| Resolución N° | 0955-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 422-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE CAJAMARCA |
| Impugnante | Municipalidad Provincial de Cajamarca |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 003-2022- |
| Materia | SEGURIDAD Y SALUD |
| Región | Cajamarca |
| Fecha | 14 de octubre de 2022 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 003-2022- SUNAFIL/IRE-CAJ, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 422-2021-SUNAFIL/IRE- CAJ/SIAI, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 003-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA, y a la Intendencia Regional de Cajamarca, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20221012MCR
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 915-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 438-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de tres (03) infracciones muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo, por el accidente de trabajo sucedido al trabajador Luis Alberto Tanta Ispilco (Obrero), el 27 de julio de 2021, habiéndose detectado los incumplimientos respecto a la Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER), Formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo y, Condiciones de seguridad: en lugares de trabajo, instalaciones civiles y
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo (Sub materia: Incluye todas); Investigación de accidentes de trabajo/incidentes peligrosos (Sub materia: Incumplimiento(s) en materia de SST que cause la muerte o invalidez permanente total o parcial; Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER) (Sub materia: Incluye todas) y, Condiciones de seguridad: en lugares de trabajo, instalaciones civiles y maquinaria (Sub materia: Condiciones seguridad). 20555195444 soft 20555195444 soft PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft
maquinaria – Condiciones de seguridad, que guardarían relación directa con la ocurrencia del accidente del trabajador.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 433-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, de fecha 13 de octubre de 2021, notificado el 15 de octubre de 2021 y a la Procuraduría el 24 de octubre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 466-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, de fecha 05 de noviembre de 2021, (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cajamarca, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 562-2021- SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, de fecha 03 de diciembre de 2021, notificada el 09 de diciembre de 20212, multó a la impugnante por la suma de S/ 34,716.00, por haber incurrido, en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no haber cumplido con transmitir al trabajador accidentado, los conocimientos necesarios en relación con los riesgos existentes en el centro de labores, específicamente los vinculados al puesto de trabajo desempeñado, ni con las medidas de prevención y control que tenía que aplicar para controlarlos; tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no haber cumplido con efectuar la evaluación de riesgos correspondiente a cada uno de los puestos de trabajo que existen dentro de la institución; tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no adoptar las medidas preventivas de eliminación o reducción de riesgos en el lugar donde los trabajadores Luis Alberto Tanta Ispilco y José Bibiano Calua Gastolomendo desarrollaban sus actividades laborales; tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
Con fecha 04 de enero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 562-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. Si se encuentra acreditado que la entidad municipal ha cumplido con brindar los conocimientos necesarios al trabajador afectado en relación a los riesgos a los que se encuentra expuesto de acuerdo a la labor que desempeña. ii. El trabajador si ha recibido capacitaciones referentes al tema de seguridad y salud en
2 Notificada al Procurador Público el 07 de diciembre de 2021. Véase folio 37 del expediente sancionador.
el trabajo, conforme consta de los Kardex presentados en el procedimiento de fiscalización laboral (Identificación de peligros en actividades y mitigación del 23 de julio de 2021, Traslado de escaleras y correcta colocación del 30 de julio de 2021 y Peligros y riesgos de trabajos en altura del 02 de agosto de 2021). iii. Las capacitaciones se brindaron a todos los trabajadores; sin embargo, fue responsabilidad del trabajador Luis Alberto Tanta Ispilco no asistir a pesar que se requirió su presencia. iv. Respecto a la capacitación sobre “Peligro y riesgos de trabajos en altura” fue dictada el 02 de agosto de 2021 como medida correctiva luego de producido el accidente de trabajo. v. Siendo así, de conformidad con el principio de culpabilidad, la responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva; en tal sentido, la Municipalidad Provincial de Cajamarca ha incurrido en infracción no de manera intencional; sin embargo, el trabajador no ha cumplido con su obligación de asistir. vi. Así también la entidad municipal ha adoptado las medidas preventivas ya que al no ser posible eliminar tal actividad, entonces corresponde minimizar los riesgos y ello ha sido brindando capacitaciones a los trabajadores sobre los riesgos a los que se encuentran expuestos en la ejecución de sus labores y el uso de los equipos de protección personal.
Mediante Resolución de Intendencia N° 003-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 07 de enero de 20223, la Intendencia Regional de Cajamarca, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. El artículo 52 del Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, establece que el empleador transmite a los trabajadores, de manera adecuada y efectiva, la información y los conocimientos necesarios en relación con los riesgos en el centro de trabajo y en el puesto o función específica, así como las medidas de protección y prevención aplicables a tales riesgos. ii. Contrario a lo señalado por la inspeccionada, las causas del accidente de trabajo en perjuicio del trabajador afectado se encuentran debidamente especificadas y sustentadas teniendo en cuenta que el mismo se encontraba expuesto a diversos peligros relacionados a las labores que desempeñaba, conforme al numeral 4.12 del acta de infracción. iii. Por ende, cabe resaltar que cada uno de los incumplimientos, ya sea por acción u omisión, ha generado el accidente de trabajo, pues hay una causalidad directa entre los incumplimientos referidos en el numeral 4.12 del acta de infracción y el mencionado accidente de trabajo. En ese sentido, siguiendo el criterio adoptado por
3 Notificada el 10 de enero de 2022 y al Procurador Público 24 de enero de 2022. Véase folios 51 y 52 del expediente sancionador.
