SE RESUELVE PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por Opalo Intermediación S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 580-2023-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 6058-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante Resolución de Sub Intendencia N° 400-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE4, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 580-2023- SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, así como la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. – Declarar agotada la vía administrativa respecto a la infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, así como a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia. CUARTO. – Notificar la presente resolución a Opalo Intermediación S.A.C., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
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Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 21444-2020-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2805-2020-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la Ley General de Inspección del Trabajo (en adelante, LGIT).
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo (Sub materia: Incluye todas), Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (Sub materias: Registro de accidente de trabajo e incidentes y Registro de exámenes ocupacionales), Sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo en las empresas (Sub materia: Actividades de prevención) e, Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER) (Sub materia: Incluye todas).
Que, mediante Imputación de Cargos N° 1166-2021-SUNAFIL/ILM/AI32, de fecha 24 de junio de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR y modificatorias (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 255-2022-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 10 de febrero de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 4 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 400-2022- SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 23 de marzo de 2022, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no contar con el examen médico ocupacional (certificado de aptitud médico ocupacional) ni los registros de exámenes médicos ocupacionales de ingreso y de salida (al término de la relación), tipificada en el numeral 27.6 del artículo 27° del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo en materia de Identificación de peligros y evaluación de riesgos, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28° del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir la medida de requerimiento de fecha 24 de setiembre de 2020, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT.
Con fecha 13 de abril de 2022 la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 400-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE4.
Mediante la Resolución de Intendencia N° 580-2023-SUNAFIL/ILM, de fecha 19 de mayo de 20233, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.
Con fecha 14 de junio de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 580- 2023-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-003941-2023- SUNAFIL/ILM, recibido el 18 de diciembre de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
2 Mediante proveído de fecha 10 de mayo de 2021, la autoridad instructora dejó sin efecto la Imputación de Cargos N° 736-2020-SUNAFIL/ILM/AI3.
3 Notificada a la impugnante el 24 de mayo de 2023.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1° de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7° de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15° de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41° de la Ley General de Inspección del Trabajo6 y modificatorias (en adelante, LGIT), el artículo 17° del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el
4 Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1.- Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.
5 Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…).
6 Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.
7 Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Decreto Supremo que aprueba la Sección Primera del Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.
8 Decreto Supremo N° 004-2017-TR, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal
Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS y modificatorias (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49° de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55° del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17° del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema. 9 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-2017-TR.
En esta línea argumentativa, la aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes, al derecho, y de conformidad con el principio de legalidad, y que caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR Opalo Intermediación S.A.C.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que Opalo Intermediación S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 580-2023- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de, entre otra, una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, así como una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 25 de mayo de 2023.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por Opalo Intermediación S.A.C.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 14 de junio de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 580-2023-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:
i. Sobre la interpretación errónea del numeral 1 y 2 del artículo 259 del TUO de la LPAG: En el presente caso, el procedimiento administrativo sancionador se inició el 28 de junio de 2021 con la notificación del Acta de Infracción a la empresa. Es decir, la Intendencia tenía nueve (09) meses para resolver el procedimiento, plazo que concluyó en febrero de 2022.
ii. Sin embargo, la resolución de segunda instancia fue emitida el 19 de mayo de 2023, esto es, casi dos (02) años después de iniciado el procedimiento sancionador, excediendo los nueve (09) meses que impone la ley para resolver el procedimiento.
iii. Precisa que, la norma habla de resolver el procedimiento sancionador y resolver implica concluir el procedimiento sancionador. La resolución de primera instancia no resuelve, ya que dicha resolución señala que contra dicha resolución cabe recurso de apelación; por lo que, la resolución del procedimiento administrativo sancionador se da con la emisión de la resolución de segunda instancia, que fue emitida en mayo 2023, es decir, fuera del plazo de nueve (09) meses.
iv. En ese sentido, solicitan se aplique las normas pertinentes y se declare de oficio la caducidad, conforme el numeral 1 y 2 del artículo 259 del TUO de la LPAG.
v. Sobre el apartamiento del criterio señalado en la Resolución N° 059-2023-SUNAFIL/TFL- Primera Sala: En el presente caso, es un hecho innegable que el accidente ocurrió en las instalaciones de un tercero, que debió ser declarado responsable como fue establecido en la Resolución N° 059-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala.
