Panadería San Jorge S.A — Res. 606-2022

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Gestión Interna de Seguridad y Salud en el Trabajo (Sub materia: Registro de Accidentes de Trabajo e Incidentes); Máquinas y Equipos de Trabajo; Equipos de Protección Personal; Formación e Información sobre Seguridad y Salud en el Trabajo; Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos y, Planillas o Registros que la sustituyan (Sub materia: Registro de Trabajadores y Otros en la Planilla).

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día 06 de marzo de 2019, no cumple con identificar la totalidad de peligros a los cuales estaba expuesto el trabajador, señalando únicamente como peligros la “Manipulación de Herramientas Manuales”, no especificando cuáles son las herramientas que utilizaba el accidentado para el desarrollo de sus actividades.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir la normativa de seguridad y salud en el trabajo en materia de identificación de peligros y evaluación de riesgos, en perjuicio del trabajador Johan Gerson Palomino Chávez, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

i. Durante la etapa de las actuaciones inspectivas, se constató que la empresa realizó las acciones preventivas que correspondía, fue así que el Acta de Infracción concluyó que acreditamos: i) Haber proporcionado los equipos de protección personal (EPP) necesarios para las labores, entre los que se encuentran los guantes de seguridad; ii) Haber brindado formación e información en el puesto de trabajo, que incluyó capacitaciones en el procedimiento escrito de trabajo seguro de carpintería, peligros viables (martillo, amoladora, palets), riesgos potenciales (golpes, cortes), entre otros cuyos registros fueron suscritos por el trabajador accidentado.

ii. El señor Palomino fue específicamente capacitado en el peligro de manipulación de martillo, asimismo, es claro que el martillo forma parte de las herramientas manuales a las que se refiere la matriz IPERC. Por tanto, es falso que el no subdividir las herramientas en dicho documento haya impedido evaluar todos los riesgos y adoptar las acciones preventivas.

iii. El peligro fue identificado: manipulación de herramientas manuales. Independientemente de la herramienta que se use, los riesgos que se generan son comunes para todas. Por ello, la matriz IPERC los califica dentro de la categoría de herramientas manuales, que incluye aquellas utilizadas para la actividad de reparación de parihuelas (martillo).

iv. Ninguna norma prevé que el empleador deba subdividir los peligros que forma parte de su matriz IPERC. No obstante, la Resolución valida las normas que el IFI tuvo por vulneradas, al considerar que debe realizarse una interpretación sistemática de la regulación normativa relacionada a la identificación de peligros y evaluación de riesgos, ante lo cual, insiste en sancionarnos por la infracción tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

v. La aplicación del numeral 28.10 requiere, necesariamente, de una relación causa efecto entre la conducta o incumplimiento atribuido al empleador y la ocurrencia del accidente, siendo requisito de la Autoridad Administrativa sustentar debidamente la existencia del nexo causal. Una conclusión distinta vulneraría el Principio de Causalidad y Tipicidad.

i. El artículo 57 de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo establece que, el empleador actualiza la evaluación de riesgos una vez al año como mínimo o cuando cambien las condiciones de trabajo o se hayan producido daños a la salud y seguridad en el trabajo. Asimismo, si los resultados de la evaluación de riesgos lo hacen necesario, se llevan a cabo, entre otras, las medidas de prevención, que incluyen las relacionadas con los métodos de trabajo y de producción, que garantizan sin duda, un mayor nivel de producción de la seguridad y salud de los trabajadores.

ii. Conforme lo establece la Resolución Ministerial N° 050-2013-TR, que aprueba, la “Guía Básica sobre Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo”, respecto al IPER, establece: “La evaluación deberá realizarse considerando la información sobre la organización, las características y complejidad del trabajo, los materiales utilizados, los equipos existentes y el estado de salud de los trabajadores, valorando los riesgos existentes en función de criterios objetivos que brinden confianza sobre los resultados a alcanzar (…)”.

iii. Sobre los alcances de la evaluación de riesgos a realizar, el Informe Final de Instrucción, en su considerando 19, señala que “(…) la evaluación de riesgo es entendida como una herramienta de planificación del sistema de gestión, debido a que permite priorizar los riesgos de acuerdo a un “nivel de criticidad” establecido. Se señala que, en ese sentido, las acciones preventivas se desarrollarán en función de los