el Tribunal de Fiscalización Laboral en la Resolución N° 015-2021-SUNAFIL/TFL- Primera Sala, citada por la inspeccionada “existe relación entre el accidente de trabajo y el incumplimiento del deber de prevención de la inspeccionada”. iv. Respecto a las supuestas subsanaciones alegadas por la inspeccionada consistentes en capacitación respecto de “Equipos de Protección Personal”, dicha materia no es objeto de sanción en el presente procedimiento sancionador y respecto a la capacitación brindada el 02 de agosto de 2021, sobre el tema “Peligro y riesgos de trabajos en altura”, como bien lo señala dicha capacitación es posterior al accidente de trabajo, siendo irrelevante para el presente caso. Debido a que las conductas infractoras objeto de sanción son de naturaleza insubsanable por ser causas del accidente de trabajo en perjuicio del trabajador Luis Alberto Tanta Ispilco, por lo que ha quedado desvirtuado debiendo confirmarse la sanción. v. Con relación a la supuesta vulneración de diversos derechos o principios invocados por la inspeccionada, estando a que en los numerales precedentes se ha establecido la validez y el normal desarrollo de las actuaciones inspectivas y el procedimiento sancionador, en consecuencia la resolución venida en grado de apelación, tampoco ha vulnerado el principio de legalidad ni el principio del debido procedimiento administrativo u otro alegado por la inspeccionada, toda vez que el acta de infracción cumple con el contenido mínimo exigido por el artículo 46 de la LGIT, concordante con el artículo 54 del RLGIT; esto es, reflejando los hechos constatados, que motivaron el acta, la calificación de la infracción imputada con expresión de la norma vulnerada, la graduación de la infracción, la propuesta de la sanción y su cuantificación; por otra lado, se advierte que la autoridad de primera instancia ha emitido pronunciamiento tomando en cuenta los hechos constatados en la etapa inspectiva, y los medios probatorios y/o argumentos presentados por la inspeccionada en el presente procedimiento sancionador.
Con fecha 31 de enero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cajamarca, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 003-2022- SUNAFIL/IRE-CAJ.
La Intendencia Regional de Cajamarca admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 117-2022- SUNAFIL/IRE-CAJ, recibido el 16 de febrero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola,
5“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 8“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Provincial De Cajamarca
De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 003- 2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, que confirmó la sanción impuesta de S/ 34,716.00, por la comisión de tres (03) infracciones MUY GRAVES en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución, el 25 de enero de 2022.
9 Artículo 14 del Decreto Supremo N° 016-2017-TR.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA.
De Los Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 31 de enero de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 003-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, en base a los siguientes argumentos:
i. No se ha tomado en cuenta la capacitación brindada al trabajador sobre “Identificación de peligros en actividades y mitigación” realizada el 23 de julio de 2021 (fecha anterior al accidente de trabajo), en tal charla se le brindó conocimientos a los trabajadores sobre los peligros a los que se encuentran expuestos en la realización de sus labores, e incluso luego del accidente de trabajo como medida correctiva se brindó otra capacitación sobre “Peligros y riesgos de trabajos en altura” realizada el 02 de agosto de 2021. Por lo que, la entidad municipal si ha cumplido con brindar los conocimientos de seguridad y salud en la ejecución de las labores del trabajador accidentado. Asimismo, todas las capacitaciones brindadas por el área de seguridad y salud en el trabajo de la entidad municipal, en conjunto comprende brindar conocimiento a los trabajadores sobre cómo deben usarse los equipos de protección personal y explicar los riesgos a los que se encuentran expuestos y como evitar los posibles accidentes de trabajo.
ii. Respecto a la conducta infractora sobre no adoptar las medidas preventivas de eliminación o reducción de riesgos en el lugar donde los trabajadores Luis Alberto Tanta Ispilco y José Bibiano Calua Gastolomendo desarrollaban sus actividades laborales, precisan que, de acuerdo al artículo 21 de la LSST, la entidad municipal ha aplicado las medidas de prevención y protección del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo, que si bien no se pudo eliminar los peligros y riesgos de tal actividad, se recurrió a minimizar los mismos, esto es recibiendo capacitaciones los trabajadores sobre los riesgos a los que se encuentran expuestos en la realización de sus labores e incluso facilitando los equipos de protección personal adecuados para la ejecución de las mismas.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre los alcances del Accidente de Trabajo
El “Glosario de Términos” del Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, aprobado por el Decreto Supremo N° 005-2012-TR (en adelante, RLSST), define al accidente de trabajo como: “Todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte. Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, y aun fuera del lugar y horas de trabajo”.
Del mismo modo, la doctrina sostiene que “el suceso anormal, resultante de una fuerza imprevista y repentina, sobrevenido por el hecho del trabajo o con ocasión de éste, y que determina en el organismo lesiones o alteraciones funcionales permanentes o pasajeras”10. Además, se señala que “si bien se mira, el término ‘por consecuencia’ indica una causalidad inmediata, en cuanto que el trabajo produce directamente la fuerza lesiva. El término ‘con ocasión’ es más amplio, porque indica una causalidad mediata, en la medida que hay nexo causal, no sólo cuando el trabajo produce directamente la fuerza lesiva, sino también cuando sin provocarla da lugar a que ésta se produzca”11.
De lo señalado, podemos colegir que se denomina accidente de trabajo a aquel que se produce dentro del ámbito laboral, por el hecho o en ocasión del trabajo, tratándose normalmente de un hecho accidental, súbito e imprevisto, que produce daños en la salud del trabajador incapacitándolo para cumplir con su trabajo habitual de forma temporal o permanente. Pudiendo clasificarse en accidente leve, accidente incapacitante (total temporal, parcial permanente, total permanente) o accidente mortal.
Asimismo, debemos considerar que el accidente de trabajo presenta diferentes elementos, los mismos que concurren para su configuración, tales como: “a) Causa externa: Agente productor extraño a la víctima; b) Instantaneidad: Tiempo breve de duración del hecho generador; c) Lesión: El trabajador debe sufrir lesiones externas e internas como consecuencia del hecho”.12
Sobre las causas que dan origen al accidente de trabajo
El RLSST establece las causas que dan origen a los accidentes de trabajo; así, el Glosario de términos considera como causas que dan origen a los accidentes de trabajo las siguientes:
“i) Falta de control: Son fallas, ausencias o debilidades administrativas en la conducción del empleador o servicio y en la fiscalización de las medidas de protección de la seguridad y salud en el trabajo.
ii) Causas básicas: Referidas a factores personales y factores de trabajo:
- Factores Personales: Referidos a limitaciones en experiencias, fobias y tensiones presentes en el trabajador.
