| Resolución N° | 0611-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE CAJAMARCA |
| Impugnante | Municipalidad Provincial de Cajamarca |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 199-2021- |
| Materia | SEGURIDAD Y SALUD |
| Fecha | 06 de julio de 2022 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 199-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 298-2021- PS-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - REVOCAR la Resolución de Intendencia N° 199-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, en el extremo referente a la infracción muy grave, por no haber identificado adecuadamente los peligros ni evaluar los riesgos, ni establecer medidas de control pertinentes en la matriz IPERC, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dejando sin efecto la multa impuesta por dicha infracción. CONFIRMAR dicha Resolución en los demás extremos señalados.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA y a la Intendencia Regional de Cajamarca, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Cajamarca.
SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 00624-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo 1. Las actuaciones inspectivas culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 290-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de tres (03) infracciones muy graves a la seguridad y salud en el trabajo; en mérito al accidente de trabajo ocurrido el 07 de marzo de 2021, por el cual el trabajador Walter Nilo Guevara Saucedo sufrió una lesión de fractura en la muñeca.
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Condiciones de seguridad en lugares de trabajo, Instalaciones Civiles y Maquinaria (Sub materia: Condiciones de seguridad), Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos (IPERC) (Sub materia: Todas), Investigación de Accidentes de Trabajo/Incidentes peligrosos (Sub materia: Incumplimiento (s) en materia de SST que cause la muerte o invalidez permanente total o parcial), Formación e Información sobre Seguridad y Salud en el Trabajo (Sub materia: Todas). 20555195444 soft 20555195444 soft
Mediante Imputación de Cargos N° 306-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, de fecha 22 de julio de 2021, notificada el 05 de agosto de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 362-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, de fecha 27 de agosto de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cajamarca, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 462-2021-SUNAFIL/IRE- CAJ/SIRE, de fecha 05 de octubre de 2021, notificada el 07 de octubre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 34,716.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no haber identificado adecuadamente los peligros ni evaluar los riesgos, ni establecer medidas de control pertinentes en la matriz IPERC, lo cual causó el accidente de trabajo de Walter Nilo Guevara Saucedo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, con una multa de S/ 11,572.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de la seguridad y salud en el trabajo, por no realizar la información y formación suficiente y adecuada al trabajador afectado, acerca de los riesgos del puesto de trabajo y sobre las medidas preventivas aplicables, contribuyendo causa del accidente de trabajo de Walter Nilo Guevara Saucedo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, con una multa de S/ 11,572.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de la seguridad y salud en el trabajo, por no realizar una evaluación de las necesidades del vehículo para realizar la labor de recojo de basura, habiendo sometido al trabajador Walter Nilo Guevara Saucedo a realizar sus actividades en condiciones inseguras, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, con una multa de S/ 11,572.00
Con fecha 27 de octubre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 462-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. Conforme lo ha indicado, el recojo de residuos sólidos es una necesidad de servicio, que debido a la prioridad de tal actividad y al no tener compactadora en ese momento, se realizó el recojo de basura en un camión furgón o motocarguero. En la actualidad ya se cumplió con identificar en el IPERC “recojo de residuos sólidos en camión y motocarguera” como medida correctiva luego de producido el accidente de trabajo. ii. Así también, se ha procedido a implementar en el vehículo colocando asideros en ambas puertas y un seguro soldado a la estructura del camión para evitar el cierre de la puerta, por lo que han cumplido con subsanar las deficiencias contenidas en el camión furgón donde surgió el accidente, por lo que procede la reducción de la multa, conforme consta en el numeral 3.1 de la Imputación de Cargos.
iii. Respecto de las capacitaciones en temas de seguridad y salud en el trabajo, la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA sí ha cumplido con brindar información en temas sobre exceso de confianza laboral, uso de EPPS y herramientas relacionadas con la labor realizada y los peligros a los que se encuentra expuesto, en el desarrollo de sus labores. iv. Precisa que, a la fecha del accidente de trabajo, el vehículo recolector de basura (camión furgón y motocarguero) en donde realizaba sus actividades el trabajador afectado se encontraba en un estado defectuoso, sin embargo, esta situación respondió por la necesidad de servicio de una actividad de salubridad indispensable para la ciudad de Cajamarca. Esta clase de vehículos no es usado regularmente para el recojo de residuos sólidos, sin embargo, debió de recurrirse al mismo para cumplir con la función de limpieza pública de la ciudad.
