Pluspetrol Perú Corporation S.A — Res. 1208-2024

Mediante Orden de Inspección N° 004-2019-SUNAFIL/INSSI, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 72-2019-SUNAFIL/INSSI (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 25 de marzo de 2019.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 2343-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 24 de noviembre de 2020, notificada el 14 de abril de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1487-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 30 de julio de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual se procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 042-2022- SUNAFIL/ILM/SIRE3, de fecha 12 de enero de 2022, notificada el 14 de enero de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 15,120.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 4 de febrero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 42-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE3, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 861-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 27 de mayo de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 20 de junio de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Nº 861- 2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-000572- 2023-SUNAFIL/ILM, recibido el 20 de marzo de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que PLUSPETROL PERU CORPORATION S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 861-2022- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/15,120.00 por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 31 de mayo de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por PLUSPETROL PERU CORPORATION S.A.

Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de una (01) infracción grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT. Asimismo, por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Sobre el particular, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión regulado por el artículo 218 del TUO de la LPAG, el cual establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, la siguiente redacción:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT, establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el fundamento 3.4 de la presente resolución.

Al respecto, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal dispone que el recurso de revisión tiene por finalidad:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el punto 3.4 de la presente resolución.

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con la infracción muy grave, e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente.

De lo precisado, se tiene que, a este Tribunal no le corresponde emitir pronunciamiento sobre los argumentos expuestos por la impugnante en torno a la infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, no contar con el Registro de accidentes de trabajo, sobre el accidente ocurrido al trabajador Juan Carlos Oquendo Méndez, desarrollados en su recurso de revisión, pues no son de competencia de este Tribunal.

Sobre el particular, cabe precisar que, conforme lo establece el artículo 1 de la LGIT, “La Inspección del Trabajo es el servicio público que se encarga permanentemente de vigilar el cumplimiento de las normas de orden sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, de exigir las responsabilidades administrativas que procedan”, por lo que, para efectos de determinar la conducta infractora, debe ser constatada mediante la actuación inspectiva de investigación, la cual está a cargo y es función del Inspector del Trabajo, quien, al establecer la comisión de infracciones le corresponde emitir la respectiva Acta de Infracción, como ha sucedido en el caso de autos.

Así también, cabe mencionar que de conformidad con los artículos 169 y 4710 de la LGIT, los hechos constatados por los Inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción observándose los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos y merecen fe; en ese sentido, constituyen prueba relevante en el procedimiento administrativo sancionador, pero dicha presunción admite prueba en contrario, ya que el legislador ha dispuesto que los interesados en defensa de sus respectivos derechos e intereses pueden presentar las pruebas que consideran pertinentes (énfasis añadido).

En esa medida, la impugnante no ha desvirtuado en el presente procedimiento sancionador con medios probatorios fehacientes las infracciones determinadas por la autoridad de primera instancia; por lo que, el inferior en grado ha determinado que la sanción se encuentra conforme a ley, considerando que éstas fueron plenamente identificadas en los hechos verificados descritos en el Acta de Infracción.

Al respecto, cabe indicar que la subsanación de los incumplimientos detectados por el personal inspectivo en materia de seguridad y salud en el trabajo requiere que sea demostrado, situación que no ha sido evidenciado con las pruebas exhibidas por la impugnante. Sin perjuicio de lo antes señalado, debido a la naturaleza de la materia a investigar en la presente inspección, se requería que la impugnante facilite toda aquella información y documentación necesarias para verificar el cumplimiento de las disposiciones en materia de seguridad y salud en el trabajo.

Consecuentemente, en el presente procedimiento, se ha verificado plenamente que los hechos que motivaron la imposición de la sanción a la impugnante son ciertos y veraces; por ello, se exigió al administrado el acreditar el cumplimiento de sus obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, situación que no sucedió y por la cual, incumplió con la medida inspectiva de requerimiento, configurándose la sanción contenida en el artículo 46 del numeral 46.7 del RLGIT.