10 Cabanellas Torres, G. (2001). Diccionario de derecho laboral. Editorial Heliasta. 2da Edición, p. 18. 11 Almansa Pastor, J. (1991) Derecho de la Seguridad Social. 7 ed., Madrid: Tecnos, p.238-239 12 Casación Laboral N° 6230-2014-LA LIBERTAD.
- Factores del Trabajo: Referidos al trabajo, las condiciones y medio ambiente de trabajo: organización, métodos, ritmos, turnos de trabajo, maquinaria, equipos, materiales, dispositivos de seguridad, sistemas de mantenimiento, ambiente, procedimientos, comunicación, entre otros.
iii) Causas inmediatas: Son aquellas debidas a los actos y condiciones subestándares.
- Condiciones subestándares: constituye toda condición en el entorno del trabajo que puede causar un accidente. - Actos subestándares: se refiere a toda acción o práctica incorrecta ejecutada por el trabajador que puede causar un accidente” (énfasis añadido).
Sobre la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo
Sobre el particular, se corrobora que los hechos imputados a la impugnante se refieren a las normas de Seguridad y Salud en el Trabajo, en particular por el incumplimiento a las disposiciones referidas a la Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos Continuo (IPER), Formación e información en seguridad y salud en el trabajo y a las Condiciones de seguridad en lugares de trabajo, instalaciones civiles y maquinaria.
Al respecto, la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante LSST) tiene como objeto promover una cultura de prevención de riesgos laborales13, a fin de prevenir los accidentes y los daños para la salud que sean consecuencia del trabajo o sobrevengan durante el trabajo. En tal sentido, es el empleador quien garantiza en las instalaciones del centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar tanto de los trabajadores, así como de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de trabajo14.
13 Ley N° 29783, Artículo 1. Objeto de la Ley: La Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo tiene como objetivo promover una cultura de prevención de riesgos laborales en el país. Para ello, cuenta con el deber de prevención de los empleadores, el rol de fiscalización y control del Estado y la participación de los trabajadores y sus organizaciones sindicales, quienes, a través del diálogo social, velan por la promoción, difusión y cumplimiento de la normativa sobre la materia. 14 Ley N° 29783, I. Principio de Prevención: El empleador garantiza, en el centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores, y de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores. Debe considerar factores sociales, laborales y biológicos, diferenciados en función del sexo, incorporando la dimensión de género en la evaluación y prevención de los riesgos en la salud laboral.
La norma mencionada en el párrafo anterior, en su artículo 21 prescribe que, “Las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: a) Eliminación de los peligros y riesgos. Se debe combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión y en el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual; b) Tratamiento, control o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o administrativas; c) Minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de trabajo seguro que incluyan disposiciones administrativas de control; d) Programar la sustitución progresiva y en la brevedad posible, de los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos por aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo para el trabajador; y e) En último caso, facilitar equipos de protección personal adecuados, asegurándose que los trabajadores los utilicen y conserven en forma correcta”.
Por su parte, el artículo 49 establece: “El empleador tiene las siguientes obligaciones: a) Garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores en el desempeño de todos los aspectos relacionados con su labor, en el centro de trabajo o con ocasión del mismo; b) Desarrollar acciones permanentes con el fin de perfeccionar los niveles de protección existentes; c) Identificar las modificaciones que puedan darse en las condiciones de trabajo y disponer lo necesario para la adopción de medidas de prevención de los riesgos laborales; (…) g) Garantizar, oportuna y apropiadamente, capacitación y entrenamiento en seguridad y salud en el centro y puesto de trabajo o función específica, tal como se señala a continuación: 1. Al momento de la contratación, cualquiera sea la modalidad o duración. 2. Durante el desempeño de la labor. 3. Cuando se produzcan cambios en la función o puesto de trabajo o en la tecnología” (énfasis añadido). Asimismo, su artículo 50 establece que, “El empleador aplica las siguientes medidas de prevención de los riesgos laborales: a) Gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en su origen y aplicando sistemas de control a aquellos que no se puedan eliminar; b) El diseño de los puestos de trabajo, ambientes de trabajo, la selección de equipos y métodos de trabajo, la atenuación del trabajo monótono y repetitivo, todos estos deben estar orientados a garantizar la salud y seguridad del trabajador; c) Eliminar las situaciones y agentes peligrosos en el centro de trabajo o con ocasión del mismo y, si no fuera posible, sustituirlas por otras que entrañen menor peligro; d) Integrar los planes y programas de prevención de riesgos laborales a los nuevos conocimientos de las ciencias, tecnologías, medio ambiente, organización del trabajo y evaluación de desempeño en base a condiciones de trabajo; e) Mantener políticas de protección colectiva e individual; y f) Capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores”(énfasis añadido).
Estas obligaciones procuran que la prestación del trabajador sea segura y que, durante la relación laboral, dicha actividad no suponga que los riesgos a su integridad física, psíquica y mental no sean gestionados en la forma prescrita por la ley. Es así como la normativa busca lograr la eliminación o eventualmente la reducción de los actos y condiciones sub estándar.
En ese entendido, la Corte Suprema de Justicia del Perú en la Casación Laboral 1225-2015, Lima ha establecido:
“La obligación esencial de todo empleador es cumplir las obligaciones establecidas en la normativa sobre prevención de riesgos laborales, garantizando la protección, la seguridad y salud de los trabajadores a su servicio en todo lo relacionado con el trabajo, lo que comprende evaluar,
evitar y combatir los riesgos; caso contrario el incumplimiento de estas obligaciones lo hará sujeto a indemnizar los daños y perjuicios que para el trabajador deriven de su dolo o negligencia conforme al artículo 1321° del Código Civil. (..) es necesario considerar, como se ha precisado antes, que era obligación de la recurrente probar haber cumplido todas sus obligaciones legales y contractuales, especialmente las de seguridad, sin embargo, no ha acreditado haber actuado con la diligencia ordinaria al ejercer su deber de garantizar dentro del ámbito del centro de trabajo el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida y la salud de sus trabajadores” (énfasis añadido).