2 Notificada a la impugnante el 27 de setiembre de 2021, véase folio 55 del expediente sancionador.

riesgos priorizados y, el riesgo se evalúa en función de la “Probabilidad” de que ocurra el daño y las “Consecuencias” del mismo. Por lo que, en cualquier sistema de trabajo, donde se desarrollen actividades que involucren riesgos y peligros, previamente debe tenerse conocimiento de los mismos; siendo necesario reconocerlos, evaluarlos y tomar acciones correctivas para controlarlos, disminuirlos y/o eliminarlos”.

iv. Por tanto, independientemente de que haya cumplido con la entrega de EPP o haber brindado formación e información sobre el PETS de carpintería al trabajador accidentado, dichas obligaciones son independientes y ajenas a la materia que se analiza en el presente procedimiento que por sí mismas no enervan el incumplimiento de su deber de prevención que comprenden también la evaluación de riesgos. Se debe de tomar en cuenta que, la no identificación de los peligros en la matriz IPER a los que se encontraba expuesto el trabajador tiene directa incidencia en las acciones preventivas que se desarrollaran, incluyendo las acciones correctivas para controlarlos.

v. Debe considerarse que la resolución venida en grado ha determinado en su considerando 15 que, al haberse identificado en el IPER solamente el peligro de “manipulación de herramientas manuales”, sin determinarse las herramientas que utilizaba el trabajador afectado para realizar sus labores. Sobre este punto, resulta importante traer a colación que, en la comparecencia del 21 de mayo de 2019, la empresa presentó al inspector actuante el documento denominado “Matriz de Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos” (actualizado a mayo de 2019), donde se aprecia que la empresa ha incorporado los peligros, tales como manipulación martillo, entre otros, los mismos que fueron identificados con posterioridad a la ocurrencia del accidente del trabajador afectado, lo cual implica el reconocimiento de que el IPER no se encuentra adecuadamente elaborado con la identificación de los peligros que puede ocasionar la manipulación de cada herramienta utilizada por el trabajador. Sin embargo, al haberse efectuado con posterioridad a la ocurrencia del accidente de trabajo, no resulta medio idóneo para eximir a la empresa de su responsabilidad al ser la infracción cometida de carácter insubsanable.

vi. Respecto a la obligación legal de determinar los peligros existentes en la matriz IPER, la misma ha sido expuesta en extenso en el considerando 10 de la resolución venida en grado. Por tanto, queda demostrado que, al encontrarse identificado en su IPER actualizado dicho peligro, las consecuencias del incumplimiento eran previsibles y no le resultaban ajenas o desconocidas.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.

Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, art. 14.

de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE PANADERÍA SAN JORGE S.A.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 19 de octubre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1525-2021-SUNAFIL/ILM, señalando lo siguiente:

i. La aplicación del numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, requiere como premisa que haya existido un incumplimiento de la normativa sobre SST. De acuerdo al criterio de la autoridad inspectiva, la matriz IPERC debía detallar las herramientas a las que se refiere el peligro de “manipulación de herramientas manuales”, en específico, el martillo. Al no hacerlo, existió un incumplimiento normativo.

ii. Pero ninguna de las normas que se han considerado incumplidas en el transcurso del procedimiento inspectivo se refieren a la conducta que se nos atribuye. Los artículos de la LSST y su Reglamento establecen la obligación general de identificar los peligros y evaluar los riesgos, aspecto que fue cumplido. Este defecto fue advertido ante instancias inferiores sin que se haya emitido un pronunciamiento concreto.

iii. Los numerales 3.6 y 3.7 de la Resolución se refieren al artículo 57 de la LSST y el artículo 77 del RLSST, como normas que habrían sido incumplidas, pero ninguna establece la obligación que determina la conducta infractora. Se interpreta de forma incorrecta lo dispuesto en las normas, al confundir “evaluación” con redacción”. La

evaluación se hizo conforme a ley, y permitió que el denunciante reciba EPP adecuados y capacitaciones específicas.

iv. El peligro fue identificado en la matriz: manipulación de herramientas manuales. Independientemente de la herramienta que se use, los riesgos que se generan son comunes para todas. Por ello, la matriz IPERC los calificó dentro de la categoría de herramientas manuales, que incluye aquellas utilizadas para la actividad de reparación de parihuelas (martillo). Todas las herramientas que diariamente utilizaba el auxiliar de carpintería comparten los mismos riesgos y les eran aplicables las mismas medidas de control. Por ello, no existía impedimento o prohibición de incluirlas en un único peligro dentro del documento.

