| Resolución N° | 0697-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 1871-2018-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Nexa Resources Cajamarquilla S.A (ANTES Votorantim Metais - Cajamarquilla S.A) |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 240-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 26 de julio de 2023 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por NEXA RESOURCES CAJAMARQUILLA S.A (ANTES VOTORANTIM METAIS - CAJAMARQUILLA S.A), en contra de la Resolución de Intendencia N° 240-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 03 de febrero de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1871-2018-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 240-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a NEXA RESOURCES CAJAMARQUILLA S.A (ANTES VOTORANTIM METAIS - CAJAMARQUILLA S.A), y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20230726MLA
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 583-2017-SUNAFIL/INSSI, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 053-2018/SUNAFIL-INSSI (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento notificada el 20 de febrero de 2018.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 2237-2020-SUNAFIL/ILMA/AI1, de fecha 16 de noviembre de 2020, notificada el 09 de diciembre de 2020, se dio inicio a la etapa
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (Sub materia: Registro de accidente de trabajo e incidentes); y, Accidente de trabajo que cause muerte o invalidez permanente total o parcial (Sub materia: incluye todas) 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft 20555195444 soft instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final N° 1067-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 31 de mayo de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 796-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 06 de setiembre de 2021, notificada el 08 de septiembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 14,580.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por incumplir con la normatividad en materia de seguridad y salud en el trabajo sobre Registro de accidente de trabajo; tipificada en el numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,467.50.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,112.50.
Con fecha 29 de septiembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 796-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, argumentando lo siguiente:
i. El presente procedimiento administrativo ha caducado, en razón que la fecha de su inicio fue el 23 de enero de 2018, y la notificación del Acta de Infracción y la Imputación de Cargos fue el 09 de diciembre de 2020, siendo así transcurrieron más de tres (3) años, excediendo el plazo establecido en la LGIT para la culminación del procedimiento. Asimismo, precisa que han trascurrido más de nueve (9) meses entre la fecha en que correspondía la notificación de la Imputación de Cargos y de la resolución apelada. ii. La resolución apelada contraviene el principio de legalidad, al aplicar una norma legal que no se ajusta al caso en concreto, sin considerar que los hechos ocurridos no pueden ser considerados como un accidente de trabajo que pueda ser incorporado al Registro de Accidente de Trabajo. iii. La resolución apelada contraviene el debido procedimiento pues incurre en inexistencia de motivación o motivación aparente, en razón que, se ha llegado a una conclusión que carece de fundamento factico y jurídico, que los hechos ocurridos constituyen un accidente de trabajo. Además, no se valoraron los medios probatorios que acreditan que la hernia-inguinal no tiene como origen los hechos ocurridos el 16 de setiembre de 2017, sino que deviene de una enfermedad congénita. iv. La resolución apelada contraviene el principio de verdad material, pues sobre la base de este principio la autoridad debería verificar cuales son los hechos, sin embargo, advierte que se ha realizado una evaluación errónea de los hechos a la hora de verificar la naturaleza de la hernia inguinal, tomando incluso en cuenta declaraciones discrepantes.
