OB Ingenieros Contratistas S.R.L — Res. 941-2022

Mediante Orden de Inspección N° 356-2021-SUNAFIL/IRE-ANC, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 208-2021-SUNAFIL/IRE-ANC (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, a raíz del accidente de trabajo ocurrido el 05 de febrero de 2021, mientras el trabajador José levy realizaba la labor de encofrado junto a su compañero, al colocar la madera este la empuja, ocasionándole un golpe en uno de los dedos de la mano izquierda.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 202-2021-SUNAFIL/IRE-ANC, de fecha 31 de mayo de 2021, notificado el 28 de junio de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 377-2021-SUNAFIL/IRE-ANC-SIAI, de fecha 19 de agosto de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Ancash, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 423-2021-SUNAFIL/IRE-ANC-SIRE, de fecha 30 de septiembre de 2021, notificada el 04 de octubre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 1,012.00, por haber incurrido, en las siguientes infracciones:

Con fecha 20 de octubre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 423-2021-SUNAFIL/IRE-ANC-SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 006-2022-SUNAFIL/IRE-ANC, de fecha 12 de enero de 20222, la Intendencia Regional de Ancash, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 03 de febrero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Ancash, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 006-2022- SUNAFIL/IRE-ANC.

La Intendencia Regional de Ancash admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum Nº 094-2022- SUNAFIL/IRE-ANC, recibido el 10 de febrero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que OB INGENIEROS CONTRATISTAS S.R.L., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 006-2022- SUNAFIL/IRE-ANC, que confirmó la sanción impuesta de S/ 1,012.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución, el 17 de enero de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por OB INGENIEROS CONTRATISTAS S.R.L.

Estando a que el impugnante solicita la nulidad del acto administrativo, cabe señalar que, conforme desarrolla la LGIT, en su artículo 44, los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)” (énfasis añadido).

El derecho a ofrecer y producir pruebas faculta a los administrados a presentar los medios de prueba que sean pertinentes para fundamentar sus argumentos, así como garantiza que la autoridad administrativa actúe y valore cada una de las pruebas admitidas antes de emitir una decisión en el procedimiento administrativo. Sobre esta garantía, el Tribunal Constitucional reconoce su carácter trascendental en la tramitación de los procedimientos administrativos sancionadores, señalando que “todo administrado, para la defensa de sus derechos, puede presentar pruebas de descargo, las cuales deben ser necesariamente valoradas por la Administración Pública para emitir una decisión final, es decir, para concluir si corresponde o no la imposición de una sanción administrativa”9.

Por su parte, el derecho a una decisión motivada y fundada exige a la Administración Pública que exteriorice las razones que sustentan su decisión. Ello implica que la autoridad administrativa consigne en sus resoluciones los hechos y las normas jurídicas que han determinado el sentido de su decisión.

Cabe indicar que el numeral 4 del Artículo 310 y el artículo 611 del TUO de la LPAG, señalan que la motivación constituye un requisito de validez de los actos administrativos debiendo ser

A criterio del Tribunal Constitucional, la exigencia de motivación suficiente de las resoluciones constituye una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa, “por ende, una vulneración del debido procedimiento administrativo”12.

Finalmente, debe considerarse que la producción y valoración de pruebas está vinculada a la motivación de las decisiones y al resultado del procedimiento administrativo, dado que su consideración definirá el sentido de la decisión final.

En el presente caso se sancionó a la impugnante por una infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, cuyo tipo infractor contenido en el artículo 28 numeral 28.10 del RLGIT sanciona la conducta consistente en "El incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo que cause daño al cuerpo o a la salud del trabajador, que requiera asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal."; la cual ha sido determinada por la autoridad inspectiva y sancionadora.

La motivación debe ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado. 6.2 Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto. Los informes, dictámenes o similares que sirvan de fundamento a la decisión, deben ser notificados al administrado conjuntamente con el acto administrativo. 6.3 No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto. (…)” 12 Sentencia recaída en el Expediente N° 294-2005-PA/TC, fundamento jurídico 4.

Sin embargo, llama la atención de esta Sala, en mayoría, que sobre las obligaciones infringidas, no se han establecido, suficientemente, la relación de causalidad de cada una de estas con el accidente producido el 05 de febrero de 2021, cuando el trabajador afectado realizaba sus funciones en su centro de labores, señalándose sobre el particular solo la descripción de cada uno de los hechos imputados, conforme se aprecia del numeral 17 de la resolución de primer grado, la Resolución de Sub Intendencia N° 423-2021-SUNAFIL/IRE-ANC-SIRE, de fecha 30 de setiembre de 2021, pero sin desarrollar su interrelación, esto es, la relación causal con el accidente- objeto de la fiscalización, conforme se puede apreciar a continuación:

Lo descrito precedentemente evidencia que, en la Resolución de Sub Intendencia, no se ha efectuado un análisis riguroso respecto de cada una de las supuestas obligaciones infringidas a efectos de determinar la relación de causalidad, en la ocurrencia del accidente de fecha 05 de febrero de 2021; ya que ésta en función al principio de presunción de veracidad, tiene el deber de explicitar en su resolución las razones por las cuales se ha configurado el tipo infractor que sanciona el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, así como la relación de causalidad entre la conducta imputada y la ocurrencia del hecho- en este caso- del accidente, a efectos de evidenciar que la presunción iuris tantum establecida en el numeral 1.7 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, ha sido vencida.

