Panificadora Bimbo del Perú S.A — Res. 992-2022

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Formación e Información sobre Seguridad y Salud en el Trabajo (Todas), Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos (IPER) (Todas), Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo, Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (Cobertura en salud). 20555195444 soft soft 20555195444 soft

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con la normativa de seguridad y salud en el trabajo que establece la obligación de identificar todos los peligros, evaluar los riesgos asociados, determinar e implementar las medidas preventivas de manera efectiva (Matriz IPERC), para evitar el accidente que ocasionó lesiones al trabajador Luis Eder Meza Salinas, siendo causa básica contribuyente al accidente, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

i. La administración vulneró gravemente los plazos dentro del procedimiento, al iniciarse el procedimiento administrativo luego de once meses de que se emitiera el acta de infracción, afectando el principio de legalidad contenido en el artículo 2.1 de la LGIT. ii. La resolución apelada vulnera el derecho a la debida motivación, pues contiene afirmaciones genéricas y vagas, imputa que la empresa no habría realizado una correcta evaluación de riesgos incluidos en la IPER, toda vez que no habría establecido factores de riesgo disergonómicos como posturas inadecuadas y movimientos repetitivos, no obstante el IPER sí los contempla. iii. La resolución de Sub Intendencia vulnera el principio de celeridad, toda vez que la fecha en que ocurrió la primera actuación inspectiva fue el 25 de febrero de 2020, siendo que la última actuación ocurrió el 11 de marzo de dicho año, a partir de esa fecha y hasta el 19 de febrero de 2021, casi un año después, no existió actividad procedimental alguna. iv. El Acta de Infracción reconoce que la empresa cumplió con presentar toda la documentación requerida, tales como la matriz de riesgos, el registro de accidentes de trabajo y otros, por lo que no corresponde imputarle el artículo 28.10 del RLGIT a la impugnante. v. Si la Sub Intendencia consideraba que no fue correcto el análisis, debió de imputarse la infracción correspondiente a esta materia y no como equivocadamente lo ha hecho referida al accidente de trabajo, contraviniéndose al principio de tipicidad, incurriendo en causal de nulidad.

i. Se observa una motivación expresa, concreta y directa de los hechos probados en materia de seguridad y salud en el trabajo en la resolución de Sub Intendencia, efectuando un análisis del contenido del expediente de investigación y del expediente sancionador; por lo que, no existe un vicio administrativo en la resolución impugnada. ii. De acuerdo al tercer considerando de los hechos constatados del Acta de Infracción, el día 11 de octubre de 2018, el señor Meza Salinas sufrió un accidente de trabajo que generó como consecuencia luxación de hombro derecho, desgarro lateral post luxación, cuando se encontraba realizando la actividad de levantamiento de moldes, en el puesto de operario de producción en el área de masas. iii. Las inspectoras comisionadas desarrollaron las actuaciones inspectivas en relación a establecer la causalidad que motivó el accidente de trabajo, determinándose que en los factores de trabajo se identificó que no se efectuó una correcta evaluación del riesgo disergonómico como posturas inadecuadas y movimientos repetitivos, lo que no permitió la adopción de medidas de control necesarias y suficientes a fin de no exponer al trabajador, a los factores de riesgo durante su jornada laboral. iv. Así, existe una relación de causa a efecto (causas básicas – factores de trabajo – no realizar una correcta evaluación del riesgo en la matriz IPER), la cual no ha sido desvirtuada con medios probatorios fehacientes por parte de la impugnante, por lo que, la infracción atribuida esta basada en los hechos constatados mediante las actuaciones inspectivas de investigación desarrolladas. v. De la revisión integral de la Matriz de Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos, versión 01, de fecha de elaboración mayo 2018 se observa lo siguiente: Peligro – moldes; Riesgo – Problemas lumbares; y, Nivel de Riesgo – moderado, observándose que el riesgo identificado fue el de problemas lumbares, entendiéndose a este como un dolor que nace en la zona lumbar baja y que persiste en el tiempo, cuando de los datos extraídos de atenciones médicas así como del diagnóstico médico perteneciente al trabajador accidentado, la lesión fue de una luxación del hombro derecho, desgarro lateral post luxación, lo cual comprende esfuerzos físicos por realizar trabajos en movimientos frecuentes y/o rápidos, repetitivos, entre otros. vi. Por ello, las inspectoras comisionadas concluyeron que no se estableció claramente los factores de riesgo disergonómicos como posturas inadecuadas y movimientos repetitivos, sin que esto permita que se adopten las medidas de control necesarias y suficientes a fin de no exponer al trabajador a dichos factores de riesgo durante sus actividades laborales, por lo que, no se implementaron las medidas de control según el orden de prioridad que establece el artículo 21 de la Ley N° 29783, por lo que dicha omisión trajo como consecuencia el accidente de trabajo del señor Meza.