vi. Entonces, quedando establecido que el lugar donde ocurrió el accidente no era parte de sus instalaciones, no correspondía que se hagan responsables, tanto más si dicho espacio físico escapaba de su control. La empresa no podía ejercer ninguna facultad para cambiar el espacio donde se prestaba el servicio.
vii. Por consiguiente, mal hace el personal inspectivo en multarlos por un hecho respecto del cual no tienen ni pueden tener ningún control.
viii. Sobre el cumplimiento de las medidas de seguridad y salud en el trabajo no hubiera evitado el accidente: No existe un nexo causal. El accidente ocurrió por una inobservancia del trabajador con respecto del espacio donde caminaba, lo que no tiene nada que ver con sus obligaciones de seguridad y salud en el trabajo. Si aún hubieran cumplido con todas sus obligaciones, ello no habría evitado el accidente ya que este se produce por una clara inobservancia del trabajador del espacio donde caminaba.
ix. La conducta del propio trabajador ha sido crucial para la ocurrencia del accidente, lo que supone un hecho de la propia víctima y constituye al mismo tiempo una ruptura del nexo causal.
x. El personal inspectivo no ha acreditado cómo el cumplimiento de las obligaciones de seguridad y salud en el trabajo fueron determinantes para la ocurrencia del accidente y cómo dicho cumplimiento pudo evitar el accidente, ya que de los hechos se aprecia que por una negligencia del propio trabajador es que se produce el accidente; por lo que, la empresa no puede ser responsable.
xi. Sobre la inaplicación de las normas referidas a la debida motivación: Se impone sanciones sin mayor argumentación ni sustento. Se hace referencia al principio del debido procedimiento. La Intendencia es muy escueta y no sustenta, en absoluto, el motivo de la multa cuando no se ha probado el nexo causal, ni tampoco se ha valorado adecuadamente que el accidente ocurriera en un espacio que no les pertenece, sino a un tercero.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la solicitud relacionada con el plazo máximo para resolver el procedimiento administrativo sancionador y la caducidad administrativa
Con la publicación10 del Decreto Legislativo N° 1272, Decreto Legislativo que modifica la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley N° 29060, Ley del Silencio Administrativo, se optó por introducir al régimen administrativo, entre otros, la figura de la caducidad, como “una solución generada por el legislador para afrontar los casos en los que los procedimientos iniciados por los órganos competentes quedan paralizados afectando los derechos de los administrados involucrados”11.
10 Se publicó en el Diario Oficial El Peruano, el 21 de diciembre de 2016. 11 LÓPEZ RAMÓN, Fernando, “La caducidad del procedimiento de ofi cio”. En Revista de Administración Pública, Num. 194, Madrid, mayo-agosto, 2014, p. 17. Citado por la Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador. Actualizada con el Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, junio, 2017, p. 54.
Así, la caducidad administrativa del procedimiento sancionador se constituye en “aquella figura que determina el tiempo máximo dentro del cual se debe instruir y resolver –que incluye notificar– un procedimiento sancionador, esto es, que –por el mero transcurso del tiempo– inhabilita legalmente a la autoridad administrativa para proseguir con el Procedimiento Administrativo Sancionador iniciado, sin importar la etapa en que se encuentre, o, exigir la resolución de sanción dispuesta y aún no notificada oportunamente”12.
Es así, que mediante el artículo 4 del Decreto Legislativo N° 1272, se incorporó a la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, el artículo 237-A, con el siguiente texto: “(…) 1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento (…) 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento y se procederá a su archivo. (…)”
Tal precepto ha sido recogido en el RLGIT, en cuyo artículo 53, numeral 53.4, se ha estipulado que, en el procedimiento sancionador, debe observarse entre otros, lo siguiente:
“(…) 53.4.2 El plazo máximo para resolver el procedimiento sancionador es de nueve (9) meses calendarios contados desde la fecha de la notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses calendario, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. (…)”
En dicho contexto normativo, de la revisión de los actuados, se evidencia el inicio del presente procedimiento administrativo sancionador a través de la notificación de la Imputación de Cargos N° 1166-2021-SUNAFIL/ILM/AI3 de fecha 24 de junio de 2021, notificado debidamente a la impugnante el 28 de junio de 2021. Asimismo, se advierte que la Resolución de Sub Intendencia N° 400-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE4 emitida el 23 de marzo de 2022, fue notificada el 25 de marzo de 2022. En consecuencia, se advierte que la Resolución de Sub Intendencia fue notificada antes de los nueve (09) meses que señala el numeral 259.1 del artículo 25913 del TUO de la LPAG, razón por la cual el procedimiento administrativo sancionador no ha caducado.