Sobre el tipo infractor contenido en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT
El tipo infractor imputado a la impugnante dispone: “Son infracciones muy graves, los siguientes incumplimientos: El incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo que cause daño al cuerpo o a la salud del trabajador, que requiera asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal”. En tal sentido, para que se configure dicho tipo infractor, se requiere la concurrencia de dos condiciones: i) Que, se haya incumplido disposiciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, que hayan sido causa del accidente de trabajo; y ii) Que, dicho accidente laboral cause daño al cuerpo o a la salud del trabajador, que requiera asistencia o descanso médico, lo que debe ser debidamente acreditado con el certificado o informe médico legal (énfasis añadido).
Al respecto, procederemos a analizar si, en las actuaciones generadas en el expediente inspectivo, se ha acreditado que la causa determinante del accidente de trabajo es consecuencia directa de la labor desempeñada por el trabajador accidentado, y, del mismo modo, es consecuencia de los incumplimientos por parte de la impugnante de las normas de seguridad y salud en el trabajo.
Cabe señalar que, las causas fundamentales de un accidente pueden encontrarse en diversos niveles: conceptos erróneos, diseños inadecuados, errores de mantenimiento, de los operarios o de gestión. La determinación de la causa del accidente puede, entonces, reportar una multiplicidad de orígenes, por lo que la multicausalidad no puede destacarse de forma apriorística.
De esta forma, una investigación de la inspección del trabajo puede bien determinar un árbol de causas, esto es, “todos los antecedentes, recopilados que han dado lugar al accidente, así como los vínculos lógicos y cronológicos que los relaciona; se trata de una representación de la red de antecedentes que han provocado directa o indirectamente la lesión”.
A decir de Feyer y Williamson, los factores causales son múltiples y variables en importancia intrínseca y temporal, de manera que “el acuerdo suele ser general respecto a que los accidentes se deben a múltiples causas”.
Dicho esto, corresponde analizar si las infracciones imputadas presentan el nexo causal15 señalado, respecto al accidente de trabajo investigado.
Es oportuno señalar que la determinación de la responsabilidad exige la concurrencia de cuatro presupuestos16: a) El daño, b) Conducta antijurídica, c) La relación de causalidad, y d) El factor de atribución. Así, debemos entender por cada uno de ellos:
i) El daño. - Constituye el menoscabo, el detrimento, la afectación que un sujeto sufre en su interés jurídico tutelado; además, incide en las consecuencias que derivan de la lesión del interés; un interés jurídico que puede ser patrimonial (daño lucro cesante y daño emergente) y extrapatrimonial (daño a la persona en los casos de Responsabilidad extracontractual y daño moral en los casos de Responsabilidad Contractual).
ii) Conducta antijuridica. - Es el hecho contrario a la Ley al orden público y a las buenas costumbres. Así, “la conducta antijurídica puede definirse como todo aquel proceder contrario al ordenamiento jurídico, y en general, contrario al derecho. En ese contexto, en la responsabilidad civil por accidentes de trabajo la antijuridicidad es típica, porque implica el incumplimiento de una obligación inherente al contrato de trabajo, como es el brindar al trabajador las condiciones de higiene y seguridad que le permitan ejercer sus labores sin perjudicar su salud. Es por este motivo que en principio existe la presunción de responsabilidad patronal por los accidentes de trabajo que ocurren en el centro de labores”17.
iii) La relación de causalidad. - Es el nexo que existe entre el hecho que genera un daño y el daño producido; este nexo, es fundamental porque a partir de aquí se determinará la responsabilidad. “El nexo causal viene a ser la relación de causa – efecto existente entre la conducta antijurídica y el daño causado a la víctima, pues, de no existir tal vinculación, dicho comportamiento no generaría una obligación legal de indemnizar. En el ámbito laboral, la relación causal exige, en primer lugar, la existencia del vínculo laboral; y, en segundo lugar, que el accidente de trabajo se produzca como consecuencia de la ejecución del trabajo realizado en mérito a ese vínculo laboral. Para que exista nexo causal, es necesario que se pueda afirmar que el daño ocasionado al trabajador es una consecuencia necesaria de una omisión por parte del empleador respecto a los implementos de seguridad otorgados al demandante para el desempeño de sus labores”.
En el caso de los accidentes de trabajo, el nexo de causalidad supone la vinculación que debe existir entre la conducta antijurídica del empleador (incumplimiento de sus obligaciones legales o convencionales en materia de higiene, seguridad y protección) que origina el daño sufrido por el trabajador (accidente) y las labores desarrolladas habitualmente en el centro de trabajo.
15 Concepto desarrollado por esta Sala en reiterados pronunciamientos, contenidos en la Resolución 066 -2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, Resolución 046 -2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, Resolución 033 -2022- SUNAFIL/TFL- Primera Sala. 16 Casación N° 18190-2016 Lima 17 Casación N° 4321-2015 Callao
iv) Factor de atribución. - Referido a quien va a responder por la inejecución de las obligaciones por culpa inexcusable, culpa leve o por dolo. Así, “los factores de atribución son aquellas conductas que justifican la transmisión de los efectos económicos del daño de la víctima al responsable del mismo18.