2 Notificada a la inspeccionada el 27 de enero de 2022. Ver folio 73 del expediente sancionador.

vii. Por ello, de acuerdo al principio de causalidad, corresponde sancionar a la impugnante por la omisión incurrida, sin que se advierta vulneración al principio de tipicidad como ésta lo invoca. viii. Respecto de la vulneración de los plazos dentro del procedimiento, se observa que la Orden de Inspección, generada el 18 de febrero de 2020, contemplaba un plazo máximo de treinta (30) días hábiles par que las inspectoras asignadas realicen las actuaciones de investigación; de la revisión del expediente inspectivo, éstas se iniciaron el 25 de febrero de 2020 y concluyeron el 11 de marzo de 2020, advirtiéndose que las inspectoras actuantes desarrollaron sus funciones en cumplimiento del plazo estipulado en la orden de inspección, sin excederse del plazo otorgado en los treinta (30) días hábiles. ix. Respecto del plazo de tramitación del procedimiento administrativo sancionador, se observa que la resolución de Sub Intendencia fue válidamente notificada dentro del plazo legal previsto en el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG. x. Si bien se observa que el plazo invocado por la impugnante supera los quince días hábiles que menciona el RLGIT, para que el expediente sea remitido a la autoridad a cargo del procedimiento sancionador, contados desde la emisión del acta de infracción; se debe de precisar que tal exceso de plazo no es causal de nulidad, pues corresponde la aplicación de lo previsto en el numeral 151.3 del artículo 151 del TUO de la LPAG, el cual señala que el vencimiento del plazo para cumplir un acto a cargo de la administración no exime de sus obligaciones establecidas atendiendo el orden público, por lo que no queda afecta de nulidad. xi. No se ha vulnerado el principio de celeridad, toda vez que en tiempo razonable y dentro de los plazos establecidos en cada etapa, se cumplió con las actuaciones inspectivas en relación a establecer la red de causalidad que motivó el accidente de trabajo materia de inspección.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

Del Recurso De Revisión

4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA PANIFICADORA BIMBO DEL PERÚ S.A.

8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14

corresponde analizar los argumentos planteados por la PANIFICADORA BIMBO DEL PERÚ S.A.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 16 de febrero de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 009-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, señalando los siguientes alegatos:

i. Solicitan se declare la nulidad o se revoque la sanción impuesta por la Resolución de Intendencia. Refieren que la resolución de Intendencia vulnera el derecho al debido procedimiento, regulado en el artículo 44 inciso a) de la LGIT y del artículo 3 inciso 4, así como del artículo 6, incisos 1, 2 y 3 del TUO de la LPAG, debiéndose emitir un nuevo pronunciamiento. ii. Refieren que la vulneración al debido procedimiento y la debida motivación se ha generado al haberse emitido – por parte de la Intendencia – una resolución que contiene afirmaciones genéricas y vagas, imputándose que no habría realizado una correcta evaluación del riesgo incluido en la IPER, pese a que el IPER sí contempla riesgos disergonómicos que corresponden según el puesto de trabajo y el riesgo a los que se encuentra expuestos los trabajadores:

iii. Acompaña las capacitaciones en las que participó el trabajador accidentado, referido a la protección auditiva y posturas seguras del 06 de junio de 2018, señalando que las instancias previas no han valorado el Registro de Accidente de Trabajo elaborado por la empresa, ni se ha mencionado el por qué las posturas inadecuadas y los movimientos repetitivos del IPERC, cuando estos aspectos solo tienen relación con la materia fiscalizada, es decir, los hechos acontecidos, toda vez que el accidente no fue causado por un riesgo disergonómico propio de las actividades (como lo son los potenciales problemas lumbares) sino por una negligencia propia del trabajador al realizar una acción que escapa de sus funciones y procedimientos regulados.