12 GÓMEZ TOMILLO, Manuel y Iñigo SANZ RUBIALES, Derecho Administrativo Sancionador. Parte general. Teoría General y Práctico del Derecho Penal Administrativo. 2.a ed., Pamplona: Editorial Aranzadi S.A, p. 771 13 Artículo 259.- Caducidad administrativa del procedimiento sancionador
Cabe precisar que, en atención a la norma citada en el numeral 6.5 de la presente resolución, resulta claro que la caducidad del procedimiento sancionador no aplica al procedimiento recursivo, es decir, no opera en la etapa impugnativa, siendo que dicha etapa tiene una regulación y finalidad propia, así como que su inicio no es de oficio sino a solicitud del administrado; por lo que, el plazo de los nueve (09) meses es computado a partir de la notificación con la imputación de cargos, acompañado del acta de infracción, que da inicio al procedimiento administrativo sancionador y concluye con la notificación de la resolución de primera instancia.
Sobre la infracción grave
Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de una (01) infracción grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT; también, por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT; asimismo, por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
En ese sentido, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión; para ello, remitirnos al artículo 218 del TUO de la LPAG el cual establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, específicamente el artículo 49 la siguiente redacción:
"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.”
En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el punto 3.4 de la presente resolución.
Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:
1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo. Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará al vencimiento de este. 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado administrativamente el procedimiento y se procederá a su archivo. (…)”
“(…) la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente (énfasis añadido).
Por lo expuesto, no corresponde emitir pronunciamiento sobre alegatos efectuados por el impugnante vinculado a la infracción GRAVE, pues no es de competencia de este Tribunal.
Sobre el accidente de trabajo:
El glosario de términos del Reglamento de la Ley N° 29873, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 005-2012-TR (en adelante, el RSST), define al accidente de trabajo como:
Accidente de Trabajo (AT): Todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte. Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, y aun fuera del lugar y horas de trabajo.
Según su gravedad, los accidentes de trabajo con lesiones personales pueden ser:
1. Accidente Leve: Suceso cuya lesión, resultado de la evaluación médica, que genera en el accidentado un descanso breve con retorno máximo al día siguiente a sus labores habituales.
2. Accidente Incapacitante: suceso cuya lesión, resultado de la evaluación médica, da lugar a descanso, ausencia justificada al trabajo y tratamiento. Para fines estadísticos, no se tomará en cuenta el día de ocurrido el accidente. Según el grado de incapacidad los accidentes de trabajo pueden ser:
Total Temporal: cuando la lesión genera en el accidentado la imposibilidad de utilizar su organismo; se otorgará tratamiento médico hasta su plena recuperación.
Parcial Permanente: cuando la lesión genera la pérdida parcial de un miembro u órgano o de las funciones del mismo.
Total Permanente: cuando la lesión genera la pérdida anatómica o funcional total de un miembro u órgano; o de las funciones del mismo. Se considera a partir de la pérdida del dedo meñique.
3. Accidente Mortal: Suceso cuyas lesiones producen la muerte del trabajador. Para efectos estadísticos debe considerarse la fecha del deceso.
Las actuaciones inspectivas se desarrollaron con el fin de investigar el accidente de trabajo ocurrido, respecto del cual el personal inspectivo verificó que:
“4.4 (…) el trabajador (…), en circunstancias que se encontraba en las instalaciones de un centro de trabajo denominado “PANDERÍA BARRANCA” en el distrito de Chosica, lugar donde se disponía a realizar sus funciones de DESCARGA/DESESTIBA DE SACOS DE HARINA y tal como consta en su Registro de accidente del inspeccionado, manifiesta que el Trabajador (…), realizaba la labor de “movilización de sacos de 50 kilos desde la unidad móvil hasta el local del cliente” al cargar el saco de harina de 50 kilos en la cabeza, no se percata que junto a él (piso de tierra) había una canaleta de agua y estando con la carga en la cabeza, da un paso y cae su pie derecho dentro de dicha canaleta (caída a distinto nivel) y su rodilla izquierda cae al nivel del piso de tierra, aguantando todo el peso del cuerpo del trabajador, de igual forma el cuello del trabajador soportó el peso del saco de harina (50 kilos) causándole dolor en el cuello y la columna (…)”
Asimismo, se señaló como causas del accidente las siguientes:
“Causas inmediatas: - Condición sub estándar: El empleador no considero causas en este Item, considerando que el lugar donde sucedió el accidente de trabajo, no son sus instalaciones o centro de trabajo. - Acto sub estándar: En el Registro de accidentes de trabajo, del sujeto inspeccionado, se consigna: Posición indebida, se verifica desconocimiento del Procedimiento de trabajo.