v. Respecto a los hechos ocurridos el 16 de setiembre de 2017, para acreditar el peso de los marcos de los electrodos se presentó las declaraciones de los señores Yuri Oscar Sanes Romero, Jim Daza y Joshi Sánchez, y el reporte técnico de adquisiciones de los marcos de electrodos emitido por el fabricante, y se tiene también la visita inspectiva; sin embargo, el Inspector comisionado considerando que hay discrepancia entre lo que dice el reporte técnico y lo manifestado por los trabajadores, decide tomar como valido dicha manifestación y señalar que el peso de los electrodos no es aproximado de 43.4kg sino que pesaban hasta 120 kg, justificando además esa decisión en que el señor Sanes indicó que el electrodo se encontraba armado, cuando no fue así. vi. Con relación al origen de la hernia inguinal, se presentaron: la carta de Pacifico Salud EPS N° 17-113574-1, donde se indica que el diagnóstico de la hernia inguinal es debido a un defecto anatómico de origen congénito; el Informe Médico N° 005- CMS-2017, emitido por la Clínica María del Socorro de fecha 24 de octubre de 2017, que señala que los síntomas de la hernia iniciaron dos meses antes, es decir, a inicio del mes de agosto, y el Informe Médico respecto del Sr. Sanes Romero Yuri Oscar donde se concluye que la hernia inguinal tiene carácter de formación congénita. Asimismo, alega que la autoridad administrativa ha sustentado sus decisiones en las conclusiones de un portal web, especializado en venta de cirugías, y que de la revisión de este se observa que indica que, ante la discrepancia de una opinión médica y la información del portal, la opinión médica siempre tendrá preferencia. vii. Argumenta que no existen antecedentes en el examen médico ocupacional de la pre existencia de una hernia inguinal, pues el señor Sanes no proporcionó información al respecto, sin embargo, cuando fue atendido en el Servicio Medico el día 16 de setiembre de 2017 por el medico Marco Meneses que Indicó que padeció de una hernia desde la infancia, adicional a ello se tiene que dicho trabajador desde el 2010 viene desempeñándose en puestos de trabajo en otras empresas que presentan riesgos disergonómicos, con lo cual ha quedado acreditado que la hernia inguinal es congénita y no se originó como consecuencia del suceso ocurrido el 16 de setiembre de 2017. viii. Respecto a la medida inspectiva de requerimiento, señala que, al no encontrarse frente a un accidente de trabajo, no corresponde cumplir con lo requerido, y más aún si dicha medida vulnera el principio de non bis in ídem, pues se pretende sancionar por incumplir una medida que contiene la misma infracción por la que, también se le esta sancionando.
Mediante Resolución de Intendencia N° 240-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 03 de febrero de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
2 Notificada a la impugnante el 07 de febrero de 2022. i. El procedimiento administrativo sancionador se inicia con la notificación de la Imputación de Cargos, que se acompaña con el Acta de Infracción, en el presente caso el 09 de diciembre de 2020, como consta en la Cédula de Notificación N° 57671-2020 se realizó la notificación de la Imputación de Cargos, por lo que, el plazo para resolver el presente procedimiento sancionador vencía recién el 09 de setiembre de 2021. Siendo así, este Despacho comparte las conclusiones a las que arriba la autoridad de primera instancia, máxime, si la resolución apelada que resuelve el presente procedimiento fue notificada a la inspeccionada con fecha 08 de setiembre de 2021, tal y como se aprecia de la constancia de notificación electrónica, es decir, antes del vencimiento de dicho plazo. ii. Al respecto, visto el Acta de Infracción, se aprecia en el sexto hecho verificado que el Inspector comisionado ha dejado constancia que en base a las consideraciones expuestas en el quinto hecho verificado, la inspeccionada se encontraba obligada a registrar el referido accidente de trabajo, en el que debe constar la investigación del hecho, el análisis de las causas que la originaron y las medidas correctivas adoptadas, en su calidad de empresa principal. Sin embargo, la inspeccionada no presentó el citado registro, sustentándose que considera el evento ocurrido el 16 de setiembre de 2017 no es un accidente de trabajo, por tanto no se encuentra obligada a consignarlo en el mencionado registro. En ese sentido, se evidencia que la inspeccionada no cumplió con lo establecido en el artículo 87 de la LSST, no siendo correcto lo afirmado por la inspeccionada respecto a que los hechos verificados fueron tipificados en una norma incorrecta, argumento que también han sido plasmado en la resolución apelada. iii. De la revisión de los actuados se evidencia que la autoridad de primera instancia ha plasmado en el acápite IV. Respecto al incumplimiento a ¡a normatividad de seguridad y salud sobre registro de accidente de trabajo, los fundamentos facticos y jurídicos que sustentan la comisión de las infracciones, en base a los hechos verificados por el Inspector comisionado conforme consta en el Acta de Infracción, de igual manera de aprecia la valoración de los documentos exhibidos por la inspeccionada y los argumentos del porque dichos documentos no desvirtúan las infracciones imputadas. Siendo así, no se advierte vulneración del principio de verdad material, ni tampoco una motivación indebida. iv. Los Inspectores comisionados tuvieron en cuenta los documentos exhibidos por la inspeccionada con relación a la hernia inguinal, y los analizaron, conforme se advierte en el tercer hecho verificado del Acta de Infracción, lo que les permitió concluir que el hecho que el trabajador Yuri Oscar Sanes Romero, tenga una enfermedad