Asimismo, debemos tener en cuenta que, en torno a la atribución de la responsabilidad generada como efecto de un accidente de trabajo, se consideran las siguientes teorías:
i) Teoría de la Responsabilidad Contractual. - Según esta teoría el empleador como consecuencia del contrato de trabajo es deudor de la seguridad del trabajador, por tal motivo todo accidente laboral que esta sufra siempre le será atribuible, pues existe una presunción de culpa patronal.
ii) Teoría del dolo o culpa. – Esta teoría parte del principio que quien por dolo o culpa causa un daño debe responder por el daño ocasionado. De acuerdo con esta teoría, el trabajador para tener derecho a una indemnización debe probar la culpa de su empleador por el accidente sufrido, la cual puede derivarse de acciones u omisiones, o el incumplimiento de las normas de Seguridad y Salud Ocupacional. Por tanto, en base a esta teoría, para poder tener derecho a la indemnización en caso de sufrir un accidente de trabajo es necesario demostrar que la causa del accidente es una actuación negligente del empleador. Asimismo, concluye que el empleador no está obligado a indemnizar al trabajador que ha sufrido un accidente de trabajo si previamente no se ha probado la existencia de negligencia por parte del empleador en el cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo. Sobre lo propuesta por esta teoría, la Corte Suprema mediante Casación 18190- 2016- LIMA contempla al deber de prevención como una obligación de medios, pues la sola ocurrencia del Accidente de Trabajo no determinará la atribución automática de la responsabilidad del empleador. En tal sentido, para que ello ocurra, deberá demostrarse que existe una relación de causalidad entre el incumplimiento de una obligación de Seguridad y Salud en el Trabajo por parte del empleador y el accidente de trabajo. En otras palabras, deberá acreditarse que el incumplimiento del empleador es consecuencia inmediata y directa de la ocurrencia del accidente de trabajo o la enfermedad profesional.
iii) Teoría del Riesgo Social. - Esta teoría parte de la premisa que los accidentes de trabajo mayormente no son responsabilidad del empleador ni del trabajador, porque las consecuencias de estas deben recaer sobre la colectividad y no sobre determinada empresa. Esta teoría constituye la base de los sistemas de seguro
18 Casación Laboral N° 4258-2016-Lima
obligatorio mediante los cuales, producido el daño al trabajador, la colectividad debe buscar su reparación, distribuyéndola entre toda la sociedad, garantizando al afectado a percibir ingresos suficientes que sustituyan los dejados de percibir a consecuencia del daño sufrido.
Al respecto, a la luz de las actuaciones inspectivas verificamos en el numeral 4.6 de los hechos constatados del acta de infracción, el primer hecho insubsanable:
“FORMACIÓN E INFORMACIÓN SOBRE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO: (…) La entidad inspeccionada, de manera preventiva, no ha cumplido con transmitir al trabajador accidentado los conocimientos necesarios en relación con los riesgos existentes en el centro de labores, específicamente los vinculados al puesto de trabajo desempeñado, ni con las medidas de prevención y control que tenía que aplicar para controlarlos, pues no ha cumplido con capacitar en la actividad específica que venía desempeñando el trabajador accidentado el día en el que ocurrió el accidente de trabajo, situación que impidió que conociera de manera fehaciente los riesgos a los que estuvo expuesto, y las medidas de protección y prevención que obligatoriamente debió adoptar. Así pues, como se puede apreciar de los Registros de reuniones y simulacros de emergencia, presentados durante el procedimiento inspectivo, aquella capacitación que específicamente habría estado relacionada con la actividad que desempeñaba el señor Luis Alberto Tanta Ispilco, el día en que ocurrió el accidente de trabajo (Peligros y Riesgos de Trabajos en Altura), no fue recibida por el trabajador accidentado. Situación que contraviene lo establecido en los dispositivos legales antes referidos, los mismos que señalan que el empleador, tiene la obligación de capacitar a sus trabajadores en la tarea a desarrollar, con énfasis en lo potencialmente riesgoso para la vida y su salud, para que con ello adquiera los conocimientos necesarios para prevenir la ocurrencia de eventos y daños como los sufridos”.
Sobre el particular, el literal f) del artículo 50 de la LSST, establece que el empleador aplica como medidas de prevención de los riesgos laborales, capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores, entre otros. Asimismo, el artículo 52 del citado cuerpo normativo, señala que el empleador transmite a los trabajadores, de manera adecuada y efectiva, la información y los conocimientos necesarios en relación con los riesgos en el centro de trabajo y en el puesto o función específica, así como las medidas de protección y prevención aplicables a tales riesgos (énfasis añadido).
De otro lado, el literal a) del artículo 27 del RLSST establece que “El empleador, en cumplimiento del deber de prevención y del artículo 27 de la Ley, garantiza que los trabajadores sean capacitados en materia de prevención. La formación debe estar centrada: a) En el puesto y ambiente de trabajo específico o en la función que cada trabajador desempeña, cualquiera que sea la naturaleza del vínculo, modalidad o duración de su contrato. (…)”. Aunado a ello, el literal a) del artículo 29 del citado cuerpo normativo dispone que “Los programas de capacitación deben hacerse extensivos a todos los trabajadores, atendiendo de manera específica a los riesgos existentes en el trabajo”.
Ahora bien, verificada la documentación presentada en el procedimiento inspectivo como sancionador, se aprecia que, si bien la inspeccionada brindó capacitaciones al trabajador afectado, éstas no se encontraban relacionadas al puesto de trabajo del
señor Luis Alberto Tanta Ispilco como “Obrero para la implementación del sistema de transporte sostenible no motorizado”, actividad que involucra peligro de “altura”, al encontrarse el depósito de las señales verticales a una distancia considerable de la superficie (2 a 2.5 metros). Como se ha podido advertir del “Registro de reuniones y simulacros de emergencia”19, la única capacitación que habría recibido el trabajador que se encontraba relacionada con su actividad es la impartida sobre “Peligros y riesgos en trabajos en altura”; sin embargo, conforme a lo alegado por la impugnante esta capacitación fue brindada a los trabajadores como medida correctiva, posterior a la fecha del accidente del trabajador, el 02 de agosto de 2021. Por lo tanto, se advierte que, al no haberse efectuado una correcta capacitación al trabajador accidentado, no contaba con los elementos y conocimientos necesarios para el desempeño de sus funciones y los riesgos de la misma, así como los que corresponden a su área de trabajo, incumplimientos que contribuyeron a que el accidente de trabajo se produzca.
