Tribunal de Fiscalización Laboral · Resolución

Nolt Ingenieros S.A.C — Res. 481-2025

Construcción / cemento / puertosInfundadoSEGURIDAD Y SALUD
Resolución N°0481-2025-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
Expediente sancionador1099-2020-SUNAFIL/ILM
ProcedenciaINTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA
ImpugnanteNolt Ingenieros S.A.C
Acto impugnadoRESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 1314-2022-
MateriaSEGURIDAD Y SALUD
RegiónLima Metropolitana
Fecha19 de mayo de 2025
Sumilla. Se declara INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por NOLT INGENIEROS S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 1314-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 04 de agosto de 2022

El fallo

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por NOLT INGENIEROS S.A.C. en contra de la Resolución de Intendencia N° 1314-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 04 de agosto de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1099-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1314-2022-SUNAFIL/ILM en los extremos referidos a las infracciones calificadas como muy graves tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a NOLT INGENIEROS S.A.C. y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Presidente

Fuente oficial. Resolución pública del Tribunal de Fiscalización Laboral. Consulta el documento oficial en el portal de SUNAFIL.
Ver en SUNAFIL (oficial) →

Texto de la resolución

Antecedentes

1.1

Mediante Orden de Inspección N° 14638-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, SST) 1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2797-2019 (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, entre otras, dos (02) infracciones muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo, en atención al accidente de trabajo, ocurrido el 11 de junio de 2019.

1.2

Que, mediante Imputación de Cargos N° 2001-2020-SUNAFIL/ILM/AI2 de fecha 6 de noviembre de 2020, notificada a la impugnante el 09 de marzo de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Fo 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft

1.3

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1237-2021-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 27 de mayo de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Resolución 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Subintendencia N° 1296-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 3 de diciembre de 2021, notificada a la impugnante el 6 de diciembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 12,138.00 soles por haber incurrido en las siguientes infracciones:

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de SST, por el incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasionó el accidente de trabajo del trabajador afectado, debido a que no acreditó contar con las condiciones de seguridad en lugares de trabajo (falta de orden y limpieza del área de trabajo), tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 3,234.00

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de SST, por el incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasionó el accidente de trabajo del trabajador afectado, por no haberle entregado los equipos de protección personal, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 3,234.00.

- Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, por no acreditar la formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo sobre los peligros y riesgos en el puesto que desarrollaba el trabajador afectado como operario carpintero, tipificada en el numeral 27.8 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 1,890.00.

- Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, porque el sujeto inspeccionado no cumplió con la implementación del Plan de Seguridad y Salud en el Trabajo, tipificada en el numeral 27.7 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 1,890.00.

- Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, porque el sujeto inspeccionado no acreditó haber activado el seguro complementario de trabajo de riesgo en el accidente ocurrido al trabajador afectado, tipificada en el numeral 27.15 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 1,890.00.

1.4

Con fecha 14 de diciembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 1296-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1 argumentando lo siguiente:

i. Cuestiona la motivación de la resolución apelada y alega que debe ser declarada nula, pues colisiona con las disposiciones contenidas en el TUO de la Ley N° 27444 Por otro lado, se puede verificar que la resolución apelada ha sido basada en criterios subjetivos del Inspector laboral, pues lo que expone en el Acta de Infracción no se ajusta a la verdad.

ii. Indica que ha cumplido con entregar los EPP a todo el personal que labora para el proyecto CARS- COBRA, siendo estos: zapatos, uniforme, guantes, casco, etcétera; se adjunta los vales de entrega de estos dentro de los cuales se encuentra el personal afectado en el accidente. iii. Señala que el personal completo constantemente recibía charlas como parte de la formación de los trabajadores, entre los asistentes encuentra el personal afectado por el accidente. iv. Alega que la empresa cuenta con el Plan de seguridad en todos sus proyectos, el mismo que cuenta con sus procedimientos, formatos de control, Plan ante Emergencias, etcétera. v. Indica que la empresa se dedica al rubro de la construcción, por ende, cuenta con el Seguro contra todo riesgo a favor de los trabajadores, cómo aval de esto se presenta todos los SCTR en las fechas correspondientes. vi. Enfatiza que los descargos contra Informe Final se presentaron dentro del plazo de ley.

