Municipalidad Provincial de Tacna — Res. 47-2023

Mediante Orden de Inspección N° 24-2020-SUNAFIL/IRE-TAC, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 40-2021-SUNAFIL/IRE-TAC (en adelante, el Acta de Infracción), mediante el cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por la inasistencia a la comparecencia de fecha 11 de enero de 2021; en mérito a la denuncia formulada por el trabajador Edwin Anter Arocutipa Mamani (Obrero municipal - Recolector de residuos sólidos), para la investigación del accidente de trabajo ocurrido el 30 de agosto de 2020.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 208-2021-SUNAFIL/SIAI-TAC, de fecha 05 de mayo 2021, notificada el 10 de mayo de 2021 y, al Procurador Público el 12 de julio de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 0461-2021-SUNAFIL/IRE-TAC/SIAI-IFI, de fecha 10 de noviembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Tacna, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 0452-2021-SUNAFIL/IRE.TAC/SIRE, de fecha 17 de diciembre de 2021, notificada el 20 de diciembre de 2021 y, al Procurador Público el 23 de diciembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 11,572.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 17 de enero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 0452-2021-SUNAFIL/IRE.TAC/SIRE, argumentando lo siguiente:

La Intendencia Regional de Tacna admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000191-2022- SUNAFIL/IRE-TAC, recibido el 07 de abril de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante,

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE TACNA presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 046-2022- SUNAFIL/IRE-TAC, que confirmó la sanción impuesta de S/ 11,572.00 por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 22 de marzo de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE TACNA.

La LGIT establece que “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”9. De allí que el comportamiento del inspector comisionado se oriente al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT

Por su parte, el artículo 9 de la LGIT, establece que “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los supervisores-inspectores, lo inspectores de trabajo y los inspectores auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (…) Colaborar con ocasión de sus visitas u otras actuaciones inspectivas.” siendo la comparecencia una de las modalidades de actuación inspectiva conforme lo regula el artículo 1111 de la LGIT (énfasis añadido).

El literal b) numeral 12.1 del artículo 12 del RLGIT, establece que: “En cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores o equipos designados iniciarán las actuaciones de investigación mediante alguna de las siguientes modalidades: (…) Comparecencia: Exige la presencia del sujeto inspeccionado ante el inspector del trabajo, en la oficina pública que se señale, para aportar la documentación que se requiera en cada caso y/o para efectuar las aclaraciones pertinentes. El requerimiento de comparecencia se realiza conforme a lo previsto en los artículos 67 y 68 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS" (énfasis añadido).

Por su parte, el inciso 3) del artículo 36 de la LGIT establece que “Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores- Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: (…) 3. La inasistencia a la diligencia, cuando las partes hayan sido debidamente citadas, por el Inspector o la Autoridad Administrativa de Trabajo y éstas no concurren” (énfasis añadido).

En ese contexto, el RLGIT, que tipifica y contiene las infracciones, establece en el numeral 46.10 del artículo 46, que la inasistencia del sujeto inspeccionado ante el requerimiento de comparecencia constituye infracción muy grave a la labor inspectiva, la cual es pasible de sanción económica.

En el caso en particular, a folio 05 del expediente inspectivo corre el documento “Requerimiento de comparecencia” de fecha 05 de enero de 2021, notificado a la jefe de la Unidad de Seguridad y Salud en el Trabajo de la impugnante, señora Martha Mariana Valdez Arocutipa, por medio del cual se citó a la impugnante a la diligencia de comparecencia programada para el día 11 de enero de 2021 a las 10:00 horas, en la Sala de Comparecencia de la Intendencia Regional de Tacna - SUNAFIL, a fin de que cumpla con presentar los siguientes documentos: 1. Acreditar con documento que tiene las facultades de representación del sujeto inspeccionado; 2. Rol de turnos de trabajadores de recolección de residuos sólidos, desde el 27 de agosto al 03 de septiembre de 2020; 3. Relación de trabajadores asignados al vehículo de placa GX-339, desde el 27 de agosto al 03 de septiembre de 2020 (choferes, recolectores y otros); 4. Registro de incidentes y accidentes de trabajo de los meses de agosto y septiembre 2020; 5. Contrato de trabajo o contrato de locación de servicios u orden de servicio que sustente la labor o servicio prestado por Edwin Anter Arocutipa Mamani, en el mes de agosto y/o septiembre 2020 y 6. Informe de accidente de trabajo de Edwin Anter Arocutipa Mamani. Asimismo, del referido documento se verifica que se efectuó el siguiente apercibimiento: “Cabe recordarle que su INASISTENCIA, constituiría OBSTRUCCIÓN A LA LABOR INSPECTIVA, sancionable con multa (…)” (énfasis añadido).

En ese entendido, como se ha establecido en el acta de infracción, el comisionado ha determinado como parte de los hechos constatados, en el numeral 4.5, “Se requirió al sujeto inspeccionado su asistencia a la comparecencia que se celebró el 11.01.2021 a horas 10:00 de la mañana, sin embargo, dentro del plazo otorgado y pasados los 10 minutos de tolerancia, no asistió el sujeto inspeccionado o su representante legal o apoderado, lo cual configura una infracción a la labor inspectiva (…)”.