Mediante Resolución de Intendencia N° 199-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 03 de diciembre de 20212, la Intendencia Regional de Cajamarca declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Según lo plasmado en el Acta de Infracción, el inspector comisionado determinó que las causas del accidente de trabajo se encuentran debidamente especificadas y sustentadas, teniendo en cuenta que se encontraba expuesto a diversos peligros relacionados a las labores que desempeñaba, ocurriendo el accidente dentro de sus labores diarias ocasionada por la sujeción improvisada que tenía la puerta del camión recolector de basura mediante un alambre de construcción, sujetándose entre las dos bisagras de la puerta. ii. De la tipificación de las infracciones dentro del numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, este numeral señala que constituye una infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo “El incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo que produce la muerte del trabajador o cause daño en el cuerpo o en la salud del trabajador que requiera asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal”. iii. Por lo cual, al no haber identificado adecuadamente los peligros ni evaluar los riesgos, tampoco ha establecido medidas de control pertinentes en la matriz IPER, no acreditar la información y formación suficiente y adecuada al trabajador afectado, acerca de los riesgos del puesto de trabajo y sobre las medidas preventivas aplicables, constituyendo causa del accidente y no realizando una evaluación de las necesidades del vehículo para realizar la labor de recojo de basura. iv. Por ende, hay causalidad directa en los incumplimientos y el accidente de trabajo ocasionado al trabajador Walter Nilo Guevara Saucedo, cumpliéndose con los principios de tipicidad y legalidad, así como debida motivación y razonabilidad
2 Notificada a la impugnante el 06 de diciembre de 2021. Véase a folio 48 del expediente sancionador.
v. Finalmente, no se verifica documentación alguna que acredite lo señalado por la impugnante respecto de las supuestas capacitaciones brindadas al trabajador afectado.
Con fecha 28 de diciembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cajamarca el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 199- 2021-SUNAFIL/IRE-CAJ.
La Intendencia Regional de Cajamarca admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM N° 785-2021- SUNAFIL/IRE-CAJ, recibido el 30 de diciembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal
del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Provincial De Cajamarca
De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 199- 2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, que confirmó la sanción impuesta de S/ 34,716.00 por la comisión de tres (03) infracciones MUY GRAVES en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución, el 07 de diciembre de 2021.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 28 de diciembre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 199-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, en términos similares al recurso de apelación, señalando los siguientes alegatos:
i. La Municipalidad Provincial de Cajamarca, ha subsanado tal situación indicando ya en el IPERC la actividad “recojo de residuos sólidos en camión furgón y motocargueras”, como medida correctiva a fin de prevenir que se repita nuevamente el accidente de trabajo y exista la necesidad de volver a usar ese tipo de vehículos para el recojo de residuos sólidos. ii. La autoridad de trabajo manifiesta en el ítem 9 de la Resolución de Intendencia N°199- 2021-SUNAFIL/IRE-CAJ “las supuestas capacitaciones brindadas al trabajador afectado, de la revisión del expediente inspectivo y sancionador, no se verifica documentación alguna que acredite lo señalado por la apelante, por lo que este punto no amerita mayor pronunciamiento”. Ello resulta ser falso, pues se ha enviado en el procedimiento inspectivo los kardex de las distintas capacitaciones brindadas entre
8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, art. 14
otros al señor Walter Guevara Saucedo y de los cuales se adjunta en el presente recurso de revisión. iii. Respecto a la siguiente conducta infractora: “El sujeto inspeccionado no realizó una evaluación de las necesidades del vehículo para realizar la labor de recojo de basura, habiendo sometido al trabajador Walter Nilo Guevara Saucedo a realizar sus actividades en condiciones inseguras”. De tal conducta conforme se indicó anteriormente, tal vehículo no es usado para realizar la actividad de recojo de residuos sólidos, tal día se optó por ese tipo de vehículos “camión furgón o motocarguera” fue porque en ese momento no se contaba con la compactadora para realizar tal actividad, sin embargo, por la necesidad de salubridad es que se usó tal vehículo, se priorizó brindar el servicio público. iv. Teniendo en cuenta ello, está acreditado que no hubo intención por parte de la entidad municipal de usar un vehículo no apto para realizar la actividad de recojo de residuos sólidos
Análisis Del Recurso De Revisión
De las conductas sancionadas bajo el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT
Para la configuración del tipo sancionador previsto en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT (en tanto refieren a un resultado especialmente dañoso), se requiere la concurrencia de los siguientes presupuestos: i) que el incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo haya ocasionado el accidente de trabajo; y ii) que —como consecuencia de lo anterior— se hayan producido daños en el cuerpo o la salud del trabajo que requieran asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal. Es decir, el incumplimiento, el accidente y los daños a la salud e indemnidad del trabajador deben ser determinados a propósito del nexo de causalidad establecido por el inspector de trabajo.