Causas Básicas: - Factor Personal: En el Registro de accidentes de trabajo, del sujeto inspeccionado, consigna Instrucciones malentendidas, intento incorrecto de ahorrar tiempo. En el item “Falta de Control” considera CAPACITACION EN SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO. Dichas afirmaciones denotan el desconocimiento de las Medidas Preventivas en materia de seguridad y Salud en el Trabajo que se debieron aplicar de manera oportuna; razón por la cual, el inspeccionado toma la Medida Correctiva de REALIZAR UNA INSPECCIÓN EN SEGURIDAD (por la falta de Supervisión que hubo) y realizar la Capacitación especifica de la metodología de manipulación de carga; por tanto, demuestra claramente la falta de Formación e información en materia de SST. Esta causa descrita en este párrafo se desprende de las actuaciones inspectivas de investigación. - Factores de Trabajo: En el Registro de accidentes de trabajo, del sujeto inspeccionado, se consigna: Monitoreo inadecuado del cumplimiento. Se verifica la ausencia del Supervisor en el desarrollo de las actividades del trabajador accidentado, ello se desprende de las actuaciones inspectivas de investigación.”
Medidas correctivas: En el Registro de accidentes de trabajo el sujeto inspeccionado, consigna como medidas correctivas las siguientes: REALIZAR UNA INSPECCIÓN EN
SEGURIDAD (por la falta de Supervisión que hubo) y realizar la Capacitación específica de la metodología de manipulación de carga; sin embargo, el Inspector de trabajo actuante que suscribe recomienda efectuar también las siguientes medidas correctivas: 1. Capacitar al personal sobre el riesgo específico de la labor a desarrollar (Estiba y
desestiba, Procedimiento de trabajo). 2. En instalaciones de trabajo (aún fuera del centro de trabajo), implementar las
Condiciones de Seguridad y medidas de prevención (inspección del área a trabajar, delimitación, protección en pisos irregulares, señalético necesaria, etc). 3. Implementar y mantener la Supervisión e inspecciones internas en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo, para verificar cumplimiento de normas. 4. Revisar periódicamente su sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo para verificar las fallas o deficiencias del mismo para adoptar las medidas preventivas y correctivas necesarias para eliminar o controlar los peligros asociados al trabajo.
Así, en el caso en particular se verifica que, acorde al Acta de Infracción y la resolución de primera instancia, el incumplimiento atribuido y sancionado a la impugnante se refiere a las normas de seguridad y salud en el trabajo, en particular por no cumplir con la normativa en materia de Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER). Lo antes descrito fue atribuido como causa del accidente de trabajo padecido por el señor Pablo Garzon el día 19 de febrero de 2020.
Sobre el tipo infractor contenido en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT
El tipo infractor imputado a la impugnante dispone: “Son infracciones muy graves, los siguientes incumplimientos: El incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo que cause daño al cuerpo o a la salud del trabajador, que requiera asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal”. En tal sentido, para que se configure dicho tipo infractor, se requiere la concurrencia de dos condiciones: i) Que, se hayan incumplido disposiciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, que hayan sido causa del accidente de trabajo; y ii) Que, dicho accidente laboral cause daño al cuerpo o a la salud del trabajador, que requiera asistencia o descanso médico, lo que debe ser debidamente acreditado con el certificado o informe médico legal (énfasis añadido).