Como se verifica de los actuados, la impugnante no participó de la referida diligencia, señalando como justificación de dicha inasistencia que, la representante asignada para participar en la misma se vio inmersa en una causa de fuerza mayor. Asimismo, señalan que los hechos atribuidos no han sido corroborados por la Autoridad Instructora, considerando, además, que no existió una debida valoración de los medios probatorios presentados.

Sobre dichos extremos, debemos tener en cuenta los siguientes hechos:

Sobre el particular, debemos señalar que el literal a) del numeral 1 del artículo 257 del TUO de la LPAG, establece que constituye condición eximente de la responsabilidad por infracciones el caso fortuito o la fuerza mayor debidamente comprobada15. En similar sentido, el punto 7.1.5.2 de la versión 02 de la Directiva N° 001-2017- SUNAFIL/INII – “Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo”, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL (en adelante, la Directiva), señala respecto del caso fortuito o fuerza mayor lo siguiente: “(…) Respecto al literal a), caso fortuito o la fuerza mayor debidamente comprobada; deben estar referidas a hechos producidos antes de la primera actuación inspectiva en la cual participe el administrado, debiendo ser acreditado con documento público de fecha cierta, salvo que sean hechos de conocimiento público”.

El profesor Morón Urbina define al “caso fortuito” como: “…un proceso causal que no es obra de la naturaleza sino del hombre, habiendo, por lo demás, un resultado imprevisible e inevitable. En el caso fortuito existe, por lo tanto, obra del hombre y presenta un nexo causal entre la acción de éste y el resultado; no obstante, es un proceso que no resulta

Partiendo de ello, para considerar un evento como fortuito y eximente de responsabilidad, debe determinarse, en primer lugar, la existencia del evento y, adicionalmente, que este reviste de las características de extraordinario, imprevisible e irresistible17.

En el caso en particular, la impugnante alegó que un acto de fuerza mayor le imposibilitó asistir a la diligencia de comparecencia, señalando en un primer momento, que dicho acto se debió a una reunión urgente de la representante legal. Al respecto, debemos tener en cuenta que, del documento anexado al OFICIO N° 08-2021-GGRH-MPT/TACNA, se verifica que la citación tiene fecha 08 de enero de 2021, esto es, con fecha previa a la realización de la diligencia de comparecencia. En tal sentido, la impugnante tenía conocimiento previo, a fin de adoptar las acciones necesarias para poder asistir a la comparecencia, aunado al hecho de que como se evidencia de la Resolución de Alcaldía N° 0319-19, la referida representante no era la única facultada a participar en las actuaciones inspectivas. En tal sentido, se evidencia que la impugnante no actuó diligentemente, pues bien podía haber efectuado las gestiones necesarias a fin de que cualquiera de sus representantes pueda asistir a la referida comparecencia. En tal sentido, no corresponde acoger dicho extremo del recurso.

Ahora bien, respecto a la ocurrencia de manifestaciones el mismo día de la diligencia. Debemos señalar que a lo largo de las actuaciones la impugnante no ha presentado prueba fehaciente de la existencia del hecho alegado, limitándose solo a hacer referencia al mismo. Asimismo, lo alegado no fue invocado ni acreditado en el primer documento presentado, OFICIO N° 08-2021-GGRH-MPT/TACNA. En tal sentido, no corresponde acoger dicho extremo del recurso.

Por tanto, como se verifica de los actuados, la impugnante no participó de la referida diligencia, así como tampoco ha acreditado la existencia de la causa eximente invocada. Por lo que, el incumplimiento de su deber de diligencia, no la exime de responsabilidad, por la no participación de su representante en la diligencia de comparecencia de fecha 11 de enero de 2021, para la cual se encontraba debidamente notificada, más aún, si se dejó constancia del apercibimiento en el referido requerimiento de comparecencia, advirtiendo que la inasistencia a la citada comparecencia constituye infracción a la labor inspectiva. Por tanto, al no tener asidero legal, que la impugnante trate de deslindar su responsabilidad de no haber asistido a la comparecencia citada, corresponde desvirtuar lo argumentado en este extremo de su recurso de revisión.

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 0452-2021-SUNAFIL/IRE.TAC/SIRE, como la Resolución de Intendencia N° 046-2022-SUNAFIL/IRE-TAC, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador.

Asimismo, se corrobora, de los actuados, que ni el procedimiento inspectivo ni el sancionador, contravienen a la Constitución, a los principios del procedimiento administrativo, ni a las leyes o normas reglamentarias, además contienen los requisitos de validez del acto administrativo relacionados a la competencia, objeto o contenido, finalidad pública y procedimiento regular. Asimismo, es necesario reiterar que, la resolución impugnada se encuentra debidamente motivada, al exponer una relación concreta y directa de los hechos probados durante el desarrollo del presente procedimiento, no verificándose la vulneración a los principios invocados por la impugnante. Por lo que, corresponde no acoger los argumentos expuestos en este extremo del recurso.

Por tales razones, se debe desestimar la nulidad deducida por la impugnante, al no evidenciarse que, en el presente procedimiento, se haya incurrido en alguna causal de

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.