1.5

Mediante Resolución de Intendencia N° 1314 -2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 04 de agosto de 2022 y notificada el 08 de agosto de 2022, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante y revocó en parte la resolución apelada adecuando la sanción impuesta a la suma de S/ 10,248.00, por considerar los siguientes puntos:

i. Los descargos ante la imputación de cargos además de haberse presentado de forma extemporánea no tenían adjunto ningún medio probatorio, solo se consignó un link de descarga que no se podía observar la documentación ya que dicho enlace solo tenía una duración de siete días. ii. Al no contener la norma sustantiva especifica que desarrolla el contenido mínimo del Plan de Seguridad y Salud en el Trabajo, vigente a la fecha de acaecida la conducta infractora, esta Instancia revoca dicho extremo de la infracción, dejando a salvo el valor probatorio de los hechos constatados que no inciden en dicha omisión y el derecho del trabajador afectado para que, de considerarlo pertinente, lo haga valer en la vía correspondiente. iii. En el Informe se evidencia que el accidente de trabajo ocurrió cuando un clavo atravesó el zapato de trabajador, afectando su pie izquierdo por la planta a la altura del dedo pulgar, determinando como causas del accidente de trabajo usar EPP inadecuado o no utilizar, y como medida preventiva la implementación de equipo adecuado, no obstante la inspeccionada adjunta diversos cargos de entrega, donde en referencia al calzado, solo se indica haberle entregado al referido trabajador afectado un par de zapatos de punta de acero, que si bien es un tipo de zapatos de

seguridad, están destinados a proteger los dedos de los pies, debido a los riesgos mecánicos; no obstante, pese a que en el área de construcción, es común encontrarnos con objetos punzocortantes, que pueden ocasionar una herida grave en el pie, dichos zapatos no eran anticlavos (calzado de seguridad contra objetos punzocortantes) a efectos de evitar la incrustación directa de esos objetos hacia la suela del calzado y el pie, lo que afectó al trabajador; por lo que, los documentos presentados no desvirtúan la infracción en su contra en dicho extremo. iv. El personal inspectivo dejó constancia que si bien se exhibe charla de 10 minutos tales como: Consejo de identificar peligros y evitar lesiones de las manos, los valores, el tiempo, un recurso valioso; charlas donde participó el trabajador afectado, no acredita haber brindado la formación e información sobre la seguridad y salud en el trabajo, referida a los peligros y riesgos de su puesto de trabajo como operario carpintero. v. Si bien la inspeccionada exhibe la constancia del aseguramiento del trabajador Ccopa, en el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo en coberturas salud y pensión ante Mapfre para el período del 01 de junio 2019 al 30 de junio 2019, fecha vigente cuándo sucedió el accidente de trabajo (11 de junio del 2019); sin embargo, la inspeccionada no acreditó el pago de la prima vigente a dicho periodo, esto es, que haya sido cancelada, sino por el contrario fue recién realizado el pago con fecha 22 de julio del 2019, para ambas coberturas; asimismo, la inspeccionada no acreditó haber activado el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo en la fecha del accidente de trabajo. vi. La inspeccionada no ha presentado documentación que acredite el cumplimiento de sus obligaciones como empleador en materia de seguridad y salud en el trabajo, referidas a formación e información, equipos de protección personal y Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo; máxime si en su recurso de apelación no efectúa ningún alegato referido a las condiciones de seguridad (alta de orden y limpieza en el área de trabajo). vii. Los argumentos esbozados en la apelación no desvirtúan las infracciones en las que incurrió la inspeccionada, las cuales han sido debidamente determinadas, no apreciándose tampoco los motivos que sustenten la nulidad alegada.