Por lo tanto, queda evidenciado que durante las actuaciones inspectivas se ha establecido el nexo causal entre la infracción imputada y el accidente de trabajo ocurrido el 27 de julio de 2021. Por tanto, acreditado dicho nexo causal, corresponde confirmar la infracción imputada tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, por no cumplir con el deber de formación e información del trabajador afectado.
Contrario a lo alegado por la impugnante, sobre que no se ha tomado en cuenta la capacitación brindada al trabajador sobre “Identificación de peligros en actividades y mitigación” realizada el 23 de julio de 2021 (fecha anterior al accidente de trabajo); al respecto, se advierte que este fundamento también fue desarrollado y abordado en los descargos presentados durante el procedimiento administrativo, y sobre el cual las instancias previas han emitido pronunciamiento debidamente motivado; precisando que, de la verificación de la ficha de asistencia de la citada capacitación, se puede inferir del título que se refiere a un tema genérico en materia de seguridad y salud en el trabajo, y no ha sido conducida específicamente al puesto de trabajo de “Obrero para la implementación del sistema de transporte sostenible no motorizado”, conforme a las funciones para las que fue contratado. Por tanto, no corresponde acoger este extremo del recurso.
Respecto, al segundo hecho insubsanable, descrito en el numeral 4.14 de los hechos constatados del acta de infracción:
“IDENTIFICACIÓN DE PELIGROS Y EVALUACIÓN DE RIESGOS CONTINUO (IPER CONTINUO): (…)
19 Véase folios 7 al 13 del expediente inspectivo.
La razón social inspeccionada, no ha cumplido con efectuar la evaluación de riesgos correspondiente a cada uno de los puestos de trabajo que existen dentro de la institución, lo cual no sólo no le ha permitido conocer los peligros a los que están expuestos los trabajadores que desempeñan las actividades de habilitación de señales verticales, como es el peligro de “altura” al encontrarse el depósito de las señales en un lugar ubicado a una distancia considerable de la superficie, menos evaluar los riesgos que en la ejecución de dicha actividad se podrían presentar, como fue “la caída a distinto nivel”, ni de establecer medidas de control necesarias para evitar que éstos se pudieran materializar, como es la eliminación del peligro modificando el lugar de almacenamiento, o implementando mecanismos de acceso que garanticen la seguridad y salud de los trabajadores. A esta conclusión se ha llegado, debido a que la entidad inspeccionada, durante el procedimiento inspectivo, no acreditó tener implementada la matriz IPER, correspondiente a cada uno de los puestos de trabajo existentes dentro de la entidad, y específicamente a la desarrollada por el trabajador afectado”.
Sobre el particular, debemos tener en cuenta que el artículo 36 de la LSST, dispone: “Sin perjuicio de la responsabilidad de cada empleador respecto de la salud y la seguridad de los trabajadores a quienes emplea y habida cuenta de la necesidad de que los trabajadores participen en materia de salud y seguridad en el trabajo, los servicios de salud en el trabajo aseguran que las funciones siguientes sean adecuadas y apropiadas para los riesgos de la empresa para la salud en el trabajo: a) Identificación y evaluación de los riesgos que puedan afectar a la salud en el lugar de trabajo” (énfasis añadido).
Por su parte, el artículo 77 del RLSST, dispone que: “La evaluación inicial de riesgos debe realizarse en cada puesto de trabajo del empleador, por personal competente, en consulta con los trabajadores y sus representantes ante el Comité o Supervisor de Seguridad y Salud en el Trabajo. Esta evaluación debe considerar las condiciones de trabajo existentes o previstas, así como la posibilidad de que el trabajador que lo ocupe, por sus características personales o estado de salud conocido, sea especialmente sensible a alguna de dichas condiciones. Adicionalmente, la evaluación inicial debe: a) Identificar la legislación vigente en materia de seguridad y salud en el trabajo; b) Identificar los peligros y evaluar los riesgos existentes o posibles en materia de seguridad y salud que guarden relación con el medio ambiente de trabajo o con la organización del trabajo; c) Determinar si los controles previstos o existentes son adecuados para eliminar los peligros o controlar riesgos; d) Analizar los datos recopilados en relación con la vigilancia de la salud de los trabajadores (énfasis añadido).
Asimismo, el literal g) del artículo 26 del RLSST dispone: “El empleador está obligado a: Adoptar disposiciones efectivas para identificar y eliminar los peligros y los riesgos relacionados con el trabajo y promover la seguridad y salud en el trabajo”. A su vez, el artículo 82 del RLSST dispone que el empleador debe identificar los peligros y evaluar los riesgos para la seguridad y salud de los trabajadores en forma periódica, de conformidad con lo previsto en el artículo 57 de la LSST, además las medidas de prevención y protección deben aplicarse de conformidad con el artículo 50 de la ley (énfasis añadido).
En tal sentido, de la revisión de los documentos presentados tanto en el procedimiento inspectivo como en el sancionador, aunado al reconocimiento de la impugnante se advierte que el día del accidente de trabajo (27 de julio de 2021), no contaban con la IPER respecto a la labor desarrollada “Obrero para la implementación del sistema de
transporte sostenible no motorizado”, evidenciándose que a la fecha del accidente de trabajo, el trabajador afectado no contaba con la identificación de peligros y evaluación de riesgos continuos de su labor. En tal sentido, correspondía a la impugnante realizar un correcto estudio de los riesgos respecto a la actividad que desarrollaba el trabajador Luis Alberto Tanta Ispilco, estableciendo a su vez las medidas necesarias que pudieron eliminar los peligros y los riesgos relacionados con el trabajo y así garantizar la seguridad y salud en el puesto de trabajo, debiendo priorizar aquellos riesgos intolerables a los que estaba expuesto el trabajador afectado en su actividad de habilitar señales verticales, como es el peligro de “altura” al encontrarse el depósito de las señales en un lugar ubicado a una distancia considerable de la superficie (2 a 2.5 metros). Asimismo, pudiendo aplicar las medidas de control necesarias para eliminar o mitigar los riesgos.
