Negocios & Construcciones Lito E.I.R.L — Res. 861-2025

I.ANTECEDENTES

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Investigación de Accidentes de trabajo/incidentes peligrosos (Submateria: Incumplimientos en materia de SST que cause la muerte o invalidez permanente total o parcial); Formación e información sobre Seguridad y Salud en el Trabajo (Submateria: Incluye Todas). PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft

los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por el incumplimiento de la normativa sobre SST que ocasione un accidente de trabajo mortal: i) No brindar la adecuada formación e información en SST sobre los riesgos específicos a los que estaba expuesto el extrabajador, ii) Incumplimiento de no llevar a cabo la identificación de peligros, evaluación de riesgo y controles en la tarea, específicamente en el transporte de maquinaria pesada en carretera de malas condiciones; tipificada en el numeral 28.11 del artículo 28 del RLGIT.

i. El procedimiento de inspección ha nacido y se ha desarrollado con vicios que conllevan a la nulidad de todos los actuados, pues en principio la autoridad inspectiva apertura dos órdenes de inspección con la misma fecha de emisión, las mismas materias de investigación, el mismo plazo de investigación y donde los trabajadores afectados fallecidos en el mismo accidente mortal, y seguida contra el mismo sujeto inspeccionado. ii. El sujeto inspeccionado, refiere que no se procedió con arreglo a ley, porque habiendo advertido el error en la etapa instructiva y el requisito sine quanun para acumular dichos procedimientos administrativos sancionadores, es decir la conexión en los asuntos a tratar, esto es compatibilidad de pretensiones, mismo tipo de procedimiento y ausencia de planteamientos subsidiarios o alternativos, se tramitó ambos en forma independiente, sin tomar en cuenta que la acumulación de procedimientos tiene como finalidad, simplificar y otorgar celeridad y eficacia a los procedimientos administrativos, formalizando en un solo expedientes casos que guarden conexión entre sí. iii. Tenía dos diligencias de comparecencia el mismo día y fecha y que la documentación requerida era idéntica para ambos procedimientos, derivadas de diferentes órdenes de inspección cuya finalidad era equivalente, procedió a presentar la misma documentación solicitada en el procedimiento administrativo sancionador que nos ocupa, en la diligencia programada en otro procedimiento administrativo no siendo atendidos por la autoridad inspectiva del presente caso. Lo aseverado debe constar en el registro del personal de seguridad de la entidad. iv. No se acumulan dichos procedimientos, números 047-2021-SUNAFIL/IRE-AMZ y 049- 2021-SUNAFIL/IRE-AMZ y por lo que teniendo en cuenta que las apelaciones presentadas en ambos procedimientos se encuentran en el despacho de la Sub Intendencia de Sanción, solicita su acumulación para efectos de una resolución conjunta, por los Principios de

Eficacia, Simplicidad y Celeridad. En este orden de ideas, el haber instaurado en forma errónea los dos procedimientos, N° 047-2021-SUNAFIL/IRE-AMZ y N° 049-2021- SUNAFIL/IRE-AMZ, pues no se puede incoar una doble sanción a su representada como sujeto inspeccionado, derivadas de un solo suceso, pues conforme se está desarrollando, únicamente lo que se ha hecho es quitarnos una sanción que de plano no correspondía, dejando a salvo una sanción por una infracción que nació viciada. v. Los inspectores a cargo, ante el accidente de trabajo seguido de muerte, no procedieron conforme a la normativa para el caso, establecida en el artículo 92º de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo Nº 29783, hecho que genera nulidad insalvable, considerando que esta omisión constituye un vicio que infringe el debido procedimiento, principio que tiene rango constitucional. vi. No existe una clasificación del tipo de carreteras, realizada por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, a través del Manual de Carreteras “Diseño Geométrico de Carreteras, aprobado por R.D. Nº 031-2013-MTC/14, EN LA MISMA QUE, “No existe como tipo de carretera, una denominada: “carretera en mal estado”. La clasificación corresponde a autopistas, carreteras, trochas carrozables, entre otras, empero no carreteras en mal estado. En ese sentido, la clasificación o el título que otorga la SUNAFIL a la carretera donde se suscitó el accidente, no existe; se trata de una asignación antojadiza con el solo fin de responsabilizarnos de un accidente mortal que a todas luces ha sido ocasionado por agentes causales ajenos. vii. Con todo lo expuesto y probado respecto a las capacitaciones, la entidad sancionadora no puede decir que el trabajador carecía de capacitación, esto se trató de un accidente de tránsito, de un hecho fortuito lamentable, ocasionado por lo angosto de las vías, que, aunque estaban previstas por su IPER y por las capacitaciones recibidas por sus nuestros conductores, lamentablemente sucedió, no por irresponsabilidad e incumplimiento de la empresa.