1.6

Con fecha 24 de agosto de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1314 -2022-SUNAFIL/ILM.

1.7

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-001402- 2023-SUNAFIL/ILM, recibido el 29 de mayo de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

2.1

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma

2 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

3 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 4 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 5 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 6 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

3.1

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

3.2

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

3.4

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

3.5

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

7 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE NOLT INGENIEROS S.A.C.

4.1

De la revisión de los actuados, se ha identificado que NOLT INGENIEROS S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1314-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/ 10,248.00, por la comisión de, entre otras, dos (02) infracciones MUY GRAVES en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo, tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 09 de agosto de 2022.

4.2

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por NOLT INGENIEROS S.A.C.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 24 de agosto de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1314 -2022-SUNAFIL/ILM señalando los siguientes alegatos:

i. En cuanto a los equipos de protección personal indica que es falso que no haya cumplido con entregar los EPP a todo el personal que laboró para el proyecto, como son: zapatos, uniforme, guantes, casco, etc., para lo cual oportunamente se presentó los vales de entrega de estos, incluido al trabajador afectado, pero el mismo no fue valorado por supuestamente haber sido presentado extemporáneamente, pero ello vulneraria el derecho de defensa y viciaría el procedimiento administrativo. ii. Con relación a la obligación de formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo, el personal completo constantemente recibía charlas, de las cuales se cuenta con el respectivo sustento de asistencia, siendo asistente el personal afectado. iii. Respecto de la obligación de tener planes y programas de seguridad y salud en el trabajo, la empresa cuenta con un Plan de Seguridad, el mismo que cuenta con sus procedimientos, formatos de control, plan de emergencias, y estaban sujetos al plan de seguridad que contaban los dueños del proyecto. iv. Indica que cuenta con el SCTR, como aval de esto se presentaron todos, dentro de este listado se encuentra el personal afectado, prueba de ellos se adjunta la póliza que acredita la vigencia.

v. Se pretende desconocer los medios probatorios aportados en sus descargos los mismos que fueron presentados dentro del plazo, que además fue nuevamente presentada junto con la apelación, sin embargo, de igual manera se pretende desconocer, la multa es desproporcional y arbitraria

Análisis Del Recurso De Revisión

De las infracciones calificadas como “graves”

6.1

Sobre la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, específicamente en su artículo 49 lo siguiente:

"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.”

6.2

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el punto 3.5 de la presente resolución.

6.3

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:

“[…] la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido). 6.4 Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

6.5

Por consiguiente, el análisis de estos argumentos debe realizarse bajo la competencia que le corresponde a este Tribunal, vinculada solo en relación con las infracciones muy

graves, e identificando si sobre éstas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal aprobado por D.S. N° 004-2017-TR. Por lo expuesto, no corresponde emitir pronunciamiento sobre los alegatos efectuados por la impugnante vinculados a las infracciones graves discutidas en el presente procedimiento.

Del precedente de observancia obligatoria y las conductas sancionadas bajo el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT

6.6

El artículo VI del Título Preliminar del TUO de la LPAG dispone que aquellos actos administrativos que resuelven casos particulares, “(…) interpretando de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria (…)”, constituyendo fuente de Derecho, de conformidad con el numeral 2.8 del artículo V de la norma en mención.

6.7

De igual forma, el Reglamento del Tribunal, mediante los artículos 3, 22 y 23, señala que constituye competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral – a través de su Sala Plena– el establecimiento de precedentes de observancia obligatoria, bajo los criterios establecidos por el TUO de la LPAG (interpretación de modo expreso y con carácter general), obligatorio para las entidades del Sistema de Inspección del Trabajo cuando así se precise expresamente, y siempre que una norma con rango de ley o decreto supremo no establezca lo contrario, entrando en vigencia al día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano, salvo que el Tribunal expresamente disponga su vigencia diferida.