En consecuencia, ante la inexistencia de la matriz de riesgos el día del accidente de trabajo, conforme a lo corroborado por el personal inspectivo, el trabajador accidentado se encontraba en indefensión acerca del ejercicio de sus funciones en dicho entorno. Lo que permite colegir que las circunstancias en las que ocurrió el accidente no pudieron ser controladas ante la ausencia de la información necesaria, por medio de la IPER. Por tanto, se evidencia que la impugnante incumplió con su obligación de efectuar una correcta identificación de los peligros, evaluación de sus riesgos y adopción de las medidas de control.
Por lo tanto, queda evidenciado que durante las actuaciones inspectivas se ha establecido el nexo causal entre la infracción imputada y el accidente de trabajo ocurrido el 27 de julio de 2021. Por tanto, acreditado dicho nexo causal, corresponde confirmar la infracción imputada tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, por no cumplir con sus obligaciones relacionadas a la IPER.
Respecto, al tercer hecho insubsanable, descrito en el numeral 4.20 de los hechos constatados del acta de infracción:
“CONDICIONES DE SEGURIDAD: EN LUGARES DE TRABAJO, INSTALACIONES CIVILES Y MAQUINARIA – CONDICIONES DE SEGURIDAD (…) La razón social inspeccionada, no adoptó las medidas preventivas de eliminación o reducción de riesgos en el lugar donde los trabajadores Luis Alberto Tanta Ispilco y José Bibiano Cahua Gastolomendo desarrollaban sus actividades laborales, toda vez que tenía implementado un almacén de señales verticales ubicado en un lugar que por la altura (2 a 2.5 metros), y el mecanismo de acceso (escaleras), no eran idóneos para dicho fin. No habiendo previsto la posibilidad de cambiar el lugar de almacenamiento, o de aplicar un sistema de acceso que garantice la seguridad y salud de los trabajadores, generando la ocurrencia del accidente de trabajo suscitado
el pasado 27 de julio de 2021, en el que resultó afectado el trabajador Luis Alberto Tanta Ispilco”.
Al respecto, aunado a lo precisado sobre la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo, resulta necesario señalar que, el artículo 41 de la LSST establece que la supervisión permite: “a) Identificar las fallas o deficiencias en el Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo; b) Adoptar las medidas preventivas y correctivas necesarias para eliminar o controlar los peligros asociados al trabajo; c) Prever el intercambio de información sobre los resultados de la seguridad y salud en el trabajo; d) Aportar información para determinar si las medidas ordinarias de prevención y control de peligros y riesgos se aplican y demuestran ser eficaces; e) Servir de base para la adopción de decisiones que tengan por objeto mejorar la identificación de los peligros y el control de los riesgos, y el Sistema de gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo”.
De otro lado, el artículo IX del Título Preliminar de la LSST dispone que “Los trabajadores tienen derecho a que el Estado y los empleadores aseguren condiciones de trabajo dignas que les garanticen un estado de vida saludable, física, mental y socialmente, en forma continua. Dichas condiciones deben propender a: a) Que el trabajo se desarrolle en un ambiente seguro y saludable; b) Que las condiciones de trabajo sean compatibles con el bienestar y la dignidad de los trabajadores y ofrezcan posibilidades reales para el logro de los objetivos personales de los trabajadores”.
En tal sentido, de la revisión de los actuados se evidencia que, el inspector comisionado verificó que el sujeto inspeccionado no cumplió con la obligación de garantizar las condiciones de seguridad al trabajador, en razón que, el almacén de señales verticales implementado, se encontraba ubicado en un lugar que por la altura (2 a 2.5 metros), y el mecanismo de acceso (escaleras), no eran adecuados para prevenir cualquier accidente de trabajo que pudiera haber ocurrido como en el presente caso.
Por tanto, queda evidenciado que durante las actuaciones inspectivas se ha establecido el nexo causal entre la infracción imputada y el accidente de trabajo ocurrido el 27 de julio de 2021. Por tanto, acreditado dicho nexo causal, corresponde confirmar la infracción imputada tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, por no cumplir con sus obligaciones relacionadas a las condiciones de seguridad.
Por tanto, de la revisión de los actuados, se evidencia la omisión de la identificación de peligros y riesgos, la misma que está referida al incremento de las posibilidades del accidente por las condiciones del servicio prestado; no habiéndose efectuado capacitaciones adecuadas en virtud de tales omisiones, y sin condiciones de seguridad, habiendo incurrido en tres infracciones que ocasionaron el accidente de trabajo respecto al trabajador Luis Alberto Tanta Ispilco, tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Por tanto, no cabe acoger este extremo del recurso.
De otro lado, esta Sala ha analizado la motivación efectuada por la instancia de mérito en la resolución impugnada, encontrándose una justificación suficiente entre las imputaciones efectuadas y la subsunción del comportamiento omisivo reprochado al empleador. Así, conforme al escrito de revisión, las observaciones de la impugnante recaen en la calificación del resultado del accidente en cuanto al incumplimiento de normas de seguridad y salud en el trabajo. Sin embargo, resulta necesario indicar que el cumplimiento de los preceptos en materia de seguridad y salud en el trabajo no se pueden ni deben circunscribir únicamente a la adopción de instrumentos de gestión de los riesgos ocupacionales. Complementariamente a ello, las exigencias establecidas por
la legislación en la materia se extienden, también con igual importancia, a la adopción de los comportamientos tendientes a prevenir eficazmente que los riesgos se concreticen en resultados indeseados.