i. De acuerdo a los hechos descritos en los numerales IV.3, IV.7 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción, el inspector de trabajo determinó que la impugnante no cumplió con brindar la formación e información sobre los riesgos relacionados con el puesto o función específica de los trabajadores accidentados; así como no implementó medidas de control de los riesgos de acuerdo a un proceso de IPERC, conductas que fueron calificadas por el inspector como infracciones insubsanables, quien verificó que dichos incumplimientos fueron las causas del accidente de trabajo mortal de los trabajadores involucrados. ii. En el numeral IV.10 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción, se advierte que el inspector de trabajo, dejó constancia que, el accidente ocurrido, que determinó la muerte de los trabajadores Sr. Lozano y Sr.Albarrán , se encuadra en la definición de accidente de trabajo, establecido en la normativa invocada; causada por incumplimientos por parte del empleador que son insubsanables, por la falta de formación e información, al no haber sido debidamente capacitados los trabajadores accidentados sobre los riesgos existentes en el traslado de maquinaria pesada, y analizada la matriz del IPERC que existe en autos, se advirtió que el sujeto inspeccionado, no cumplió con implementar la actividad de transporte de remolcador (camión cama baja) con carga de maquinaria pesada (planta chancadora móvil), por lo que éstos no pudieron adoptar las medidas de prevención correspondientes, el inspector comisionado precisó que la impugnante no implementó las medidas de control de riesgos en su IPERC con anterioridad al accidente de trabajo; y en consecuencia, los hechos descritos en el Acta de Infracción, se configuran como incumplimientos de las normas de seguridad y salud en el trabajo y se califican como infracciones insubsanables por ser las causas del accidente de trabajo mortal. iii. A folios del 35 al 37 la inspeccionada aporta certificados de capacitación al Albarrán, respecto a trasporte de carga en vías de Alto riesgo en vehículos de plataforma y cama baja, empero, con este documento no acreditan de que efectivamente el trabajador haya participado en las mencionadas capacitaciones, ya que no se acredita ningún registro de su participación, donde el trabajador haya registrado su asistencia a los mismos; asimismo, dicha participación y capacitación no ha sido registrada en el registro obligatorio de capacitación, inducción y entrenamiento establecido por la Ley de Seguridad y salud en el trabajo; establecido por la LSST justamente para registrar la formación de los trabajadores. Por otro lado, es importante precisar que la mencionada capacitación no se encuentra registrada en el Plan Anual de capacitaciones que debe contar todos empleador dentro del sistema de gestión de la seguridad y salud en el trabajo a la que se refiere la LSST y su reglamento. Además, el certificado de capacitación que se adjunta se encuentra referido a una capacitación relacionada a un vehículo de marca Scania, modelo P4506X4MTG; maquinaría distinta al que se encontraba conduciendo al trabajador accidentado al momento del accidente en cuestión, que era un vehículo remolcador cama baja de placa F8D827, marca VOLVO. iv. El IPER presentado por la empresa inspeccionada a lo largo del procedimiento de inspección y sancionador no reúne las características detalladas por la normativa en materia de SST; en consecuencia, no cumple el propósito del proceso IPERC, que es