6.8

Así, mediante Resolución de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL, publicada el 18 de agosto en el diario oficial El Peruano, se resolvió establecer como precedentes administrativos de observancia obligatoria, entre otros, los fundamentos 6.20 y 6.21, bajo los siguientes alcances:

“6.20 Cabe señalar que, para la configuración de los tipos sancionadores previstos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT —en tanto refieren a un resultado especialmente dañoso— se requiere de la concurrencia de los siguientes presupuestos: i) Para ambos supuestos: Que el incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo haya ocasionado el accidente de trabajo; y, ii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.10 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) se haya producido daños en el cuerpo o la salud del trabajo que requieran asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal. iii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.11 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) el accidente produzca el fallecimiento del trabajador.

6.21

Así, cuando se invoca alguna de estas normas sancionadoras, todas las premisas indicadas anteriormente deberían ser correctamente determinadas en el acta de infracción, con una expresión adecuada del nexo causal. En ese entendido, podemos establecer los siguientes criterios: i) El nexo causal es el elemento gravitante para determinar la responsabilidad del empleador en los tipos sancionadores previstos en los artículos 28.10 y 28.11; en ese sentido se entiende por nexo causal a la relación causal o causalidad entre la infracción cometida y el accidente sucedido, siendo el evento trágico consecuencia de la inobservancia o incumplimiento de la normativa laboral. ii) Respecto al examen del nexo causal, los tipos infractores materia de análisis, llevan a evaluar los actuados en la fiscalización a partir de la determinación del carácter causal de la infracción respecto a cada uno de los incumplimientos detectados en los que este factor causal se encuentre presente. Así, cada uno de los incumplimientos sancionados bajo los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, deben ser susceptibles de producir el accidente o contribuir a que este se desencadene, conforme con lo determinado en la fiscalización y conforme con las condiciones establecidas en ambos tipos normativos. De manera que, si la inobservancia de las normas de seguridad y salud en el trabajo ocasiona un accidente, esta podrá dar lugar a una o a más de una sanción, siendo analizadas de manera independiente cada una de ellas respecto de su carácter causal sobre el accidente ocurrido. Por tanto, corresponderá que, por cada vez donde ese juicio causal se vea satisfecho, se aplique una sanción. (…)” (énfasis agregado).

Sobre las infracciones muy graves atribuidas

6.9

Así, se sanciona a la impugnante bajo el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, las siguientes conductas: a) El incumplimiento relativo a las condiciones de seguridad que ocasionó el accidente de trabajo; b) El incumplimiento relativo a la entrega de equipos de protección personal, que ocasionó accidente de trabajo.

6.10

El tipo infractor imputado a la impugnante dispone: “Son infracciones muy graves, los siguientes incumplimientos: 28.10 El incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo que cause daño al cuerpo o a la salud del trabajador, que requiera asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal.” (énfasis añadido).

6.11

Es oportuno señalar que la determinación de la responsabilidad exige la concurrencia de cuatro presupuestos: a) El daño, b) Conducta antijurídica, c) La relación de causalidad, y d) El factor de atribución. Así, debemos entender por cada uno de ellos:

i) El daño. - Constituye el menoscabo, el detrimento, la afectación que un sujeto sufre en su interés jurídico tutelado; además, incide en las consecuencias que derivan de la lesión del interés; un interés jurídico que puede ser patrimonial (daño lucro cesante y daño emergente) y extrapatrimonial (daño a la persona en los casos de Responsabilidad extracontractual y daño moral en los casos de Responsabilidad Contractual). ii) Conducta antijuridica. - Es el hecho contrario a la Ley al orden público y a las buenas costumbres. Así, “la conducta antijurídica puede definirse como todo aquel proceder contrario al ordenamiento jurídico, y en general, contrario al derecho. En ese contexto, en la responsabilidad civil por accidentes de trabajo la antijuridicidad es típica, porque implica el incumplimiento de una obligación inherente al contrato de trabajo, como es el brindar al trabajador las condiciones de higiene y seguridad