Entre los principios que positivamente se recogen, la Ley Nº 29783 define a los principios de responsabilidad y de protección (artículos II y IX del Título Preliminar), de manera tal que el empleador asume responsabilidad por la ocurrencia de accidentes; mientras que, por otro lado, tiene el deber de asegurar que las condiciones de trabajo sean dignas y seguras. Por ende, al empleador no le bastará el cumplir con una serie de obligaciones documentales descritas en la legislación para cumplir con el deber de prevención. Por el contrario, deberá utilizar tales documentos e instrumentos diversos para hacer efectiva la incorporación de las conductas específicas en el trabajo, que satisfagan el deber de prevención de accidentes de forma concreta.
En síntesis, podemos concluir con el análisis causal del accidente de trabajo, a través de este gráfico:
(A) ¿Qué incumplimiento se ha reputado como causal? (B) ¿Qué se considera como factor que originó el accidente? ¿El Acta de Infracción conectó más de un incumplimiento con el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT? ¿Existe consistencia en dicha interconexión? ¿Satisface el análisis causal cada imputación? ¿Se ha justificado el examen causal entre el incumplimiento (A) (B)? 1) No haber cumplido con transmitir al trabajador accidentado, los conocimientos necesarios en relación con los riesgos existentes en el centro de laborales, específicamente en los vinculados al puesto de trabajo desempeñado, ni con Atribución causal satisfecha No ha cumplido con capacitar en la actividad específica que venía desempeñando el trabajador el día en el que ocurrió el accidente de trabajo, de habilitar señales verticales, cuyos postes se encontraban en un depósito ubicado a una altura de 2 a 2.5 No existe conexión entre los incumplimientos. Si, porque se advierte que, al no haberse efectuado una correcta capacitación al trabajador accidentado, no contaba con los elementos y conocimientos necesarios para el desempeño de sus funciones y los
las medidas de prevención y control que tenía que aplicar para controlarlos. metros de la superficie, situación que impidió que conociera de manera fehaciente los riesgos a los que estaba expuesto y las medidas de protección y prevención que obligatoriamente debió adoptar. riesgos de la misma, así como los que corresponden a su área de trabajo “Obrero para la implementación del sistema de transporte sostenible no motorizado” (habilitación de señales verticales), incumplimiento que contribuyó a que el accidente de trabajo se produzca. 2) No haber cumplido con efectuar la evaluación de riesgos correspondiente a cada uno de los puestos de trabajo que existen dentro de la institución. Atribución causal satisfecha No les ha permitido conocer los peligros a los que estaban expuestos los trabajadores que desempeñan las actividades de habilitación de señales verticales, como es el “peligro de altura”, al encontrarse el depósito de las señales en un lugar ubicado a una distancia considerable de la superficie, menos evaluar los riesgos que en la ejecución de dicha actividad se podrían presentar, como fue la “caída a distinto nivel”, ni de establecer medidas de control necesarias para evitar que éstos se pudieran materializar, como es la eliminación del peligro, modificando el lugar de almacenamiento, o implementando mecanismos de acceso que garanticen la seguridad y salud de los trabajadores. Si, porque ante la inexistencia de la matriz de riesgos el día del accidente de trabajo, conforme a lo corroborado por el personal inspectivo, el trabajador accidentado se encontraba en indefensión acerca del ejercicio de sus funciones en dicho entorno. Lo que permite colegir que las circunstancias en las que ocurrió el accidente no pudieron ser controladas ante la ausencia de la información necesaria, por medio de la IPER.
3) No adoptar las medidas preventivas de eliminación o reducción de riesgos en el lugar donde los trabajadores, Luis Alberto Tanta Ispilco y José Bibiano Cahua Gastolomendo, desarrollaban sus actividades laborales. Atribución causal satisfecha El almacén de señales verticales implementado, se encontraba ubicado en un lugar que por la altura (2 a 2.5 metros), y el mecanismo de acceso (escaleras), no eran idóneos para dicho fin. La falta de medidas de prevención y protección dentro del SGSST, como medidas de protección personal (EPP). Asimismo, el establecimiento de barreras de protección en el área de trabajo, y el aseguramiento adecuado de los implementos a utilizar para el trabajo en altura, así como no haber previsto la posibilidad de cambiar el lugar de almacenamiento, o de aplicar un sistema de acceso que garantice la seguridad y salud de los trabajadores.
Si, porque es la impugnante quien tiene la obligación de garantizar un ambiente de trabajo que cumpla con las condiciones de seguridad y salud para sus trabajadores, previniendo así los riesgos que podrían ocurrir, y para ello debió prever la posibilidad de cambiar el lugar de almacenamiento o de aplicar un sistema de acceso que garantice la seguridad y salud de los trabajadores, para evitar la ocurrencia de eventos dañosos.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación
Seguridad y Salud en el Trabajo No haber cumplido con transmitir al trabajador accidentado, los conocimientos necesarios en relación con los riesgos existentes en el centro de labores, específicamente los vinculados al puesto de trabajo desempeñado, ni con las medidas de prevención y control que tenía que aplicar para controlarlos.
Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT
MUY GRAVE
Seguridad y Salud en el Trabajo No haber cumplido con efectuar la evaluación de riesgos correspondiente a cada uno de los puestos de trabajo que existen dentro de la institución. Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT
MUY GRAVE
Seguridad y Salud en el Trabajo No haber adoptado las medidas preventivas de eliminación o reducción de riesgos en el lugar donde los trabajadores Luis Alberto Tanta Ispilco y José Bibiano Calua Gastolomendo desarrollaban sus actividades laborales.
Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 003-2022- SUNAFIL/IRE-CAJ, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 422-2021-SUNAFIL/IRE- CAJ/SIAI, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 003-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA, y a la Intendencia Regional de Cajamarca, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20221012MCR
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