Municipalidad Provincial de Cajamarca — Res. 992-2023

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Equipos de Protección Personal (Todos), Seguridad y Salud en el Trabajo (Todas), Investigación de accidentes de trabajo/incidentes peligrosos (Incumplimientos en materia de SST que causan la muerte o invalidez permanente total o parcial).

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- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por el incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ha ocasionado el accidente de trabajo a la trabajadora Minchán Rojas Clementina, el día 25 de noviembre de 2021, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, aplicándosele la sobretasa del 100%.

i. Durante el procedimiento de inspección laboral, se envió el Kardex sobre entrega de Equipos de Protección Personal a la servidora Clementina Minchan Rojas de fecha 27 de febrero de 2021, en el mismo consta la entrega de un par de botas talla 37, por lo que se acredita que por parte de la Municipalidad se ha dado cumplimiento con entregar los EPPs adecuados para la realización de sus labores. ii. En cuanto a que se encontraban desgastados, es normal por el uso; empero debe tenerse en cuenta que la Municipalidad ,en cumplimiento a la ley, entrega dos pares de zapatos al año, que el hecho que, primero entregue un par de zapatos, y a su desgaste entregue el otro par, no lo hace a la entidad municipal acreedora de una infracción. iii. Respecto a lo que señala la autoridad de trabajo en el fundamento 20 de la Resolución de Sub Intendencia a que “ no es posible desvirtuar la falta imputada argumentando que es responsabilidad de la trabajadora afectada, ya que en el presente procedimiento no se está determinando la responsabilidad de la trabajadora afectada”, de ello se precisa que, durante el procedimiento de investigación de accidentes laborales, es medio de defensa del empleador determinar que ha dado cumplimiento con la normativa en seguridad y salud en el trabajo, y que por negligencia del trabajador se ocasionó el accidente. iv. En este caso, del registro de accidentes de trabajo se verifica que, el accidente se ha producido porque la trabajadora, no ha sido juiciosa al momento de trasladarse para la ejecución de sus labores, pues la entidad municipal no puede prever la existencia de objetos que puedan generarle daños al trabajador, que su pie se haya enredado con un alambre, y que el piso se haya encontrado mojado no depende de la Municipalidad, corresponde en este caso a la trabajadora ser precavida al momento de ejecutar sus

2 Notificada a la Procuraduría Pública el 04 de mayo de 2022. 3 Notificada a la Procuraduría Pública el 20 de junio de 2022.

labores, teniendo en cuenta las capacitaciones brindadas sobre tema de seguridad y salud en el trabajo. v. En cuanto al Informe N° 009-2022-AVH-RSST-SGLPyOA-MPC no implica que la entidad municipal no cumple con la normatividad, conforme se indicó, erróneamente se ha precisado que la Municipalidad entrega zapatos de seguridad una vez al año, ello no desmerece la credibilidad del cumplimiento de la norma en materia de entrega de EPP ya que ese informe se ha emitido con desconocimiento.

i. El Sistema de Inspección del Trabajo en materia de seguridad y salud en el trabajo se encuentra orientado a cautelar los derechos de los trabajadores ante los riesgos en el desempeño de sus actividades laborales, promoviendo la acción eficaz dirigida a la protección de la salud y seguridad de los trabajadores, enfatizando la implementación de medidas de prevención de daños ocupacionales que pongan en peligro la salud y la vida de los trabajadores en el centro laboral; bajo los Principios de Prevención y Protección estipulado en los artículos I y IX del Título Preliminar de la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo. ii. Las causas del accidente de trabajo en perjuicio del trabajador afectado se encuentran debidamente especificadas y sustentadas, teniendo en cuenta que la misma se encontraba impedida de poder utilizar el calzado de seguridad al encontrarse deteriorado, así también no hubo una supervisión efectiva por parte del empleador respecto a que la trabajadora afectada el día del accidente utilizaba “zapatillas” ( 5.- Se le preguntó ¿qué clase de zapato usaba el 25/11/2021? Dijo: zapatillas.), cuya negligencia ocasionó el accidente de trabajo, según lo constatado por el inspector comisionado. iii. Respecto a los argumentos esgrimidos por la inspeccionada en su recurso de apelación se tiene que los mismos carecen de sustento, ya que de modo alguno exime de responsabilidad a la inspeccionada frente a los hechos constituidos materia de sanción, debido a que ello, únicamente constituye una manifestación de parte, no apreciando con medio probatorio alguno que asevere y/o pruebe que el trabajador fue el responsable del accidente de trabajo. iv. Dicho incumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo, ya sea por acción o por omisión, ha generado el accidente de trabajo de la trabajadora Clementina Minchán Rojas, pues hay una causalidad directa entre los referidos incumplimientos y el mencionado accidente de trabajo, conforme se ha expuesto líneas arriba, siguiendo el criterio adoptado por el Tribunal de Fiscalización Laboral en la