Complementariamente a ello, todas las instancias del sistema de inspección del trabajo deben considerar que la Administración se encuentra, además, obligada a, conforme al mismo artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG:

Consecuentemente, la Administración debió, oportunamente, realizar todas las actuaciones conducentes a verificar la veracidad de los hechos, explicitando y determinando la relación de

En ese sentido, se advierte que la Resolución de Sub Intendencia N° 423-2021-SUNAFIL/IRE- ANC-SIRE, de fecha 30 de setiembre de 2021, fue emitida sin motivar debidamente la tipificación de las faltas atribuidas a la impugnante, dado que omitió valorar los argumentos y medios probatorios ofrecidos por el administrado, vulnerando así su derecho a ofrecer pruebas y a la debida motivación, como componentes del debido procedimiento administrativo; además de los principios de verdad material y presunción de veracidad.

Conforme a ello, la autoridad de segunda instancia en lugar de analizar adecuadamente el expediente y corregir tal deficiencia, confirmó lo dispuesto por el inferior en grado emitiendo la Resolución de Intendencia N° 006-2021-SUNAFIL/IRE-ANC, de fecha 12 de enero de 2022. Lo que evidencia que la Intendencia no valoró adecuadamente los hechos y argumentos de la impugnante referidos al análisis de la relación de causalidad entre las conductas imputadas y el accidente. Consecuentemente, se emitió pronunciamiento sin demostrar un análisis adecuado y suficiente de las premisas que evidenciaban su razonamiento, las cuales resultan necesarias para sustentar su decisión.

Ahora bien, conforme se ha expuesto líneas arriba, las autoridades, en el ejercicio de sus funciones en el marco de un procedimiento administrativo, deben necesariamente respetar las garantías del debido procedimiento que asiste a los administrados.

En el presente caso, ciertamente, la LGIT y su Reglamento confieren a las autoridades de primera y segunda instancia la potestad de aplicar las sanciones que correspondan. Sin perjuicio de ello, dicha facultad debe ser ejercida con estricto respeto de los principios del procedimiento administrativo, en particular, del principio de debido procedimiento y sus garantías componentes, como son, el derecho a la defensa, a exponer alegatos, a ofrecer pruebas, a la debida motivación, entre otras; así como los demás que informan el procedimiento administrativo general y sancionador.

En ese sentido, se advierte que tanto la resolución de primera instancia, esto es, Resolución de Sub Intendencia N° 423-2021-SUNAFIL/IRE-ANC/SIRE, de fecha 30 de setiembre de 2021, como la resolución de segunda instancia, esto es, Resolución de Intendencia N° 006-2021- SUNAFIL/IRE-ANC, de fecha 12 de enero de 2022; fueron emitidas sin valorar ni contrastar los argumentos y medios probatorios ofrecidos por la impugnante, vulnerando así su derecho a la defensa, a ofrecer pruebas y a la debida motivación, como componentes del debido procedimiento sancionador; además del principio administrativo contenido en el TUO de la LPAG.

En consecuencia, se debe señalar que la contravención a los principios ordenadores del procedimiento administrativo contenidos en el artículo IV del TUO de la LPAG, acarrea la nulidad del procedimiento, de acuerdo con lo regulado en el artículo 10 de la norma antes acotada:

Estando a lo expuesto, esta Sala, en mayoría, ha identificado que la Resolución de Sub Intendencia N° 423-2021-SUNAFIL/IRE-ANC/SIRE, de fecha 30 de septiembre de 2021, incurre en vicios de nulidad y se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el inciso 1 del artículo 10 de la norma en desarrollo, por no haberse emitido con sujeción al debido procedimiento estipulado en el artículo 44, literal a) de la LGIT, concordado con el artículo 248, numeral 2, del TUO de la LPAG.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de más de un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

Sobre el particular, el numeral 227.2 del artículo 227 del TUO de la LPAG, refiere que, constatada la existencia de una causal de nulidad, la autoridad, además de la declaración de nulidad, resolverá sobre el fondo del asunto, de contarse con los elementos suficientes para ello. Cuando no sea posible pronunciarse sobre el fondo del asunto, se dispondrá la reposición del procedimiento al momento en que el vicio se produjo.

En tal sentido, la Resolución de Sub Intendencia N° 423-2021-SUNAFIL/IRE-ANC/SIRE, de fecha 30 de setiembre de 2021, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.1 del artículo 13 del TUO de la LPAG. Por tanto, corresponde que dicha Resolución sea declarada nula por parte de esta Sala, debiéndose retrotraer lo actuado hasta la fecha del acto declarado nulo, careciendo de objeto pronunciarse sobre los demás argumentos esgrimidos por la impugnante en su recurso de revisión.

A este entender, corresponde declarar fundado el recurso de revisión interpuesto por el administrado, declarando nulas la Resolución de Sub Intendencia N° 423-2021-SUNAFIL/IRE- ANC/SIRE, de fecha 30 de setiembre de 2021, la Resolución de Intendencia N° 006-2021- SUNAFIL/IRE-ANC, de fecha 12 de enero de 2022, así como toda actuación de dichas instancias comprendidas luego de la emisión de los actos viciados.

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 423-2021-SUNAFIL/IRE-ANC/SIRE, de fecha 30 de setiembre de 2021, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.

En consecuencia, se notifica la presente Resolución al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.