados en materia de prevención. La formación debe estar centrada: a) En el puesto y ambiente de trabajo específico o en la función que cada trabajador desempeña, cualquiera que sea la naturaleza del vínculo, modalidad o duración de su contrato. b) En los cambios en las funciones que desempeñe, cuando éstos se produzcan. c) En los cambios en las tecnologías o en los equipos de trabajo, cuando éstos se produzcan. d) En las medidas que permitan la adaptación a la evolución de los riesgos y la prevención de nuevos riesgos. e) En la actualización periódica de los conocimientos. La Autoridad Administrativa de Trabajo brinda servicios gratuitos de formación en seguridad y salud en el trabajo; estas capacitaciones son consideradas como válidas para efectos del cumplimiento del deber de capacitación a que alude el artículo 27 de la Ley. Las capacitaciones deben ser presenciales atendiendo a los temas dispuestos en el plan anual de capacitaciones aprobado por el Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo.
Artículo 27-A.- Las capacitaciones presenciales señaladas en el artículo 27, son aquellas que se realizan: a) Al momento de la contratación, cualquiera sea la modalidad o duración. b) Cuando se produzcan cambios en la función, puesto de trabajo o en la tipología de la tarea; o, en la tecnología.
capacitación deben desarrollar, estableciéndose adicionalmente en el Glosario de Términos del reglamento de la LSST, que se entiende por capacitación a la actividad “…que consiste en transmitir conocimientos teóricos y prácticos para el desarrollo de competencias, capacidades y destrezas acerca del proceso de trabajo, la prevención de los riesgos, la seguridad y salud.”
Por ello, el formar y capacitar al trabajador de manera anticipada de los riesgos que conllevaba el pisar las ventanas de pozo o ventanas de caída durante el desplazamiento dentro de las instalaciones de la impugnante – como lo precisa el último párrafo del literal e) de la sección IV del Acta de Infracción, hubiese evitado la ocurrencia del Accidente. Precisamente la falta de conocimiento fue señalada como una de las causas básicas dentro de los factores personales, y no se logró acreditar en las capacitaciones presentadas a evaluación por parte de la impugnante que la temática requerida para un desplazamiento seguro haya sido objeto de capacitación en el período fiscalizado.
De la nulidad solicitada por la impugnante
Esta Sala concuerda con lo sostenido por la Intendencia de Lima Metropolitana respecto al plazo transcurrido en exceso, toda vez que la normativa vigente no establece un plazo perentorio específico, más allá de los contemplados bajo supuestos distintos, reconocidos en las figuras de prescripción (artículo 252 del TUO de la LPAG) y caducidad (artículo 259 del TUO de la LPAG).
Tal y como lo invocaron las instancias anteriores, el propio numeral 151.3 del artículo 153 del TUO de la LPAG precisa que el vencimiento del plazo para cumplir un acto a cargo de la Administración no lo exime de sus obligaciones; señalándose específicamente que “…la actuación administrativa fuera de término no queda afecta
En los demás casos, el/la empleador/a puede hacer uso de los diferentes medios de transmisión de conocimientos, los cuales deben ser oportunos, adecuados y efectivos.
Artículo 29.- Los programas de capacitación deben: a) Hacerse extensivos a todos los trabajadores, atendiendo de manera específica a los riesgos existentes en el trabajo. b) Ser impartidos por profesionales competentes y con experiencia en la materia. c) Ofrecer, cuando proceda, una formación inicial y cursos de actualización a intervalos adecuados. d) Ser evaluados por parte de los participantes en función a su grado de comprensión y su utilidad en la labor de prevención de riesgos. e) Ser revisados periódicamente, con la participación del Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo o del Supervisor de Seguridad y Salud en el Trabajo, y ser modificados, de ser necesario, para garantizar su pertinencia y eficacia. f) Contar con materiales y documentos idóneos. g) Adecuarse al tamaño de la organización y a la naturaleza de sus actividades y riesgos. En el caso del Sector Público las acciones de capacitación se realizan en el marco de lo establecido en el Decreto Legislativo Nº 1025, sin perjuicio de lo dispuesto en el presente Reglamento.
de nulidad, salvo que la ley expresamente así lo disponga por la naturaleza perentoria del plazo…”.
En ese sentido, en tanto la normativa específica (entiéndase TUO de la LPAG) no sancione con nulidad o bajo la figura de un plazo perentorio tal actuación, las consecuencias de su incumplimiento devienen en un supuesto de responsabilidad funcional, pero no en uno de nulidad del mismo. Por ello, no se produce una vulneración en los términos que la impugnante sostiene.
Tampoco es amparable el alegato referido a la queja por defecto de tramitación y a la responsabilidad de la Intendencia por no resolver conociendo de los hechos de demora, toda vez que el recurso de queja por defecto de tramitación se interpone ante el superior jerárquico de quien tiene que resolver, conforme lo señala el artículo 169 del TUO de la LPAG.
Sobre la solicitud de informe oral
Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento administrativo, que comprende de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el Expediente N° 00789-2018-PHC/TC, en el literal d) del fundamento 9 señala que:
“No resulta vulneratorio del derecho de defensa, la imposibilidad de realizar el informe oral, siempre que el interesado haya tenido la oportunidad de ejercer el derecho de defensa por escrito a través de un informe”.
En similar sentido, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, se ha determinado:
“28. Por tanto, si bien los administrados pueden solicitar una audiencia ante las Salas del Tribunal de Fiscalización Laboral, dicho elemento no es indispensable ni necesario para la ejecución de las competencias que el ordenamiento jurídico le ha asignado a la instancia de revisión.
29. Así, tomando en cuenta casos anteriores tales como los analizados en las Resoluciones N° 002-2021, 019-2021, 126-2021, 210-2021 y 401-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, este Tribunal puede prescindir del informe oral, sin que ello constituya una vulneración de los derechos de los administrados, debido a que éstos han podido presentar sus argumentos por escrito, así como todo documento u otro instrumento de prueba, que les haya permitido fundamentar sus actos y/o pronunciamientos.”
Por consiguiente, esta Sala considera que cuenta con elementos suficientes para resolver el caso, pudiendo prescindir del Informe Oral.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:
N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y calificación Seguridad y Salud en el Trabajo No cumplir con la obligación respecto de la Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos. Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR
MUY GRAVE Seguridad y Salud en el Trabajo No cumplir con la obligación respecto a la formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo, sobre los riesgos asociados a la actividad desarrollada al momento del accidente de trabajo. Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por SAVIA PERÚ S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 1812-2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia
de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1378-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1812-2021-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos.
TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO.- Notificar la presente resolución a SAVIA PERÚ S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
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