Es oportuno señalar que la determinación de la responsabilidad exige la concurrencia de cuatro presupuestos14: a) El daño, b) Conducta antijurídica, c) La relación de causalidad, y d) El factor de atribución. Así, debemos entender por cada uno de ellos:
i) El daño. - Constituye el menoscabo, el detrimento, la afectación que un sujeto sufre en su interés jurídico tutelado; además, incide en las consecuencias que derivan de la lesión del
14 Casación N° 18190-2016 Lima
interés; un interés jurídico que puede ser patrimonial (daño lucro cesante y daño emergente) y extrapatrimonial (daño a la persona en los casos de Responsabilidad extracontractual y daño moral en los casos de Responsabilidad Contractual). ii) Conducta antijurídica. - Es el hecho contrario a la Ley, al orden público y a las buenas costumbres. Así, “la conducta antijurídica puede definirse como todo aquel proceder contrario al ordenamiento jurídico, y en general, contrario al derecho. En ese contexto, en la responsabilidad civil por accidentes de trabajo la antijuridicidad es típica, porque implica el incumplimiento de una obligación inherente al contrato de trabajo, como es el brindar al trabajador las condiciones de higiene y seguridad que le permitan ejercer sus labores sin perjudicar su salud. Es por este motivo que en principio existe la presunción de responsabilidad patronal por los accidentes de trabajo que ocurren en el centro de labores”15 iii) La relación de causalidad. - Es el nexo que existe entre el hecho que genera un daño y el daño producido; este nexo, es fundamental porque a partir de aquí se determinará la responsabilidad. “El nexo causal viene a ser la relación de causa – efecto existente entre la conducta antijurídica y el daño causado a la víctima, pues, de no existir tal vinculación, dicho comportamiento no generaría una obligación legal de indemnizar. En el ámbito laboral, la relación causal exige, en primer lugar, la existencia del vínculo laboral; y, en segundo lugar, que el accidente de trabajo se produzca como consecuencia de la ejecución del trabajo realizado en mérito a ese vínculo laboral. Para que exista nexo causal, es necesario que se pueda afirmar que el daño ocasionado al trabajador es una consecuencia necesaria de una omisión por parte del empleador respecto a los implementos de seguridad otorgados al demandante para el desempeño de sus labores”. En el caso de los accidentes de trabajo, el nexo de causalidad supone la vinculación que debe existir entre la conducta antijurídica del empleador (incumplimiento de sus obligaciones legales o convencionales en materia de higiene, seguridad y protección) que origina el daño sufrido por el trabajador (accidente) y las labores desarrolladas habitualmente en el centro de trabajo. iv) Factor de atribución. - Referido a quien va a responder por la inejecución de las obligaciones por culpa inexcusable, culpa leve o por dolo. Así, “los factores de atribución son aquellas conductas que justifican la transmisión de los efectos económicos del daño de la víctima al responsable del mismo.16
Asimismo, debemos tener en cuenta que, en torno a la atribución de la responsabilidad generada como efecto de un accidente de trabajo, se consideran las siguientes teorías:
i. Teoría de la Responsabilidad Contractual. - Según esta teoría el empleador como consecuencia del contrato de trabajo es deudor de la seguridad del trabajador, por tal motivo todo accidente laboral que esta sufra siempre le será atribuible, pues existe una presunción de culpa patronal.
ii. Teoría del dolo o culpa. – Esta teoría parte del principio que quien por dolo o culpa causa un daño debe responder por el daño ocasionado. De acuerdo con esta teoría, el trabajador para tener derecho a una indemnización debe probar la culpa de su empleador por el accidente sufrido, la cual puede derivarse de acciones u omisiones, o el incumplimiento de las normas de Seguridad y Salud Ocupacional. Por tanto, en base a esta teoría, para poder tener derecho a la indemnización en caso de sufrir un accidente de trabajo es necesario demostrar que la causa del accidente es una actuación negligente del empleador. Asimismo, concluye que el empleador no está obligado a indemnizar al trabajador que ha sufrido un accidente de trabajo si previamente no se ha probado la existencia de negligencia por parte del empleador en el cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo. Sobre lo propuesta por esta teoría, la Corte Suprema mediante Casación 18190- 2016-LIMA contempla al deber de prevención como una obligación de medios, pues la sola ocurrencia del Accidente de Trabajo no determinará la atribución automática de la responsabilidad del empleador. En tal sentido,
15 Casación N° 4321-2015 Callao 16 Casación Laboral N° 4258-2016-Lima.
para que ello ocurra, deberá demostrarse que existe una relación de causalidad entre el incumplimiento de una obligación de Seguridad y Salud en el Trabajo por parte del empleador y el accidente de trabajo. En otras palabras, deberá acreditarse que el incumplimiento del empleador es consecuencia inmediata y directa de la ocurrencia del accidente de trabajo o la enfermedad profesional.
iii. Teoría del Riesgo Social. - Esta teoría parte de la premisa que los accidentes de trabajo mayormente no son responsabilidad del empleador ni del trabajador, porque las consecuencias de estas deben recaer sobre la colectividad y no sobre determinada empresa. Esta teoría constituye la base de los sistemas de seguro obligatorio mediante los cuales, producido el daño al trabajador, la colectividad debe buscar su reparación, distribuyéndola entre toda la sociedad, garantizando al afectado a percibir ingresos suficientes que sustituyan los dejados de percibir a consecuencia del daño sufrido.