iv. Así, la falta de motivación se manifiesta a través del poco análisis para identificar y sustentar la causalidad del accidente, omitiendo la revisión de los medios probatorios presentados por la empresa. v. Sostiene que el accidente de trabajo fue producto de una mala práctica del mismo trabajador, siendo un acto subestándar del mismo accidentado, el cual originó un riesgo nuevo que no es propio de sus actividades y funciones diarias, por lo que resulta razonable que el riesgo por “movimientos repetitivos y posturas inadecuadas” no se encuentren regulados en el IPER, siendo que no se trata de un riesgo típico del puesto y funciones de los trabajadores. Lo ocurrido fue un peligro forzado y generado por el propio trabajador al recurrir a prácticas no autorizadas y prohibidas por la empresa, careciéndose de causalidad. vi. Se vulnera el principio de tipicidad, en tanto debió de imputarse una presunta falta en el correcto análisis de los riesgos disergonómicos y no en referencia al accidente de trabajo. vii. De igual forma, se vulnera el artículo 44 de la LGIT y los artículos 3.4 y IV 1.1. del TUO de la LPAG respecto del debido procedimiento y el derecho a la defensa, así como el principio de legalidad, al generarse una demora irrazonable entre la fecha de emisión del Acta de Infracción y la fecha de emisión y notificación de la Imputación de Cargos, así como la consecuente contravención del artículo 17.5 del RLGIT. viii. Se ha inaplicado el artículo V.1.9 del TUO de la LPAG respecto del principio de celeridad, toda vez que la primera actuación inspectiva del procedimiento fue el 25 de febrero de 2020, siendo la última actuación el 11 de marzo de dicho año, transcurriendo más de once (11) meses para la posterior emisión de la Imputación de Cargos.

Análisis Del Recurso De Revisión

De los precedentes de observancia obligatoria y las conductas sancionadas bajo el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT

“6.15 En ese entendido, debemos señalar que el tipo de análisis de los accidentes de trabajo puede ser multicausal y en esa medida, es posible que la imputación por la infracción contemplada en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del

RLGIT obedezca a más de una subsunción plausible, si el inspector actuante da cuenta del nexo de causalidad entre la falta determinada y el tipo sancionador de dichos artículos. De esa forma, dos o más incumplimientos pueden ser plenamente aptos de producir el hecho reprochado (el accidente de trabajo) y la subsunción en cualquiera de los citados numerales del artículo 28 del RLGIT es autorizada por la gravedad de la afectación al interés público al que la sanción atiende: la protección de la salud y la vida de los trabajadores

i) Para ambos supuestos: Que el incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo haya ocasionado el accidente de trabajo; y,

ii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.10 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) se haya producido daños en el cuerpo o la salud del trabajo que requieran asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal. iii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.11 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) el accidente produzca el fallecimiento del trabajador.

i) El nexo causal es el elemento gravitante para determinar la responsabilidad del empleador en los tipos sancionadores previstos en los artículos 28.10 y 28.11; en ese sentido se entiende por nexo causal a la relación causal o causalidad entre la infracción cometida y el accidente sucedido, siendo el evento trágico consecuencia de la inobservancia o incumplimiento de la normativa laboral. ii) Respecto al examen del nexo causal, los tipos infractores materia de análisis, llevan a evaluar los actuados en la fiscalización a partir de la determinación del carácter causal de la infracción respecto a cada uno de los incumplimientos detectados en los que este factor causal se encuentre presente”.

Así, cada uno de los incumplimientos sancionados bajo los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, deben ser susceptibles de producir el accidente o contribuir a que este se desencadene, conforme con lo determinado en la fiscalización y conforme con las condiciones establecidas en ambos tipos normativos. De manera que, si la inobservancia de las normas de seguridad y salud en el trabajo ocasiona un accidente, esta podrá dar lugar a una o a más de una sanción, siendo analizadas de manera independiente cada una de ellas respecto de su carácter causal sobre el accidente ocurrido. Por tanto, corresponderá que, por cada vez donde ese juicio causal se vea satisfecho, se aplique una sanción.