que le permitan ejercer sus labores sin perjudicar su salud. Es por este motivo que en principio existe la presunción de responsabilidad patronal por los accidentes de trabajo que ocurren en el centro de labores”8. iii) La relación de causalidad. - Es el nexo que existe entre el hecho que genera un daño y el daño producido; este nexo, es fundamental porque a partir de aquí se determinará la responsabilidad. “El nexo causal viene a ser la relación de causa – efecto existente entre la conducta antijurídica y el daño causado a la víctima, pues, de no existir tal vinculación, dicho comportamiento no generaría una obligación legal de indemnizar. En el ámbito laboral, la relación causal exige, en primer lugar, la existencia del vínculo laboral; y, en segundo lugar, que el accidente de trabajo se produzca como consecuencia de la ejecución del trabajo realizado en mérito a ese vínculo laboral. Para que exista nexo causal, es necesario que se pueda afirmar que el daño ocasionado al trabajador es una consecuencia necesaria de una omisión por parte del empleador respecto a los implementos de seguridad otorgados al demandante para el desempeño de sus labores”. En el caso de los accidentes de trabajo, el nexo de causalidad supone la vinculación que debe existir entre la conducta antijurídica del empleador (incumplimiento de sus obligaciones legales o convencionales en materia de higiene, seguridad y protección) que origina el daño sufrido por el trabajador (accidente) y las labores desarrolladas habitualmente en el centro de trabajo. iv) Factor de atribución. - Referido a quien va a responder por la inejecución de las obligaciones por culpa inexcusable, culpa leve o por dolo. Así, “los factores de atribución son aquellas conductas que justifican la transmisión de los efectos económicos del daño de la víctima al responsable del mismo9.

6.12

Asimismo, debemos tener en cuenta que, en torno a la atribución de la responsabilidad generada como efecto de un accidente de trabajo, se consideran las siguientes teorías:

i) Teoría de la Responsabilidad Contractual. - Según esta teoría el empleador como consecuencia del contrato de trabajo es deudor de la seguridad del trabajador, por tal motivo todo accidente laboral que esta sufra siempre le será atribuible, pues existe una presunción de culpa patronal. ii) Teoría del dolo o culpa. – Esta teoría parte del principio que quien por dolo o culpa causa un daño debe responder por el daño ocasionado. De acuerdo con esta teoría, el trabajador para tener derecho a una indemnización debe probar la culpa de su empleador por el accidente sufrido, la cual puede derivarse de acciones u omisiones, o el incumplimiento de las normas de Seguridad y Salud Ocupacional. Por tanto, en base a esta teoría, para poder tener derecho a la indemnización en caso de sufrir un accidente de trabajo es necesario demostrar que la causa del

8 Casación N° 4321-2015 Callao. 9 Casación Laboral N° 4258-2016-Lima.

accidente es una actuación negligente del empleador. Asimismo, concluye que el empleador no está obligado a indemnizar al trabajador que ha sufrido un accidente de trabajo si previamente no se ha probado la existencia de negligencia por parte del empleador en el cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo. Sobre lo propuesta por esta teoría, la Corte Suprema mediante Casación 18190- 2016-LIMA contempla al deber de prevención como una obligación de medios, pues la sola ocurrencia del Accidente de Trabajo no determinará la atribución automática de la responsabilidad del empleador. En tal sentido, para que ello ocurra, deberá demostrarse que existe una relación de causalidad entre el incumplimiento de una obligación de Seguridad y Salud en el Trabajo por parte del empleador y el accidente de trabajo. En otras palabras, deberá acreditarse que el incumplimiento del empleador es consecuencia inmediata y directa de la ocurrencia del accidente de trabajo o la enfermedad profesional. iii) Teoría del Riesgo Social. - Esta teoría parte de la premisa que los accidentes de trabajo mayormente no son responsabilidad del empleador ni del trabajador, porque las consecuencias de estas deben recaer sobre la colectividad y no sobre determinada empresa. Esta teoría constituye la base de los sistemas de seguro obligatorio mediante los cuales, producido el daño al trabajador, la colectividad debe buscar su reparación, distribuyéndola entre toda la sociedad, garantizando al afectado a percibir ingresos suficientes que sustituyan los dejados de percibir a consecuencia del daño sufrido.