4 Notificada a la Procuraduría Pública de la Municipalidad y a la Municipalidad el 25 de julio de 2022.

Resolución N° 015-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, citada por la inspeccionada “(…) existe relación entre el accidente de trabajo y el incumplimiento del deber de prevención de la inspeccionada (…). Por lo que, en ese sentido, debe desestimarse los argumentos vertidos por la inspeccionada en su recurso de apelación debiendo confirmarse la sanción establecida en la resolución apelada en este extremo.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

5 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 6 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 7 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 8 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Decreto Supremo que aprueba la Sección Primera del Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - Sunafil Artículo 17. Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión” 9 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal

Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”10.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Provincial De Cajamarca

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 17 de agosto de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 125-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, señalando los siguientes alegatos:

i. La autoridad de trabajo no ha analizado y valorado en su totalidad el registro de accidentes de trabajo de la Sra. Clementina Minchán Rojas que es un documento emitido producto de la investigación del accidente, realizada por el Especialista de seguridad y salud en el trabajo de la entidad municipal. En tal documento, se precisa las causas que originaron el accidente de trabajo indicando como:

- Causas básicas: Capacidad mental: La trabajadora no tomó la precaución de objetos que pudieran ocasionar algún accidente (caída). - Causas inmediatas: El trabajador pese a contar con zapatos de seguridad, como parte de EPP no los tenía utilizando en el momento del accidente.

ii. De acuerdo con el Kardex de fecha 27 de febrero de 2021, sobre la entrega de EPPs a la Sra. Minchán Rojas Clementina se aprecia que, la Municipalidad hizo entrega, entre

10 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.

otros, de dos pares de zapatos de talla 37, acreditándose de esta manera que, la trabajadora contaba con los EPP adecuados para realizar sus labores.

iii. En cuanto al fundamento 3 de la Resolución de Intendencia, la trabajadora contaba con el calzado adecuado para realizar sus labores, que si se encontraban deteriorados, la misma debió cambiarlos por las botas que también se le hizo entrega. Como municipalidad se realiza la entrega de dos pares de zapatos, con la finalidad de que al desgaste de un par, proceda a utilizar el otro. En atención a ello, debe tenerse en cuenta que, el sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo comprende la participación del Estado, empleador y trabajadores. Por parte del empleador cumple con entregar los EPP y brindar las condiciones laborales adecuadas a los trabajadores y por parte del trabajador le corresponde colaborar para realizar la buena gestión de seguridad y salud en el trabajo de la entidad municipal.

iv. De acuerdo al Kardex adjunto en las medidas de requerimiento de información, la trabajadora contaba con dos pares de zapatos, descartando lo indicado en el Informe N°009-2022-AVHP-RSST-SGLPyOA-GDA-MPC, y lo precisado por el inspector de trabajo en el fundamento 4.8 del Acta de Infracción N° 105-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ. Ello significa que, correspondía a la trabajadora realizar el cambio de botas cuando considere que el primer par ya se encuentra desgastado.