congénita no impide que este pueda sufrir un accidente de trabajo, y que para el presente caso como han ocurrido los hechos, estos encajan en la definición legal de accidente de trabajo, establecida en el glosario de términos del Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el trabajo, pues se trata de un suceso repentino, en cumplimiento de las órdenes del empleador, y en cuyas circunstancias se produjo y agravó la lesión del citado trabajador, al momento de haber realizado la movilización manual de los marcos de electrodos y que tuvo que realizar un mayor esfuerzo en el momento que uno de sus compañeros sufrió un desequilibrio. v. La existencia de una enfermedad congénita de un trabajador, no exime a la inspeccionada de responsabilidad, ni del cuidado y protección debido, y tampoco excluye al citado trabajador de sufrir un accidente de trabajo. Siendo así, este Despacho comparte las conclusiones a las que arriba la autoridad de primera instancia, máxime, si se advierte que en el inspector comisionado ha dejado constancia en el tercer hecho verificado del Acta de Infracción que, de la revisión
del examen médico ocupacional de entrada, practicado el mencionado trabajador, no se evidencia el presunto defecto anatómico de origen congénito. vi. La vulneración del Principio del non bis in ídem requiere la identidad de sujetos, hechos y fundamentos, considerando que en el presente caso se dan hechos distintos, pues uno corresponde a no contar con el registro de accidente de trabajo, y el otro esta referido a no acatar la medida de requerimiento, que constituye un mandato de los inspectores comisionados como facultad conferida por ley, así como tampoco existen iguales fundamentos, toda vez que se refieren a distintos bienes jurídicos, el incumplimiento de la obligación de contar con el registro de accidente de trabajo lesiona la seguridad y salud relativos al trabajador Yuri Oscar Sanes Romero, mientras que el incumplir la medida inspectiva de requerimiento lesiona bienes jurídicos concernientes a la Administración Pública, en específico, la función inspectiva, por lo que, no se podría sostener que se ha vulnerado el citado principio.
Con fecha 28 de febrero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 240-2022-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-001863- 2022-SUNAFIL/ILM, recibido el 04 de julio de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 2.2. Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo
4 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE NEXA RESOURCES CAJAMARQUILLA S.A (ANTES VOTORANTIM METAIS - CAJAMARQUILLA S.A.)
De la revisión de los actuados, se ha identificado que NEXA RESOURCES CAJAMARQUILLA S.A (ANTES VOTORANTIM METAIS - CAJAMARQUILLA S.A), presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 240-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/ 14,580.00, por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, desde el 08 de febrero de 2022.
8 Artículo 14 del Decreto Supremo N° 016-2017-TR. 4.2. Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por NEXA RESOURCES CAJAMARQUILLA S.A (ANTES VOTORANTIM METAIS - CAJAMARQUILLA S.A)
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 28 de febrero de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 240-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:
i. En base a la documentación presentada por la Compañía a lo largo del procedimiento inspectivo y del presente procedimiento sancionador, las respuestas a estas interrogantes, sin duda, son negativas; ello, en la medida de que han podido acreditar, por un lado, que la hernia inguinal del señor Sanes preexiste a los eventos del 16 de setiembre de 2017, en tanto se trata, según los especialistas consultados que se encargaron de su evaluación y seguimiento médico, de una enfermedad congénita, es decir, que no tiene causalidad en un hecho vinculado a sus labores, mucho menos del que se pueda responsabilizar a la Compañía. ii. La Autoridad Sancionadora pretende forzar la aplicación del concepto de accidente de trabajo, a pesar de que a lo largo del procedimiento no se ha acreditado -en absoluto- la configuración del segundo elemento que integra su definición legal, esto es, el referido a que el suceso ocurrido produzca una lesión o perturbación en el trabajador, es decir, que haya un vínculo de causalidad entre uno y otro evento. iii. La Autoridad Sancionadora ha incurrido en la inobservancia de principios propios del procedimiento sancionador como el principio de legalidad, regulado en el numeral 1 del artículo 248 de la LPAG. iv. La sanción administrativa propuesta en el presente procedimiento – sin perjuicio de las observaciones que desarrollaremos más adelante - se sustentan en el numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT (el mismo que subyace a la infracción muy grave por incumplimiento de la medida de requerimiento que ha sido imputada a la Compañía). v. La norma establece como sanción en materia de seguridad y salud en el trabajo, el no contar con un registro de accidente de trabajo. Pues bien, en el caso en particular, como hemos acreditado desde un primer momento, los hechos ocurridos al señor Sanes no pueden ser considerados como un accidente de trabajo que sea pasible de ser incorporado a uno de dichos registros. vi. También han advertido la inobservancia del principio de debido procedimiento el cual se regula en el numeral 2 del artículo 248 de la LPAG. Ahora, si bien el debido procedimiento es señalado como un principio, contiene una serie de derechos y garantías de los administrados que deben ser observadas y respetadas en el desarrollo de todo procedimiento. De manera específica, en todo momento nos hemos referido a los derechos