2 Notificada a la impugnante el 04 de mayo de 2023, folio 203 del expediente sancionador.

brindar información adecuada sobre los riesgos específicos asociados a una función en particular para que el empleador pueda implementar las medidas de control para el caso particular, los documentos presentados como matriz IPER solo brinda un título general de la actividad de conducción de vehículo de camabaja, no hay un detalle preciso del proceso IPER para esta actividad, ni de las medidas de control especificas establecidas para evitar accidentes de trabajo. 1.6 Con fecha 22 de mayo de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Amazonas el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 09-2023- SUNAFIL/IRE AMZ.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…)

Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE NEGOCIOS & CONSTRUCCIONES LITO E.I.R.L.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con escrito de fecha 22 de mayo de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 09-2023-SUNAFIL/IRE AMZ, señalando los siguientes alegatos:

i. Alegan que, el accidente se produjo en razón de lo angosto de la carretera y a la cesión del terreno.

8 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

ii. Sostienen que en la fecha programada por la autoridad inspectiva, cumplió con presentar la documentación requerida, pese a ello, SUNAFIL Amazonas de manera arbitraria y abusiva, propone sanción por la comisión de dos infracciones en materia seguridad y salud en el trabajo. iii. Refieren que ha sido infructuoso el ejercicio de su derecho de defensa a través de descargos al Acta de Infracción, Informe Final y al Recurso de Apelación contra la resolución de Sub Intendencia que impone sanciones, esto aun cuando se ha acreditado haber cumplido con las disposiciones normativas y que el lamentable suceso constituye un accidente de tránsito y no un accidente laboral. iv. Manifiestan que ha operado la caducidad del procedimiento administrativo sancionador, toda vez que la imputación de cargos ha sido notificada el 19 de mayo de 2021, siendo que hasta la fecha no existe acto administrativo que ponga fin al procedimiento administrativo sancionador, por ende, una vez transcurrido el plazo para resolver sin que se haya notificado la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado. v. Alegan que el presente procedimiento de inspección ha nacido y se ha desarrollado con vicios que conllevan a la nulidad de todo lo actuado, pues en principio la autoridad inspectiva a aperturado dos órdenes de inspección en la misma fecha, sobre las mismas materias de investigación y sobre los mismos trabajadores afectados. En ese sentido, manifiesta la afectación del Principio Non Bis In Ídem, solicita se deje sin efecto las dos supuestas infracciones contenidas en los expedientes administrativos N° 047-2021-SUNAFIL/IRE-AMZ y N° 049-2021-SUNAFIL/IRE-AMZ. vi. Sostienen que no ha existido una motivación, ni debido proceso, por lo que corresponde la nulidad del proceso y de considerarlo aperturar nueva orden de inspección. vii. Advierten la imposición de dos sanciones derivadas de dos procesos iguales, siendo que correspondía y corresponde unificar o acumular los procesos en uno solo; pues conforme se está desarrollando, únicamente lo que ha hecho es quitarles una sanción que de plano no correspondía, empero deja a salvo una sanción por una infracción que nació viciada. viii. Señalan que en el procedimiento establecido para accidentes de trabajos mortales deben participar representantes de la organización sindical o algún compañero de trabajo de los fallecidos, por lo cual, en el presente caso, al no haberse realizado en presencia de las partes, este incumplimiento vulnera el debido proceso y por ende genera la nulidad de los procesos. ix. Manifiestan que la vulneración al debido proceso y al afán desmedido de encontrar responsabilidades por comisión de infracciones que no existen, al ser así, la presente investigación ha sido manoseada y violada en todas sus etapas, diligencias y procedimientos, x. Agregan que los expuesto no hace más que desvestir la incapacidad funcional y el afán de solo sancionar y multar de SUNAFIL, sin importar que con ello se están vulnerando los principios de carácter constitucional, pues resulta un imposible jurídico conceder, luego declarar nulidades de estos consentimientos, tratando de imponer su poder y fuerza administrativa sobre documentos fehacientes y contundentes como el cargo de registro de recepción de recurso de apelación que obra en el expediente. xi. Indican que existe una clasificación del tipo de carreteras, clasificación realizada por el Ministerio de Transporte y Comunicaciones, a través del Manual de Carreteras, en el cual no existe el tipo de “carretera en mal estado”, por lo que la autoridad administrativa al asignar una terminología antojadiza con el solo fin de responsabilizarlos de un accidente mortal que a todas luces ha sido ocasionado por agentes causales ajenos. xii. Añaden que SUNAFIL impone sanciones por haber incurrido en presuntas infracciones advertidas en el numeral 27.3 y 27.8 del artículo 27 del RLGIT, es decir por dos conductas tipificadas en un mismo tipo sancionador, incurriendo en quebrantamiento del Principio de Concurso de Infracciones, pues por la teoría de la absorción de la de la pena o sanción,