Figura N° 01: Causas del Accidente según el Acta de Infracción

“…en materia de seguridad y salud en el trabajo, la entidad empleadora principal responde directamente por las infracciones que, en su caso, se comentan por el incumplimiento de la obligación de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores, personas que prestan servicios, personal bajo modalidades formativas laborales, visitantes y usuarios, los trabajadores de las empresas y

9 Constitución Política del Perú de 1993 Artículo 22.- El trabajo es un deber y un derecho. Es la base del bienestar social y un medio de realización de la persona 10 Artículo II del Título Preliminar de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783.

entidades contratistas y subcontratistas que desarrollen actividades en sus instalaciones.

Asimismo, las empresas usuarias de empresas de servicios temporales y complementarios responden directamente por las infracciones por el incumplimiento de su deber de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores destacados en sus instalaciones” 11

11 Artículo 103 de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783. 12 Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783 Artículo 50. Medidas de prevención facultadas al empleador El empleador aplica las siguientes medidas de prevención de los riesgos laborales: a) Gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en su origen y aplicando sistemas de control a aquellos que no se puedan eliminar. b) El diseño de los puestos de trabajo, ambientes de trabajo, la selección de equipos y métodos de trabajo, la atenuación del trabajo monótono y repetitivo, todos estos deben estar orientados a garantizar la salud y seguridad del trabajador. c) Eliminar las situaciones y agentes peligrosos en el centro de trabajo o con ocasión del mismo y, si no fuera posible, sustituirlas por otras que entrañen menor peligro. d) Integrar los planes y programas de prevención de riesgos laborales a los nuevos conocimientos de las ciencias, tecnologías, medio ambiente, organización del trabajo y evaluación de desempeño en base a condiciones de trabajo. e) Mantener políticas de protección colectiva e individual. f) Capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores. 13 Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783 Artículo 21. Las medidas de prevención y protección del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo Las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: a) Eliminación de los peligros y riesgos. Se debe combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión y en el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual. b) Tratamiento, control o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o administrativas. c) Minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de trabajo seguro que incluyan disposiciones administrativas de control. d) Programar la sustitución progresiva y en la brevedad posible, de los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos por aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo para el trabajador. e) En último caso, facilitar equipos de protección personal adecuados, asegurándose que los trabajadores los utilicen y conserven en forma correcta.

De la vulneración a los principios de debido procedimiento, celeridad y legalidad

14 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS

procedimiento, conforme lo señala el numeral 151.3 del artículo 151 del mismo cuerpo normativo invocado15.

Información Adicional

N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y calificación Seguridad y Salud en el Trabajo No cumplir con la normativa de seguridad y salud en el trabajo que establece la obligación de identificar todos los peligros, evaluar los riesgos asociados, determinar e implementar las medidas preventivas de manera efectiva (Matriz IPERC), para evitar el accidente que ocasionó lesiones al trabajador Luis Eder Meza Salinas. Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT aprobado por Decreto Supremo N° 019- 2006-TR

MUY GRAVE

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General

Artículo 24.- Plazo y contenido para efectuar la notificación 24.1 Toda notificación deberá practicarse a más tardar dentro del plazo de cinco (5) días, a partir de la expedición del acto que se notifique, y deberá contener: 24.1.1 El texto íntegro del acto administrativo, incluyendo su motivación. 24.1.2 La identificación del procedimiento dentro del cual haya sido dictado. 24.1.3 La autoridad e institución de la cual procede el acto y su dirección. 24.1.4 La fecha de vigencia del acto notificado, y con la mención de si agotare la vía administrativa (…)” 15 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 151.- Efectos del vencimiento del plazo (…) 151.3 El vencimiento del plazo para cumplir un acto a cargo de la Administración, no exime de sus obligaciones establecidas atendiendo al orden público. La actuación administrativa fuera de término no queda afecta de nulidad, salvo que la ley expresamente así lo disponga por la naturaleza perentoria del plazo

aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la PANIFICADORA BIMBO DEL PERÚ S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 009-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, emitida por la Intendencia Regional del Callao dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 007-2021-SUNAFIL/IRE-CAL.

SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 009-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, en todos sus extremos.

TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

CUARTO.- Notificar la presente resolución a la PANIFICADORA BIMBO DEL PERÚ S.A., y a la Intendencia Regional del Callao, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Presidente

20221026RAN