v. El 15 de mayo de 2019, recibimos una medida de requerimiento y un anexo de hechos insubsanables. Fue por ello que decidimos realizar modificaciones en el documento de gestión de SST, al tratarse de observaciones formales, de carácter interpretativo, que no cambiaban el sentido de la evaluación inicial efectuada. Ello se dio con el objeto de evitar una sanción administrativa y no porque consideremos que existió un incumplimiento legal de nuestra parte. La Intendencia de Lima Metropolitana falta a la verdad al señalar que ha existido un reconocimiento de que el IPER no se encuentra adecuadamente elaborado con la identificación de los peligros, lo que vulnera los principios de buena fe procedimental, imparcialidad, debido procedimiento y legalidad.

vi. Ninguna norma prevé que el empleador deba subdividir los peligros que forman parte de su matriz IPERC. Asimismo, es falso que el no subdividir las herramientas en dicho documento haya impedido evaluar todos los riesgos y adoptar las acciones preventivas y sea causa del accidente. El daño sufrido por el señor Palomino coincide con el riesgo que se encontraba identificado (golpe y lesión superficial), de manera que lo conocía, contaba con los EPP y estaba capacitado para prevenirlo.

vii. La aplicación del numeral 28.10 requiere, necesariamente, de una relación causa efecto entre la conducta o incumplimiento atribuido al empleador y la ocurrencia del accidente, siendo requisito de la Autoridad Administrativa sustentar debidamente la existencia del nexo causal.

viii. La resolución vulnera el Principio de Tipicidad y Legalidad. La afectación del primero de los principios determina que el Tribunal de Fiscalización Laboral deba dejar sin efecto la Resolución por adolecer de nulidad.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la infracción en materia de Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos (IPER)

Figura N°01

9 Artículo 57 LSST6.12“El empleador actualiza la evaluación de riesgos una vez al año como mínimo o cuando cambien las condiciones de trabajo o se hayan producido daños a la salud y seguridad en el trabajo. Si los resultados de la evaluación de riesgos lo hacen necesarios, se realizan: a) Controles periódicos de la salud de los trabajadores y de las condiciones de trabajo para detectar situaciones potencialmente peligrosas. b) Medidas de prevención, incluidas las relacionadas con los métodos de trabajo y de producción, que garanticen un mayor nivel de protección de la seguridad y salud de los trabajadores.”

“La evaluación inicial de riesgos debe realizarse en cada puesto de trabajo del empleador, por personal competente, en consulta con los trabajadores y sus representantes ante el Comité o Supervisor de Seguridad y Salud en el Trabajo. Esta evaluación debe considerar las condiciones de trabajo existentes o previstas, así como la posibilidad de que el trabajador que lo ocupe, por sus características personales o estado de salud conocido, sea especialmente sensible a alguna de dichas condiciones. Adicionalmente, la evaluación inicial debe: b) Identificar los peligros y evaluar los riesgos existentes o posibles en materia de seguridad y salud que guarden relación con el medio ambiente de trabajo o con la organización del trabajo. c) Determinar si los controles previstos o existentes son adecuados para eliminar los peligros o controlar riesgos".

Figura N°02

Sobre la vulneración al principio de legalidad 6.8 Es de señalar, el principio de legalidad, como contenido del Derecho al Debido Proceso, constituye un límite a la facultad sancionadora del empleador; por lo que, las faltas y prohibiciones deberán estar debidamente tipificadas, prohibiéndose de este modo la aplicación por analogía de conductas reprochables.

de Seguridad y Salud en el Trabajo son causa del accidente de trabajo y ii) exista la producción de un daño en el cuerpo o la salud, que requiera asistencia o descanso médico, como se ha dado en el presente caso con el señor Johan Gerson Palomino Chávez.

“Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten”.

Información Adicional

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Seguridad y Salud en el Trabajo Por no cumplir la normativa de seguridad y salud en el trabajo en materia de identificación de peligros y evaluación de riesgos, en perjuicio del trabajador Johan Gerson Palomino Chávez. Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT

MUY GRAVE

POR TANTO:

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por PANADERÍA SAN JORGE S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 1525-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 24 de setiembre de 2011, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 4730-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1525-2021-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a PANADERÍA SAN JORGE S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana.

SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil)

Presidente