debería sancionarse solo una ante una misma conducta, por tanto dichas sanciones deben ser subsumidas en un solo tipo infractor, en el caso que nos convoca, por el tipo contenido en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. xiii. Sostiene que, si han realizado las capacitaciones y que esto ha sido probado documentalmente, además que el accidente se debió no a la falta de capacitación sino a un hecho fortuito ocasionado por lo angosto de las vías, aunque si estaban previstas en el IPER y por las capacitaciones recibidas por neutros conductores, lamentablemente sucedió, empero no por irresponsabilidad e incumplimiento de la empresa.

Análisis Del Recurso De Revisión

De la invocación del Principio Non Bis In Ídem

9 Ver Sentencia del Tribunal Constitucional del 16 de abril de 2003, recaída en el Expediente N° 2050-2002-AA/TC, así como la Sentencia del Tribunal Constitucional del 24 de mayo de 2013, recaída en el Expediente N° 02704-2012- PHC/TC

“La propia norma nos expresa que para la exclusión de la segunda pretensión punitiva del Estado (plasmada en un procedimiento o sanción concurrente o sucesiva) tiene que acreditarse que entre ella y la primera deba apreciarse una triple identidad de “sujeto, hecho y fundamento”, dado que, si no apareciera alguno de estos elementos comunes, si sería posible jurídicamente la acumulación de acciones persecutorias en contra del administrado. Por ello, en todos los casos, los presupuestos de operatividad para la exclusión de la segunda pretensión sancionadora son tres: - La identidad subjetiva o de persona (eadem personae) consistente en que ambas pretensiones punitivas sean ejercidas contra el mismo administrado, independientemente de cómo cada una de ellas valore su grado de participación o forma de culpabilidad imputable. No se refiere a la identidad del agraviado o sujeto pasivo (…)

- La identidad de hecho u objetiva (eadem rea) consiste en que el hecho o conducta incurridas por el administrado deba ser la misma en ambas pretensiones punitivas, sin importar la calificación jurídica que las normas les asignen o el presupuesto de hecho que las normas contengan. No es relevante el nomen juris o como el legislador haya denominado a la infracción o título de imputación que se les denomine, sino la perspectiva fáctica de los hechos u omisiones realizados. - Finalmente, la identidad causal o de fundamento (eadem causa petendi) consiste en la identidad en ambas incriminaciones, esto es, que exista superposición exacta entre los bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadoras, de suerte tal que si los bienes jurídicos que se persiguen resultan ser heterogéneos existirá diversidad de fundamento, mientras que, si son iguales, no procederá la doble punición (…)”10(énfasis añadido).

“6.9 En tal sentido, de lo descrito precedentemente, se aprecia que se configura una afectación del principio de non bis in idem, al evidenciarse (i) la identidad subjetiva, que consiste en que ambas pretensiones punitivas sean ejercidas contra el mismo administrado; (ii) la identidad de hecho u objetiva, que consiste en que la conducta incurrida por el administrado debe ser la misma en ambas pretensiones punitivas, bajo los mismos criterios de objetivación (el acto reprochado, durante el mismo periodo fiscalizado); y (iii) la identidad de fundamento, que consiste en que el bien jurídico protegido y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadores sean los mismos. 6.10 Es preciso recordar que, conforme con la dogmática, el non bis in ídem es un principio que adquiere una faz material, que impide la aplicación de dos o más sanciones ante la verificación de la llamada “triple identidad”; así como una faz procedimental, que impide desplegar múltiples procedimientos sancionadores, cuando entre ellos se pueda deducir la llamada triple identidad. Esto último, claro está, sin perjuicio de la punición de actos continuos o de infracciones permanentes, lo que corresponde a hechos y/o fundamentos distinguibles, cada vez. 6.11 En particular, es importante que el órgano de la Administración que conociere un caso donde se invoca al non bis in ídem, deba verificar la identidad de sujetos, hechos y, singularmente (por requerir un análisis más detenido y en algunas ocasiones obviado), la llamada identidad de fundamento punitivo. Por esta última identidad, se entiende que “busca determinar si las