6.13

En ese entendido, en la Casación Laboral N° 4258-2016-Lima, se ha establecido:

“Octavo (…) 9. La relación causal en los accidentes de trabajo: (…) En el campo laboral la relación causal exige en primer lugar la existencia de vínculo laboral y en segundo lugar que el accidente de trabajo que cause daño se produzca como consecuencia de la ejecución del trabajo o con ocasión del mismo. (…) Noveno. - Interpretación de la Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria. (…) Probada la existencia del daño sufrido por el trabajador, a consecuencia de un accidente de trabajo debe atribuirse el mismo al incumplimiento por el empleador de su deber de prevención, hecho que genera la obligación patronal de pagar a la víctima o sus derechohabientes una indemnización que será fijada por el juez conforme al artículo 1332° del Código Civil, salvo que las partes hubieran aportado pruebas documentales o periciales sobre el valor del mismo.”

6.14

En este orden de ideas, corresponde analizar si se ha acreditado que la causa determinante del accidente de trabajo es consecuencia directa de la labor desempeñada por el trabajador accidentado, y si es consecuencia de los incumplimientos por parte de la impugnante de las normas de seguridad y salud en el trabajo.

6.15

En el presente caso, se aprecia del Acta de Infracción, que el trabajador afectado, el día 11 de junio de 2019, estaba encofrando zapatas en el área de gimnasio y al trasladarse por el lugar de trabajo pisó un clavo de tres pulgadas que se encontraba expuesto en un listón de madera oculto entre el material afirmado (arena) como resultado el clavo atravesó el zapato del trabajador en el pie izquierdo del dedo pulgar, produciéndole un traumatismo (herida grave) que desencadenó en el, tres días de descanso médico.

Sobre las condiciones de seguridad y salud en el trabajo 6.16 Sobre el particular, la obligación del empleador de garantizar las condiciones de seguridad y salud de los trabajadores, en el centro de trabajo responde al cumplimiento del Principio de Prevención, el cual establece que el empleador debe de garantizar en el centro de trabajo o en el lugar donde se viene prestando los servicios, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, salud y el bienestar de los trabajadores y al Principio de Protección, el cual dispone que los trabajadores tienen derecho a que el Estado y el empleador aseguren condiciones de trabajo dignas, por lo que deberán de garantizar que este se desarrolle en un ambiente seguro y saludable.

6.17

Asimismo, el artículo 63 de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo señala que: el empleador adopta las medidas necesarias de manera oportuna cuando se detecte que la utilización de equipos de trabajo represente riesgos específicos para la seguridad y salud en el trabajo. Por otro lado, también establece en su artículo 69 que los empleadores que cedan maquinas, equipos, sustancias, productos o útiles de trabajo disponen lo necesario para que las maquinas, equipos, sustancias, productos o útiles de trabajo no constituyan una fuente de peligro ni pongan en riesgo la seguridad y salud de los trabajadores.

6.18

Debe tenerse en cuenta que la propia impugnante en el documento denominado “Registro de Accidentes de Trabajo” de fecha 11 de junio de 2019, ha establecido como medida correctiva a implementar luego de ocurrido el accidente de trabajo “Orden y limpieza” en el lugar de trabajo.

6.19

Entonces, no hay controversia de que una de las causas del accidente de trabajo ocurrido al trabajador afectado, fue precisamente la condición insegura suscitada en el lugar de trabajo, dado que había un clavo de tres pulgadas expuesto en un listón de madera, el cual incluso estaba oculto entre el material afirmado (arena), y cuando el trabajador afectado caminó por ese lugar lo pisó y le atravesó el zapato, causándole una herida grave en el dedo pulgar izquierdo.