v. Ahora en cuanto a la forma como surgió el accidente de trabajo, no existe relación entre el accidente de trabajo y el incumplimiento del deber de prevención de la inspeccionada, pues conforme está acreditado la municipalidad ha cumplido con su deber de entregar los EPPs adecuados para la realización de sus labores, y el accidente de trabajo surgió por negligencia de la trabajadora de no usar los zapatos adecuados a pesar que contaba con otro par que se encontraba en buenas condiciones, y además la trabajadora no tuvo precaución de objetos que pudieran ocasionar el accidente, en este caso debió tomar las precauciones necesarias de objetos que pueda encontrarse en el momento del barrido de las calles que pueda generar un accidente. Ello acredita que realmente el accidente surgió por falta de juicio de la trabajadora

vi. Asimismo, debe tenerse en cuenta, que se ha acreditado que la trabajadora ha recibido las capacitaciones en específico relacionado a sus labores, en los temas sobre “Procedimiento correcto en manejo de equipo de trabajo y EPP –SST” y “Seguridad y Salud en el trabajo”.

vii. Por lo tanto, se ha demostrado que, por parte de la entidad municipal ha cumplido con su deber de brindar los equipos de protección adecuados y las capacitaciones necesarias, que en conjunto buscan brindar conocimientos sobre el uso adecuado de tales EPP a fin de prevenir futuros accidentes laborales. La existencia de objetos que

puedan ocasionarle daño a los trabajadores no puede prever la entidad municipal, para ello los mismos son capacitados sobre el uso correcto de los EPP y la realización adecuada de sus labores, previniendo los peligros a los que pueden verse expuestos. Siendo así, corresponde revocar o declararse la nulidad de la Resolución de Intendencia N° 125-2022-SUNAFL/IRE-CAJ.

Análisis Del Recurso De Revisión

De los precedentes de observancia obligatoria y la conducta sancionada bajo el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT

“6.15 En ese entendido, debemos señalar que el tipo de análisis de los accidentes de trabajo puede ser multicausal y en esa medida, es posible que la imputación por la infracción contemplada en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT obedezca a más de una subsunción plausible, si el inspector actuante da cuenta del nexo de causalidad entre la falta determinada y el tipo sancionador de dichos artículos. De esa forma, dos o más incumplimientos pueden ser plenamente aptos de producir el hecho reprochado (el accidente de trabajo) y la subsunción en cualquiera de los citados numerales del artículo 28 del RLGIT es autorizada por la gravedad de la afectación al interés público al que la sanción atiende: la protección de la salud y la vida de los trabajadores

i) Para ambos supuestos: Que el incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo haya ocasionado el accidente de trabajo; y, ii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.10 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) se haya producido daños en el cuerpo o la salud del trabajo que requieran asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal. iii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.11 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) el accidente produzca el fallecimiento del trabajador.

i) El nexo causal es el elemento gravitante para determinar la responsabilidad del empleador en los tipos sancionadores previstos en los artículos 28.10 y 28.11; en ese sentido se entiende por nexo causal a la relación causal o causalidad entre la

infracción cometida y el accidente sucedido, siendo el evento trágico consecuencia de la inobservancia o incumplimiento de la normativa laboral. ii) Respecto al examen del nexo causal, los tipos infractores materia de análisis, llevan a evaluar los actuados en la fiscalización a partir de la determinación del carácter causal de la infracción respecto a cada uno de los incumplimientos detectados en los que este factor causal se encuentre presente.

Así, cada uno de los incumplimientos sancionados bajo los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, deben ser susceptibles de producir el accidente o contribuir a que este se desencadene, conforme con lo determinado en la fiscalización y conforme con las condiciones establecidas en ambos tipos normativos. De manera que, si la inobservancia de las normas de seguridad y salud en el trabajo ocasiona un accidente, esta podrá dar lugar a una o a más de una sanción, siendo analizadas de manera independiente cada una de ellas respecto de su carácter causal sobre el accidente ocurrido. Por tanto, corresponderá que, por cada vez donde ese juicio causal se vea satisfecho, se aplique una sanción”. (el resaltado es nuestro)

Imagen N° 01

11 Constitución Política del Perú de 1993, “Artículo 22.- Protección y fomento del empleo El trabajo es un deber y un derecho. Es la base del bienestar social y un medio de realización de la persona”

“(…) en materia de seguridad y salud en el trabajo, la entidad empleadora principal responde directamente por las infracciones que, en su caso, se cometan por el incumplimiento de la obligación de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores, personas que prestan servicios, personal bajo modalidades formativas laborales, visitantes y usuarios, los trabajadores de las empresas y entidades contratistas y subcontratistas que desarrollen actividades en sus instalaciones (...)”13.