10 MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, p. 790.

normas concurrentes protegen o no un mismo bien jurídico”.11 De esta forma, es preciso que los órganos de la Administración verifiquen si dos procesamientos significan o no la superposición de regímenes sancionadores con idénticos o distintos bienes jurídicos.” (énfasis añadido).

Figura N°01

Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo

11 GOMEZ GONZÁLEZ, Rosa Fernanda. El non bis in ídem en el Derecho Administrativo Sancionador. Revisión de sus alcances en la Jurisprudencia Administrativa. Revisión de sus alcances en la Jurisprudencia Administrativa. En: Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso XLIX, 2017, p. 115.

relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido). 6.10. A su vez, el numeral 2 del artículo 248° del TUO de la LPAG establece que:

Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 2. Debido procedimiento. - No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas. 6.11. Concordante a ello, la LGIT desarrolla en su artículo 44 los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido). 6.13. En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base Constitucional o

jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139.° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N.º 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis agregado)

Sobre la presunta vulneración a la motivación de las resoluciones

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:

“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005- PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).

Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido)

Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador

i. El daño. - Constituye el menoscabo, el detrimento, la afectación que un sujeto sufre en su interés jurídico tutelado; además, incide en las consecuencias que derivan de la lesión del interés; un interés jurídico que puede ser patrimonial (daño lucro cesante y daño emergente) y extrapatrimonial (daño a la persona en los casos de Responsabilidad extracontractual y daño moral en los casos de Responsabilidad Contractual).

ii. Conducta antijurídica. - Es el hecho contrario a la Ley, al orden público y a las buenas costumbres. Así, “la conducta antijurídica puede definirse como todo aquel proceder contrario al ordenamiento jurídico, y en general, contrario al derecho. En ese contexto, en la responsabilidad civil por accidentes de trabajo la antijuridicidad es típica, porque implica el incumplimiento de una obligación inherente al contrato de trabajo, como es el brindar al trabajador las condiciones de higiene y seguridad que le permitan ejercer sus labores sin perjudicar su salud. Es por este

12 Feyer, Anne-Marie y Williamson, Ann (1998). Factores humanos en los modelos de accidentes. En Enciclopedia de salud y seguridad en el trabajo. Madrid: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y OIT, p. 56. 13 Casación N° 18190-2016 Lima.

motivo que en principio existe la presunción de responsabilidad patronal por los accidentes de trabajo que ocurren en el centro de labores”14.

iii. La relación de causalidad. - Es el nexo que existe entre el hecho que genera un daño y el daño producido; este nexo, es fundamental porque a partir de aquí se determinará la responsabilidad. “El nexo causal viene a ser la relación de causa – efecto existente entre la conducta antijurídica y el daño causado a la víctima, pues, de no existir tal vinculación, dicho comportamiento no generaría una obligación legal de indemnizar. En el ámbito laboral, la relación causal exige, en primer lugar, la existencia del vínculo laboral; y, en segundo lugar, que el accidente de trabajo se produzca como consecuencia de la ejecución del trabajo realizado en mérito a ese vínculo laboral. Para que exista nexo causal, es necesario que se pueda afirmar que el daño ocasionado al trabajador es una consecuencia necesaria de una omisión por parte del empleador respecto a los implementos de seguridad otorgados al demandante para el desempeño de sus labores”.