6.20

Al respecto, verificamos que, en el Acta de Infracción, se verificó lo siguiente:

Imagen N°01

6.21

Conforme lo corroborado por el personal inspectivo en las actuaciones inspectivas de investigación, se consideró como causa inmediata del accidente de trabajo la condición insegura por falta de orden y limpieza en el lugar de trabajo, y por ello se determinó como acción correctiva “Orden y limpieza, se realizarán charlas sobre orden y limpieza”.

6.22

De tales hechos narrados en el Acta de Infracción, se hace evidente que, si se ha justificado el examen de causalidad entre el incumplimiento y el accidente de trabajo ocurrido, toda vez que existió una condición insegura a la cual se le expuso al trabajador afectado porque hubo una falta de orden y limpieza en el área de trabajo, donde había un listón de madera con un clavo expuesto de 3 pulgadas, siendo la pisada sobre este objeto punzo cortante la causa del accidente de trabajo.

6.23

Siendo ello así, queda evidenciado que, durante las actuaciones inspectivas, se ha establecido el nexo causal entre la infracción imputada y el accidente de trabajo ocurrido el 11 de junio de 2019. Por tanto, corresponde confirmar la infracción imputada tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

Sobre los Equipos de Protección Personal

6.24

Los Equipos de Protección Personal (EPP), son dispositivos, materiales e indumentaria personal, proporcionados obligatoriamente por el empleador a cada trabajador, destinados para protegerlo de uno o varios riesgos presentes en el trabajo y que puedan amenazar su seguridad y salud10.

6.25

Sobre el particular, el artículo 21° de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, señala que las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: […] e) En último caso, facilitar equipos de protección personal adecuados, asegurándose que los trabajadores los utilicen y conserven en forma correcta.

6.26

Asimismo, el artículo 60° del mismo cuerpo normativo, determina que el empleador proporciona a sus trabajadores equipos de protección personal adecuados, según el tipo de trabajo y riesgos específicos presentes en el desempeño de sus funciones, cuando no se puedan eliminar en su origen los riesgos laborales o sus efectos perjudiciales para la salud este verifica el uso efectivo de los mismos.

10 Conceptos recogidos del Glosario de términos prescritos en el RLSST

6.27

Al respecto, durante las actuaciones inspectivas la impugnante exhibió ante el personal inspectivo el Registro de Accidentes de Trabajo de fecha 11 de junio de 2019, donde textualmente se describe las causas del accidente de trabajo de la siguiente manera: Imagen N°02

6.28

Entonces, de la verificación de autos, se desprende que la impugnante no cumplió con acreditar que el trabajador haya recibido y hecho uso de los equipos de protección personal pertinentes (Zapatos con protección anticlavo), que eran necesarios y adecuados para la labor que realizaba al momento del accidente de trabajo; por lo que, siendo una obligación del empleador, no se ha verificado su cumplimiento que pudo haber evitado que el clavo expuesto en el lugar de trabajo le cause dicho traumatismo en el pie.

6.29

Al respecto, la impugnante señala que es falso que no haya cumplido con entregar los EPP a todo su personal incluido el trabajador afectado, aduce que los medios probatorios que presentó supuestamente no fueron valorados por haberse presentado de forma extemporánea lo cual vulneraria su derecho de defensa y debido procedimiento.

6.30

De la revisión de actuados, se verifica que la impugnante exhibió diferentes “Tarjetas de control de almacén de artículos de seguridad”11 entre los cuales está la constancia de entrega de “Zapatos punta de acero” en favor del trabajador afectado con fecha 20 de marzo de 2019. No obstante, no hay ninguna constancia que se le haya entregado los zapatos con seguridad anticlavos, los cuales, según lo descrito en su propio registro de accidentes de trabajo eran los EPP idóneos para prevenir este accidente.