y garantías de obtener una Resolución debidamente motivada y nuestro derecho a la prueba, así como nuestro derecho de defensa. vii. La Resolución de Intendencia incurre en inexistencia de motivación o motivación aparente, en la medida de que se ha llegado a la conclusión, carente de fundamento táctico y jurídico, de que los hechos ocurridos el 16 de setiembre de 2017 constituyen un accidente de trabajo. viii. También advierten que la Autoridad Sancionadora ha incurrido en la inobservancia del principio de verdad material que subyace el debido procedimiento administrativo, regulado en el numeral 1.11 del artículo IV del Título Preliminar de la LPAG. ix. Se observa que la Autoridad Sancionadora nuevamente transgrede el principio de verdad material, pues realiza un análisis sesgado e insuficiente de los medios probatorios presentados: así pues, consideramos necesario esclarecer algunos de los
hechos que se desprenden del Acta de Infracción, dado que el mismo ha sido empleado como base de las infracciones imputadas a la Compañía, sin que la Autoridad Sancionadora haya corregido o rectificado su contenido. x. Tomando en cuenta lo señalado, se verifica que la Autoridad Sancionadora no ha valorado las pruebas ni los argumentos presentados por la Compañía a lo largo del procedimiento inspectivo y sancionador, incurriendo en una evidente vulneración de sus deberes funcionales que la obligan a verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la infracción grave
Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de una (01) infracción grave en materia de seguridad y salud en el trabajo. Asimismo, por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Sobre el particular, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión regulado en el artículo 218 del TUO de la LPAG, el cual establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, la siguiente redacción:
"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos”.
En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el punto 3.4 de la presente resolución.
Por otro lado, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, establece que el recurso de revisión tiene por finalidad:
“La adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006- TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).
Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas. 6.6. En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con la infracción muy grave, e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado, por lo que no corresponde que esta Sala se pronuncie por lo alegado por la impugnante en relación con la infracción grave tipificada en el numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT.
De la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refieren los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.
A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.
Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el
requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.
En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
Así, en la búsqueda del cumplimiento de la medida inspectiva, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento. En ese sentido, de la revisión de los actuados se observa que el inspector comisionado emite la medida inspectiva de requerimiento de fecha 20 de febrero de 2018 y otorga un plazo de tres (03) días hábiles a la impugnante para que cumpla con subsanar lo siguiente:
Por tanto, debía acreditar el levantamiento de la observación antes indicada, advirtiéndose que el incumplimiento de dicha medida constituiría infracción a la labor inspectiva, sancionable con una multa. Sin embargo, conforme consta en los hechos constatados en el Acta de Infracción, la impugnante no cumplió con lo dispuesto en la medida de requerimiento (énfasis añadido).
Siendo que, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, en tanto fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 583-2017-SUNAFIL/INSSI, y en relación a los hallazgos que posteriormente fueron consolidadas en el Acta de Infracción.
Por tanto, corresponde declarar infundado el recurso de revisión en este extremo, en tanto la impugnante no acreditó el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, conforme lo han determinado las instancias de mérito, al evaluar y valorar todas las documentales presentadas; por lo que, se aprecia que la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, se encontraba debidamente sustentada.
En tal sentido, debe mantenerse la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT; por lo que se encontraba en el deber de cumplir con lo dispuesto por la autoridad inspectiva, al no evidenciarse una vulneración en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, que transgreda lo dispuesto por el artículo 14 de la LPAG y el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT.
Por tanto, estando a que la autoridad administrativa cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, desvirtuando el principio de licitud del administrado, al determinar las infracciones incurridas por parte del sujeto inspeccionado, luego de la valoración presentada en la fase inspectiva y sancionadora, correspondía al sujeto inspeccionado, en ejercicio de su derecho de contradicción y defensa, presentar los medios documentales que sustenten su alegato; sin embargo, no se aprecia el mismo. Siendo que, de los actuados, se advierte el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, la cual constituye una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
En ese sentido, corresponde confirmar la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT; en consecuencia, no acoger los argumentos expuestos en este extremo por parte de la impugnante.