En el caso de los accidentes de trabajo, el nexo de causalidad supone la vinculación que debe existir entre la conducta antijurídica del empleador (incumplimiento de sus obligaciones legales o convencionales en materia de higiene, seguridad y protección) que origina el daño sufrido por el trabajador (accidente) y las labores desarrolladas habitualmente en el centro de trabajo.

iv. Factor de atribución. - Referido a quien va a responder por la inejecución de las obligaciones por culpa inexcusable, culpa leve o por dolo. Así, “los factores de atribución son aquellas conductas que justifican la transmisión de los efectos económicos del daño de la víctima al responsable del mismo15.

i) Teoría de la Responsabilidad Contractual. - Según esta teoría el empleador como consecuencia del contrato de trabajo es deudor de la seguridad del trabajador, por tal motivo todo accidente laboral que esta sufra siempre le será atribuible, pues existe una presunción de culpa patronal.

ii) Teoría del dolo o culpa. – Esta teoría parte del principio que quien por dolo o culpa causa un daño debe responder por el daño ocasionado. De acuerdo con esta teoría, el trabajador para tener derecho a una indemnización debe probar la culpa de su empleador por el accidente sufrido, la cual puede derivarse de acciones u omisiones, o el incumplimiento de las normas de Seguridad y Salud Ocupacional. Por tanto, en base a esta teoría, para poder tener derecho a la indemnización en caso de sufrir un accidente de trabajo es necesario demostrar que la causa del accidente es una actuación negligente del empleador. Asimismo, concluye que el empleador no está obligado a indemnizar al trabajador que ha sufrido un accidente de trabajo si previamente no se ha probado la existencia de negligencia por parte del empleador en el cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo. Sobre lo propuesta por esta teoría, la Corte Suprema mediante Casación 18190- 2016-LIMA, contempla al deber de prevención como una obligación de medios, pues la sola ocurrencia del Accidente de Trabajo no determinará la atribución automática de la responsabilidad del empleador. En tal sentido, para que ello ocurra, deberá demostrarse que existe una relación de causalidad entre el incumplimiento de una obligación de Seguridad y Salud en el Trabajo por parte del empleador y el accidente de trabajo. En otras palabras, deberá acreditarse que el incumplimiento del empleador es consecuencia inmediata y directa de la ocurrencia del accidente de trabajo o la enfermedad profesional.

iii) Teoría del Riesgo Social. - Esta teoría parte de la premisa que los accidentes de trabajo mayormente no son responsabilidad del empleador ni del trabajador, porque las consecuencias de estas deben recaer sobre la colectividad y no sobre determinada empresa. Esta teoría constituye la base de los sistemas de seguro obligatorio mediante los cuales, producido el daño al trabajador, la colectividad debe buscar su reparación, distribuyéndola entre toda la sociedad,

14 Casación N° 4321-2015 Callao. 15 Casación Laboral N° 4258-2016-Lima.

garantizando al afectado a percibir ingresos suficientes que sustituyan los dejados de percibir a consecuencia del daño sufrido.

“6.18 De esta forma, una investigación de la inspección del trabajo puede bien determinar un árbol de causas, esto es, “todos los antecedentes recopilados que han dado lugar al accidente, así como los vínculos lógicos y cronológicos que los relacionan; se trata de una representación de la red de antecedentes que han provocado directa o indirectamente la lesión”16. En el examen de la inspección del trabajo —que debe trasladarse al acta de infracción— los órganos del procedimiento administrativo sancionador deben ocuparse de establecer la suficiencia en la determinación de los nexos causales exigidos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT, para así establecer si existe uno o más de un incumplimiento que sea suficientemente apto para convertirse en causa del accidente de trabajo y, por lo tanto, punible bajo el tipo sancionador correspondiente.

16 MONTEAU, M. “Análisis y presentación de informes: investigación de accidentes” En Enciclopedia de Seguridad y Salud en el Trabajo. Tomo II, cap. 57, Madrid: OIT, p. 57.26.

esta forma, si dos o más incumplimientos son causas suficientes del accidente de trabajo, podrían ser válidamente imputados de forma independiente a través de los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, según corresponda, si el inspector expresa los nexos de causalidad correspondientes.

análisis, se ha lesionado los Principios de Tipicidad y Debida Motivación de las resoluciones administrativas.