En ese entendido, en la Casación Laboral Nº 4258-2016-Lima, se ha establecido:
“Octavo (…) 9. La relación causal en los accidentes de trabajo: (…) En el campo laboral la relación causal exige en primer lugar la existencia de vínculo laboral y en segundo lugar que el accidente de trabajo que cause daño se produzca como consecuencia de la ejecución del trabajo o con ocasión del mismo. (…) Noveno. - Interpretación de la Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria. (…) Probada la existencia del daño sufrido por el trabajador, a consecuencia de un accidente de trabajo debe atribuirse el mismo al incumplimiento por el empleador de su deber de prevención, hecho que genera la obligación patronal de pagar a la víctima o sus derechohabientes una indemnización que será fijada por el juez conforme al artículo 1332° del Código Civil, salvo que las partes hubieran aportado pruebas documentales o periciales sobre el valor del mismo".”
En este orden de ideas, corresponde analizar si se ha acreditado que la causa determinante del accidente de trabajo es consecuencia directa de la labor desempeñada, y, si es consecuencia de los incumplimientos por parte de la impugnante de las normas de seguridad y salud en el trabajo.
Sobre la obligación relativa a la materia de Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos (IPER)
La Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante LSST) tiene como objeto promover una cultura de prevención de riesgos laborales17, a fin de prevenir los
17 Ley N° 29783, Artículo 1. Objeto de la Ley: La Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo tiene como objetivo promover una cultura de prevención de riesgos laborales en el país. Para ello, cuenta con el deber de prevención de los empleadores, el rol de fiscalización y control del Estado y la participación de los trabajadores y sus
accidentes y los daños para la salud que sean consecuencia del trabajo o sobrevengan durante el trabajo. En tal sentido, es el empleador quien garantiza en las instalaciones del centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar tanto de los trabajadores, así como de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de trabajo.18
La norma mencionada en el párrafo anterior, en su artículo 21 prescribe que, “Las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: a) Eliminación de los peligros y riesgos, se debe combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión y en el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual; b) Tratamiento, control o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o administrativas; c) Minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de trabajo seguro que incluyan disposiciones administrativas de control; d) Programar la sustitución progresiva y en la brevedad posible, de los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos por aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo para el trabajador; y e) en último caso, facilitar equipos de protección personal adecuados, asegurándose que los trabajadores los utilicen y conserven en forma correcta”.
Asimismo, el artículo 57 del citado cuerpo normativo señala que: “el empleador actualiza la evaluación de riesgos una vez al año como mínimo o cuando cambien las condiciones de trabajo o se hayan producido daños a la salud y seguridad en el trabajo. Si los resultados de la evaluación de riesgos lo hacen necesarios, se realizan: a) Controles periódicos de la salud de los trabajadores y de las condiciones de trabajo para detectar situaciones potencialmente peligrosas; b) Medidas de prevención, incluidas las relacionadas con los métodos de trabajo y de producción, que garanticen un mayor nivel de protección de la seguridad y salud de los trabajadores” (énfasis añadido).
En ese contexto normativo, del Acta de Infracción se corrobora que el personal inspectivo verificó expresamente lo siguiente:
“(…) De acuerdo a lo verificado en la Matriz IPER, Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos de Control la misma que tiene la Fecha de Elaboración Noviembre 2019, se encontraba vigente a la fecha de ocurrido el accidente a su trabajador (…), el inspeccionado a identificado los peligrso que conllevan la labor de ESTIBADOR; sin embargo, en la evaluación de la consecuencia no ha valorado correctamente la severidad y consecuencia que se puede tener en la salud de los trabajadores, (véase en CONSECUENCIAS el peligro Piso en mal estado/irregular, puede causar Contusiones, Heridas cortantes, trastornos musculo esqueléticos o muerte, en el Índice de Consecuencia ha considerado “1” Ligeramente dañino, Lesión sin incapacidad; debiendo ser lo correcto el Índice de Consecuencia “2” Dañino, Lesión con incapacidad, esto determinaba un NIVEL DE RIESGO MODERADO que conllevaba a implementar las medidas de control adecuadas, suficientes y oportunas para evitar los daños a la salud de sus trabajadores. Por lo antes descrito, el sujeto inspeccionado no cumplió con la acción preventiva de evaluar los riesgos laborales, para la seguridad y salud en el trabajo que garantice la
organizaciones sindicales, quienes, a través del diálogo social, velan por la promoción, difusión y cumplimiento de la normativa sobre la materia. 18 Ley N° 29783, I. Principio de Prevención: El empleador garantiza, en el centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores, y de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores. Debe considerar factores sociales, laborales y biológicos, diferenciados en función del sexo, incorporando la dimensión de género en la evaluación y prevención de los riesgos en la salud laboral.