6.31

Debe tomarse en cuenta que tal valoración también fue parte del análisis efectuado por la resolución impugnada, en el numeral 3.11:

11 Obrantes a folios 44 del expediente de inspección.

Imagen N°03

6.32

De ello se desprende que no es cierto que se haya dejado de valorar medios probatorios respecto a este incumplimiento, dado que los documentos presentados si fueron analizados oportunamente, y por ende se llegó a la conclusión que la impugnante no acreditó la entrega y el uso de los EPP idóneos que pudieron evitar el accidente del trabajador afectado. Entonces, más allá de que sus descargos fueron presentados de forma extemporánea o no, se evidencia que todas las pruebas aportadas si fueron valorados al momento de imponer la sanción.

6.33

Igualmente, en el Acta de Infracción, se verificó lo siguiente referido a las causas del accidente de trabajo de fecha 11 de junio de 2019.

Imagen N°04

6.34

Conforme lo corroborado en las actuaciones inspectivas de investigación, se verifica que se consideró como causas inmediatas del accidente de trabajo el utilizar un EPP inadecuado (zapatos sin seguridad anticlavos) es decir, no se ha verificado su entrega ni uso de los mismos, lo cuales pudieron haber evitado el accidente de trabajo, lo cual constituye causa del accidente de trabajo, ocurrido en fecha 11 de junio de 2019.

6.35

Por lo tanto, queda evidenciado que, durante las actuaciones inspectivas, se ha establecido el nexo causal entre la infracción imputada y el accidente de trabajo ocurrido el 11 de junio de 2019. Por tanto, corresponde confirmar la infracción tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT en este extremo.

6.36

A manera de resumen, se concluye el análisis causal del accidente de trabajo mediante el siguiente gráfico:

ANALISIS CAUSAL SEGÚN EL ACTA DE INFRACCIÓN (A) ¿Qué incumplimiento se ha reputado como causal? (B) ¿Qué se considera como factor que originó el accidente? ¿Satisface el análisis causal cada imputación? ¿Se ha justificado el examen causal entre el incumplimiento (A) (B)? 1) No se acreditó la planificación, organización y ejecución del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo. Condiciones de seguridad -Falta de orden y limpieza del área de trabajo

Si, porque hubo una falta de orden y limpieza en el área de trabajo, donde había un listón de madera con un clavo expuesto de 3 pulgadas, siendo la pisada sobre este objeto punzo cortante la causa del accidente de trabajo. Equipo de Protección Personal (EPP) – No contar con zapatos de seguridad anti clavos Si, porque de haber utilizado un zapato con seguridad anticlavos, el clavo expuesto no se hubiera incrustado en el pie del trabajador afectado.

Información Adicional

7.1

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y calificación Seguridad y Salud en el Trabajo Incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasionó el accidente de trabajo del trabajador afectado, debido a que no acreditó contar con las condiciones de seguridad en lugares de trabajo (falta de orden y limpieza del área de trabajo). Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT MUY GRAVE

Seguridad y Salud en el Trabajo Incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasionó el accidente de trabajo del trabajador afectado, por no haberle entregado los equipos de protección personal adecuados Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT MUY GRAVE Seguridad y Salud en el Trabajo No acreditar la formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo sobre los peligros y riesgos en el puesto que desarrollaba el trabajador afectado, en calidad de operario carpintero. Numeral 27.8 del artículo 27 del RLGIT GRAVE Seguridad y Salud en el Trabajo El sujeto inspeccionado no acreditó haber activado el seguro complementario de trabajo de riesgo en el accidente ocurrido al trabajador afectado Numeral 27.15 del artículo 27 del RLGIT GRAVE

7.2

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por NOLT INGENIEROS S.A.C. en contra de la Resolución de Intendencia N° 1314-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 04 de agosto de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1099-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1314-2022-SUNAFIL/ILM en los extremos referidos a las infracciones calificadas como muy graves tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a NOLT INGENIEROS S.A.C. y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Presidente

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Documento de carácter público reproducido con fines informativos y de análisis jurídico. Los datos de los trabajadores aparecen anonimizados por la propia autoridad. La fuente oficial y vinculante es la publicada por SUNAFIL.