12 Artículo II del Título Preliminar de la LSST. 13 Artículo 103 de la LSST. 14 LSST, “Artículo 50. Medidas de prevención facultadas al empleador El empleador aplica las siguientes medidas de prevención de los riesgos laborales: a) Gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en su origen y aplicando sistemas de control a aquellos que no se puedan eliminar. b) El diseño de los puestos de trabajo, ambientes de trabajo, la selección de equipos y métodos de trabajo, la atenuación del trabajo monótono y repetitivo, todos estos deben estar orientados a garantizar la salud y seguridad del trabajador. c) Eliminar las situaciones y agentes peligrosos en el centro de trabajo o con ocasión del mismo y, si no fuera posible, sustituirlas por otras que entrañen menor peligro. d) Integrar los planes y programas de prevención de riesgos laborales a los nuevos conocimientos de las ciencias, tecnologías, medio ambiente, organización del trabajo y evaluación de desempeño en base a condiciones de trabajo. e) Mantener políticas de protección colectiva e individual. f) Capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores”. 15 LSST, “Artículo 21. Las medidas de prevención y protección del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo Las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: a) Eliminación de los peligros y riesgos. Se debe combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión y en el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual. b) Tratamiento, control o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o administrativas. c) Minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de trabajo seguro que incluyan disposiciones administrativas de control. d) Programar la sustitución progresiva y en la brevedad posible, de los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos por aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo para el trabajador. e) En último caso, facilitar equipos de protección personal adecuados, asegurándose que los trabajadores los utilicen y conserven en forma correcta”.

Imagen N° 02

16 Fundamento 6.18 de la Resolución N° 025-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala.

regulado en el literal e), inciso 24 del artículo 2 de la Constitución Política17. Este derecho, recogido en el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG bajo la denominación de presunción de licitud18, proscribe que se sancione a una persona en tanto su responsabilidad sobre el hecho imputado no haya sido debidamente acreditada, más allá de toda duda razonable19.

17 Constitución Política del Perú, artículo 2.- Toda persona tiene derecho: (…) 24. A la libertad y a la seguridad personal. En consecuencia: (…) e. Toda persona es considerada inocente mientras no se haya declarado judicialmente su responsabilidad. 18 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo IV. Principios del procedimiento administrativo: (…) 9. Presunción de licitud. - Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario. 19 En el fundamento 3 de la STC recaída en el Expediente 08811-2005-PHC/TC, el Tribunal Constitucional señalo que el derecho a la presunción de inocencia “obliga al órgano jurisdiccional a realizar una actividad probatoria suficiente que permita desvirtuar el estado de inocente del que goza todo imputado, pues este no puede ser condenado solo sobre la base de simples presunciones” 20 Fundamento 45 de la STC recaída en el Expediente 00156-2012-PHC/TC. 21 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo IV. Principios del procedimiento administrativo: (…) 1.3. Principio de impulso de oficio. - Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias. 22 Morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento…, Tomo II, 18.

Información Adicional

23 Fundamento 2 de la STC recaída en el Expediente 1172-2003-HC/TC

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Seguridad y Salud en el Trabajo El incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ha ocasionado el accidente de trabajo a la trabajadora Minchán Rojas Clementina, el día 25 de noviembre de 2021. Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT

MUY GRAVE

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 125-2022- SUNAFIL/IRE- CAJ, de fecha 20 de julio de 2022, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 143-2022- PS/SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 125-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ en todos sus extremos.

TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

CUARTO.- Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA y a la Intendencia Regional de Cajamarca, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA

20231011RAN