integridad física y salud del trabajador afectado, estando a que, si identificó los peligros, no evaluó los riesgos y no adoptó las Medidas de Control, como lo establece la normatividad vigente. Siendo este incumplimiento causa del accidente de trabajo del trabajador (…)”
Por su parte, en el punto 8 y 12 de la Resolución Sub Intendencia N° 400-2022- SUNAFIL/ILM/SIRE4 se contempla lo siguiente:
“8. Es así que se determine que el sujeto inspeccionado no cumplió con la acción preventiva de evaluar los riesgos laborales, para la seguridad y salud en el trabajo que garantice la integridad física y salud de (…), estando a que, si bien identificó los peligros, no evaluó los riesgos y no adoptó las medidas de control, como lo establece la normatividad vigente. (…) 12. Es preciso indicar que, es exigible al empleador garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores en el desempeño de todos los aspectos relacionados con su labor tomando las medidas preventivas necesarias en función a sus labores, de acuerdo al puesto que desempeña el trabajador, según el artículo 77 del RLSST. En el presente caso, si bien, el sujeto inspeccionado alega ante la autoridad instructora haber cumplido cabalmente con identificar los peligros y riesgos del entorno donde desempeñaba las labores (…); lo cierto es que, se advirtió durante las actuaciones inspectivas que, no se cumplió con la acción preventiva en la evaluación de los riesgos laborales, pues en la evaluación de los peligros de la labor del estibador, no se valoró correctamente la severidad y consecuencia que se puede tener en la salud de los trabajadores, de acuerdo a lo descrito en el considerando 8 de la presente resolución. No adoptándose las medidas de control, de acuerdo a ley” (énfasis añadido)
De lo constatado por la autoridad inspectiva, no se advierte que se haya realizado una relación de causalidad entre el incumplimiento detectado por la autoridad inspectiva y sancionadora, con la ocurrencia del accidente; toda vez que no se ha fundamentado cómo el incumplimiento relativo a la identificación de peligros y evaluación de riesgos habría contribuido de manera directa a la producción del accidente ocurrido el 19 de febrero de 2020. La argumentación se limita a una descripción de hechos, sin desarrollar un análisis que demuestre de qué manera concreta dicho incumplimiento incidió en el accidente o fue determinante para su ocurrencia. En consecuencia, no se ha establecido que el incumplimiento sea lo suficientemente apto para convertirse en causa del accidente de trabajo, ni resulta jurídicamente válido sostener que el incumplimiento atribuido permita, por sí misma, establecer un vínculo causal con el resultado dañoso, siendo necesario un desarrollo argumentativo que vincule el deber omitido con el daño ocurrido, lo cual es indispensable para justificar la imputación de responsabilidad.
Cabe recordar que, se requiere la fundamentación de dicha relación causal, conforme lo dispuesto en el precedente administrativo obligatorio, emitido en la Resolución de Sala
Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL, toda vez que tratándose de una infracción muy grave tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, resulta de vital importancia el análisis de causalidad en cada caso; sin embargo, en el presente se aprecia que este último no se ha efectuado.
Respecto a la Resolución N° 059-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, se trata de un pronunciamiento de instancia, que resuelve un caso particular que se le presenta; por lo tanto, la interpretación o el razonamiento jurídico que sustenta lo resuelto en dicha resolución no tiene la fuerza vinculante para exigir su aplicación en casos similares. Dicha resolución no constituye un precedente de observancia obligatoria, dado que el precedente administrativo es aquel que es dictado para un caso concreto, pero que, por su contenido, tiene aptitud para condicionar las resoluciones futuras de las mismas entidades exigiéndoles seguir. Además, para tener carácter de precedente, debe emitirse conforme el artículo 22 y 23 del Reglamento del Tribunal, requisito que la referida resolución no cumple. Por tanto, se desvirtúa los argumentos dirigidos a este extremo.