Ahora bien, respecto a lo alegado por la impugnante, en cuanto a la supuesta vulneración al principio de legalidad porque la resolución apelada aplica una norma legal que no se ajusta al caso en concreto, sin considerar que los hechos ocurridos no pueden ser considerados como un accidente de trabajo que pueda ser incorporado al Registro de Accidente de Trabajo.
De aquí que, contrario a lo cuestionado por la impugnante se verifica que los siguientes preceptos legales en materia de seguridad y salud y trabajo fueron invocados en la medida inspectiva de requerimiento (artículo 28, articulo 42, articulo 68, articulo 87 y articulo 92 de la LSST y el artículo 33, articulo 34 y artículo 88 del RLSST), los cuales justifican la misma. Normativa vigente que ha sido consignada por el inspector comisionado en mérito al incumplimiento de la normatividad en materia de seguridad y salud en el trabajo sobre Registro de accidente de trabajo; conforme se ha dejado constancia en el Considerando Sexto de los hechos constatados del Acta de Infracción. Por tanto, corresponde a esta Sala desestimar el recurso en este extremo.
Sobre la supuesta vulneración al debido procedimiento
En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 796-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, como la Resolución de Intendencia N°240-2022-SUNAFIL/ILM , han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.
Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.
Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador.
Asimismo, se corrobora, de los actuados, que ni el procedimiento inspectivo ni el sancionador, contravienen a la Constitución, a los principios del procedimiento administrativo, ni a las leyes o normas reglamentarias, además contiene los requisitos de validez del acto administrativo relacionados a la competencia, objeto o contenido, finalidad pública y procedimiento regular. Además, es necesario reiterar que, la resolución impugnada se encuentra debidamente motivada, al exponer una relación concreta y directa de los hechos probados durante el desarrollo del presente procedimiento, no verificándose la vulneración a los principios invocados por la impugnante. Por tanto, no cabe acoger este extremo del recurso.
Sobre la supuesta inaplicación del principio de verdad material
Al respecto, es pertinente traer a colación el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG, que dispone, respecto al principio de presunción de licitud, que “las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras que no cuenten con evidencia en contrario”.
En este punto, se debe señalar que, el principio de verdad material resulta aplicable a cualquier procedimiento administrativo9. Por lo que, las autoridades públicas se encuentran obligadas a verificar plenamente los hechos que constituyen o motivan sus actos. Este deber es especialmente importante en los procedimientos administrativos sancionadores, puesto que imponen multas u obligaciones a los administrados.
En consecuencia, entre el principio de presunción de licitud y verdad material existe una relación indivisa, pues, sólo con la evidencia de la comisión de los hechos ilícitos, obtenidos a través de las actuaciones probatorias (principio de verdad material), la autoridad administrativa se encontrará habilitada a contradecir la presunción de legalidad impuesta por el ordenamiento (principio de licitud) y desplegar su facultad sancionadora.
En el presente caso, la investigación efectuada por la inspección del trabajo ha acreditado la culpabilidad de la impugnante y, en consecuencia, ha desvirtuado el principio de presunción de licitud. Por ende, la responsabilidad subjetiva de la persona jurídica implica determinar las acciones exigibles y las respuestas desplegadas en cumplimiento del deber de colaboración del sujeto inspeccionado, pues al haberse detectado infracción, conforme los hechos constatados en el Acta de Infracción y determinadas por la autoridad sancionadora, era manifiesta su responsabilidad respecto de la previsión para el cumplimiento de sus obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, así como a la labor inspectiva. Por lo que, no se evidencia una afectación en los términos alegados por la recurrente, debiéndose desestimar los argumentos dirigidos en este extremo.
9 TUO de la LPAG, Título Preliminar, Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo “1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y clasificación Seguridad y Salud en el Trabajo No cumplir con la normatividad en materia de seguridad y salud en el trabajo sobre Registro de accidente de trabajo. Numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT
GRAVE Labor Inspectiva No cumplir con la medida inspectiva de requerimiento. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por NEXA RESOURCES CAJAMARQUILLA S.A (ANTES VOTORANTIM METAIS - CAJAMARQUILLA S.A), en contra de la Resolución de Intendencia N° 240-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 03 de febrero de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1871-2018-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 240-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a NEXA RESOURCES CAJAMARQUILLA S.A (ANTES VOTORANTIM METAIS - CAJAMARQUILLA S.A), y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20230726MLA
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