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 042-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE3, como la Resolución de Intendencia N° 861-2022-SUNAFIL/ILM, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

De igual forma, el procedimiento administrativo sancionador discurrió en pluralidad de instancias, conforme a la regulación adjetiva aplicable al presente caso. Asimismo, las instancias de mérito tomaron en consideración los escritos de los recursos interpuestos y la oportunidad en que fueron presentados; por lo que, no se ha advertido vicio alguno en el trámite del procedimiento, debiendo desestimarse los agravios alegados entorno a ello.

En consecuencia, al haber determinado el inspector actuante los incumplimientos de la Inspeccionada, queda acreditada la comisión de infracciones en materia de seguridad y salud en el trabajo y a la labor inspectiva. En ese sentido, en el caso de autos se advierte objetivamente que la actuación del personal inspectivo se ha sujetado a los principios ordenadores que rigen al Sistema de Inspección del Trabajo y la potestad sancionadora de la autoridad administrativa ha sido ejercida en sujeción a los principios establecidos en el TUO de la LPAG, no advirtiendo vulneración del principio alegado por la impugnante. Por ello, no cabe acoger estos extremos del recurso de revisión.

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

En ese orden de ideas, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

Por otro lado, es necesario precisar que, conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

El numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, que en relación con un trabajador se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, así como se establezca que el contrato de trabajo sujeto a modalidad es a plazo indeterminado y la continuidad del trabajador cuando corresponda, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

Así las cosas, corresponde indicar que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una disposición ordenada por el servidor –inspector de trabajo- que puede tener como objeto el revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador (medida de requerimiento en modalidad de subsanación de una infracción determinada por la inspección del trabajo)11, existiendo otra variante por la que los inspectores conminan al sujeto inspeccionado a adecuar su comportamiento a lo prescrito en las normas de trabajo (medida de requerimiento en modalidad de rectificación de una infracción determinada por la inspección del trabajo). Por ello, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022, en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).

En el presente caso, en virtud de las constataciones realizadas a lo largo del procedimiento inspectivo, la autoridad de trabajo emitió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 25 de noviembre de 2020, otorgando un plazo de tres (03) días hábiles a la impugnante para que cumpla con ésta, conforme puede observarse en la siguiente imagen: Figura 01

De lo actuados, se aprecia que la medida inspectiva de requerimiento ha sido emitida al amparo del artículo 14 de la LGIT, y conforme con lo dispuesto en el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, advirtiéndose que la impugnante no cumplió con la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo, y tras analizar la documentación presentada por el sujeto inspeccionado a lo largo del procedimiento inspectivo.

Asimismo, se debe señalar que, tanto la autoridad inspectiva como sancionadora han analizado y valorado toda la documentación alcanzada por la autoridad inspectiva para constatar la configuración o no, de una infracción. Por lo tanto, a criterio de este Tribunal, y considerando lo constatado en los considerandos 4.6 y 4.7 del acta de infracción, referidos a la descripción del accidente de trabajo y las declaraciones del personal de la empresa inspeccionada, el evento ocurrido el 20 de setiembre de 2018 se trata de un accidente de trabajo, con ocasión de las labores de limpieza e inspección de ducto de aire realizadas por el ex trabajador Juan Carlos Oquendo Méndez. Siendo esto así, la impugnante debió cumplir con lo exigido en la medida inspectiva de requerimiento y acreditar contar con el registro de accidente de trabajo correspondiente.

Por tanto, la autoridad administrativa cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, desvirtuando el principio de presunción de licitud del administrado, al determinar que las infracciones incurridas por parte de éste le correspondían. Siendo ello así, de los actuados, se advierte el incumplimiento de la medida de requerimiento, tal como consta en el considerando 4.8 del Acta de Infracción, lo cual constituye una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, infracción que debe ser confirmada.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponde a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.