Entonces, la estructura lógica del tipo sancionador del numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT lleva a considerar que se ha establecido la siguiente estructura lógica: existe un incumplimiento del empleador de las normas de seguridad y salud en el trabajo (“p”), que es objeto de una sanción especial en tanto que, por dicha acción u omisión, se produce la ocurrencia de un accidente (“q”). Además, un segundo nexo causal se produce, y es que el accidente acontecido genera daños en la salud del trabajador (“r”). Es decir, la estructura lógica que permite subsumir un hecho en esta norma sancionadora se puede graficar de la siguiente manera: (p → q) ∧ (q → r).
En consecuencia, cuando se invoca esta norma sancionadora, todas las premisas indicadas en el párrafo anterior deben ser determinadas en el acta de infracción levantada tras la investigación que despliega la inspección del trabajo, con una expresión adecuada del nexo causal relevante a efectos de la determinación del nexo causal
relevante, con referencia al numeral 28.10 del artículo 28 de la RLGIT (que se refiere al origen del daño sufrido por la persona que sufrió las consecuencias del incumplimiento).
De esta forma, cuando en un expediente sancionador se observe que se ha imputado responsabilidad a un empleador (directo o indirecto) por más de un incumplimiento causante de un accidente que ocasione el daño mencionado —subsumiéndose esto en el tipo sancionador del numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT— las autoridades del procedimiento sancionador deberán establecer que el nexo de causalidad se encuentre explicado de forma suficiente (así sea de forma sintética), atendiendo a la garantía de motivación.
Así, si el inspector ha propuesto una o más sanciones a través del referido numeral 28.10, será indispensable que la autoridad instructora, la Sub Intendencia de Resolución y la Intendencia Regional competentes, establezcan si respecto de cada una de esos incumplimientos, el Acta de Infracción ha cumplido con determinar el nexo causal en los términos expresados en el considerando anterior. Bajo ese examen, se establecerá si una o más de las imputaciones de responsabilidad, por el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT han cumplido con establecer el nexo de causalidad, lo que determinará su validez o invalidez a través del análisis singular de cada imputación.
Así, en examen del expediente, se observa la subsunción del incumplimiento a las normas de seguridad y salud en el trabajo por no haber realizado una adecuada identificación de peligros y riesgos (IPER), por no haber otorgado formación e información en seguridad y salud en el trabajo y capacitación específica, así como la existencia de condiciones inseguras en las actividades de recojo de basura, como causas del accidente de trabajo, ocurrido el 07 de marzo de 2021, dentro del numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Al respecto, debe dejarse establecido que el incumplimiento materia del presente procedimiento ha sido analizado en la fiscalización realizada. Así, de acuerdo con el punto 4.4 de la sección IV “Hechos Constatados” del Acta de Infracción se detalla el análisis de causalidad efectuado por la autoridad inspectiva, el cual es compartido por las instancias anteriores según el siguiente análisis:
Figura N° 01 Acta de Infracción
Es importante recordar que la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783 (en adelante la LSST) reconoce como un pilar fundamental y transversal al Principio de Prevención, entendido este como la obligación que tiene el empleador de garantizar que la permanencia del trabajador en el centro de labores así como el desempeño de las funciones asignadas no van a significar en él un menoscabo en su salud, en su bienestar o
la pérdida de la vida en un caso extremo; por el contrario, las condiciones de trabajo deben de permitirle su realización como persona y garantizar el alcance del bienestar social9.