17 Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo “(...) 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público.”

conducta de la Administración debe ser objetiva y clara en cuanto a la determinación de los hechos.

“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales. Así, en el Exp. N.º 3943-2006-PA/TC y antes en el voto singular de los magistrados Gonzales Ojeda y Alva Orlandini (Exp. N.º 1744-2005-PA/TC), este Colegiado Constitucional ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos:

a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico.

b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos, de identificar el ámbito constitucional de la debida motivación mediante el control de los argumentos utilizados en la decisión asumida por el Juez o Tribunal; sea desde la perspectiva de su corrección lógica o desde su coherencia narrativa.

c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. Esto ocurre por lo general en los casos difíciles, como los identifica Dworkin, es decir, en aquellos casos donde suele presentarse problemas de pruebas o de interpretación de disposiciones normativas. La motivación se presenta en este caso como una garantía para validar las premisas de las que parte el Juez o Tribunal en sus decisiones. Si un Juez, al fundamentar su decisión: 1) ha establecido la existencia de un daño; 2) luego, ha llegado a la conclusión de que el daño ha sido causado por “X”, pero no ha dado razones sobre la vinculación del hecho con la participación de “X” en tal supuesto, entonces estaremos ante una carencia de justificación de la premisa fáctica y, en consecuencia, la aparente corrección formal del razonamiento y de la decisión podrán ser enjuiciadas por el juez [constitucional] por una deficiencia en la justificación externa del razonamiento del juez. Hay que precisar, en este punto y en línea de principio, que el hábeas corpus no puede reemplazar la actuación del juez ordinario en la valoración de los medios de prueba, actividad que le corresponde de modo exclusivo a éste, sino de controlar el razonamiento o la carencia

de argumentos constitucionales; bien para respaldar el valor probatorio que se le confiere a determinados hechos; bien tratándose de problemas de interpretación, para respaldar las razones jurídicas que sustentan determinada comprensión del derecho aplicable al caso. Si el control de la motivación interna permite identificar la falta de corrección lógica en la argumentación del juez, el control en la justificación de las premisas posibilita identificar las razones que sustentan las premisas en las que ha basado su argumento. El control de la justificación externa del razonamiento resulta fundamental para apreciar la justicia y razonabilidad de la decisión judicial en el Estado democrático, porque obliga al juez a ser exhaustivo en la fundamentación de su decisión y a no dejarse persuadir por la simple lógica formal.

d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la “insuficiencia” de fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo.

e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se produzca tal incumplimiento genera de inmediato la posibilidad de su control. El incumplimiento total de dicha obligación, es decir, el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión del marco del debate judicial generando indefensión, constituye vulneración del derecho a la tutela judicial y también del derecho a la motivación de la sentencia (incongruencia omisiva). Y es que, partiendo de una concepción democratizadora del proceso como la que se expresa en nuestro texto fundamental (artículo 139º, incisos 3 y 5), resulta un imperativo constitucional que los justiciables obtengan de los órganos judiciales una respuesta razonada, motivada y congruente de las pretensiones efectuadas; pues precisamente el principio de congruencia procesal exige que el juez, al momento de pronunciarse sobre una causa determinada, no omita, altere o se exceda en las peticiones ante él formuladas.

f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal.” (énfasis agregado)

pArtículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. (énfasis agregado)

Sobre la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE: PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por NEGOCIOS & CONSTRUCCIONES LITO E.I.R.L., y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 0023- 2022-SUNAFIL/IRE-AMZ/SIRE, de fecha 08 de febrero de 2022, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 047-2021-SUNAFIL/IRE-AMZ, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO.- RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 0023-2022-SUNAFIL/IRE- AMZ/SIRE, de fecha 08 de febrero de 2022, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, considerando los alcances señalados en la presente resolución.

TERCERO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Amazonas y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.43 de la presente resolución.

CUARTO.- Notificar la presente resolución a NEGOCIOS & CONSTRUCCIONES LITO E.I.R.L., y a la Intendencia Regional de Amazonas, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

LUIS GABRIEL PAREDES MORALES

20250716LGN - HR 148790-2023