Corresponde, por el análisis antes efectuado, dejar sin efecto la sanción impuesta a la impugnante, por la infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT; y precisar, en virtud del numeral 6.3 del artículo 6 del TUO de la LPAG, que no constituye causal de nulidad la apreciación distinta de la valoración de los medios probatorios y de la aplicación del derecho por parte de las instancias anteriores en el presente caso.
Finalmente, al haberse determinado que la infracción debe ser dejada sin efecto por las consideraciones previamente expuestas, no corresponde continuar con el análisis de otros aspectos planteados en el presente caso, al haber perdido objeto en atención a lo ya resuelto.
Sobre la medida inspectiva de requerimiento
El numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.
El numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, que en relación con un trabajador se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, entre otras.
Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece:
“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una
infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).
En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2 que “si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).
Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el sujeto inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador.
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a la identificada dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.
Sumado a ello, debe de tenerse presente los criterios de observancia obligatoria aprobados en la Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, de los cuales prescribe que, del análisis de las infracciones a la labor inspectiva tipificados en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la legalidad, proporcionalidad y razonabilidad de tales medidas. Así como a la luz de los alcances establecidos en la Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL.
En el presente caso, al detectar los incumplimientos en materia de seguridad y salud en el trabajo detallados en los hechos constatados del Acta de Infracción, el personal inspectivo el 24 de setiembre de 2020, emite la medida inspectiva de requerimiento, notificada al sujeto inspeccionado con fecha 24 de setiembre de 2020, con la cual le requirieron en el plazo de tres (03) días hábiles que el sujeto inspeccionado cumpla determinadas acciones, conforme el siguiente detalle:
Figura N° 01
En el presente caso, de acuerdo con lo desarrollado en el Acta de Infracción, la impugnante no cumplió con lo exigido en la medida inspectiva de requerimiento; toda vez que, incurrió en el incumplimiento del segundo mandato solicitado mediante dicha medida, el cual fue imputado a título de “falta grave”.
Sobre la base de lo antes expuesto y del análisis realizado, se observa que el segundo mandato contenido en la medida inspectiva de requerimiento bajo análisis busca la exhibición de documentos antes que la realización de conductas. Así, se le solicita al entonces sujeto inspeccionado que exhiba su registro de exámen médico ocupacional y/o certificado de aptitud médico ocupacional respecto del trabajador desde su ingreso (04 de setiembre de 2019) laboral al cese (Agosto 2020). Por ello, con relación a este extremo, se inobserva la legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, en tanto que, el personal inspectivo no ha realizado una correcta aplicación de los artículos 14 de la LGIT y numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, que señalan que para la extensión de una medida inspectiva de requerimiento resulta de vital importancia que se compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral y que la misma pueda ser objeto de subsanación, máxime si la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva, que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.
En ese sentido, a criterio de esta Sala, al haberse advertido la vulneración al principio de Legalidad, dado que el mandato se limitó a requerir la mera exhibición de documentos, sin establecer de manera concreta una acción correctiva; por lo que, corresponde dejar sin efecto la sanción impuesta como consecuencia del incumplimiento de dicha medida, toda vez que esta no cumplió con las características mínimas que definen su naturaleza jurídica.
Por ello, a criterio de esta Sala, al haberse emitido una medida inspectiva de requerimiento sin observar el principio mencionado previamente, corresponde dejar sin efecto la multa
impuesta por la comisión de la infracción prevista en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT.
Finalmente, al haberse determinado que la infracción debe ser dejada sin efecto por las consideraciones anteriormente expuestas, no corresponde continuar con el análisis de otros aspectos planteados en el presente caso, al haber perdido objeto en atención a lo ya resuelto.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación
No contar con el examen médico
1 Seguridad y ocupacional (Certificado de aptitud Numeral 27.6 del Salud en el médico ocupacional) ni los registros de artículo 27 del RLGIT exámenes médicos ocupacionales de Trabajo ingreso y de salida (al término de la GRAVE
relación laboral).
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE: PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por Opalo Intermediación S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 580-2023-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 6058-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante Resolución de Sub Intendencia N° 400-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE4, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 580-2023- SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, así como la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. – Declarar agotada la vía administrativa respecto a la infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, así como a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia. CUARTO. – Notificar la presente resolución a Opalo Intermediación S.A.C., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20260107SPDC - HR: 203036-2020
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