En estricta relación con éste premisa, la LSST también define al Principio de Responsabilidad, entendido como la asunción de las “…implicancias, legales y de cualquier otra índole a consecuencia de un accidente o enfermedad que sufra el trabajador en el desempeño de sus funciones o a consecuencia de él, conforme a las normas vigentes”10, señalándose de manera expresa que:
“…en materia de seguridad y salud en el trabajo, la entidad empleadora principal responde directamente por las infracciones que, en su caso, se comentan por el incumplimiento de la obligación de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores, personas que prestan servicios, personal bajo modalidades formativas laborales, visitantes y usuarios, los trabajadores de las empresas y entidades contratistas y subcontratistas que desarrollen actividades en sus instalaciones.
Asimismo, las empresas usuarias de empresas de servicios temporales y complementarios responden directamente por las infracciones por el incumplimiento de su deber de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores destacados en sus instalaciones” 11
Así, a través de la obligación de garantizar la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores y de todo aquel que se encuentre dentro del centro de labores, el empleador debe de adoptar una serie de medidas de prevención12 de acuerdo con el
9 Constitución Política del Perú de 1993 Artículo 22.- El trabajo es un deber y un derecho. Es la base del bienestar social y un medio de realización de la persona 10 Artículo II del Título Preliminar de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783. 11 Artículo 103 de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783. 12 Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783 Artículo 50. Medidas de prevención facultadas al empleador El empleador aplica las siguientes medidas de prevención de los riesgos laborales: a) Gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en su origen y aplicando sistemas de control a aquellos que no se puedan eliminar. b) El diseño de los puestos de trabajo, ambientes de trabajo, la selección de equipos y métodos de trabajo, la atenuación del trabajo monótono y repetitivo, todos estos deben estar orientados a garantizar la salud y seguridad del trabajador. c) Eliminar las situaciones y agentes peligrosos en el centro de trabajo o con ocasión del mismo y, si no fuera posible, sustituirlas por otras que entrañen menor peligro. d) Integrar los planes y programas de prevención de riesgos laborales a los nuevos conocimientos de las ciencias, tecnologías, medio ambiente, organización del trabajo y evaluación de desempeño en base a condiciones de trabajo. e) Mantener políticas de protección colectiva e individual. f) Capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores.
orden de prioridad preestablecido por Ley13. Esta gestión de los riesgos se realiza a través de la evaluación de los riesgos, según lo dispuesto por el artículo 57 de la LSST y el artículo 77 de su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N° 005-2012-TR (énfasis añadido).
Por ello, si bien durante las actuaciones inspectivas se identifica que la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA, en su calidad de empleador no ha cumplido con realizar la evaluación de riesgos, materializada en la matriz de Identificación de Peligros, Evaluación de Riesgos y Medidas de Control (IPERC), esta omisión de cumplimiento no se debe de identificar necesariamente como una de las causas del accidente ocurrido el 07 de marzo de 2021, cuando la propia impugnante reconoce en los descargos a la imputación de cargos, así como durante todo el procedimiento sancionador, que el vehículo en el cual se accidentó el trabajador afectado (camión furgón o motocarguera) no constituye, en principio, un vehículo apropiado para tal labor, lo cual terminó desencadenado en el accidente del señor Guevara Saucedo, al haberse cerrado las puertas de la parte posterior del vehículo sobre las manos del trabajador por encontrarse sujeto a las bisagras durante el recorrido del recojo de basura.
En ese sentido, el inspector comisionado, conforme se aprecia de lo descrito en los hechos constatados del Acta de Infracción, considera que la falta de identificación y evaluación de riesgos de un vehículo que está diseñado para otro tipo de uso y función constituye una de las causas del accidente, pese a que la propia impugnante reconoce que el camión no es un vehículo del tipo compactador, sosteniendo que ya subsanó la falta al soldar sujetadores en la parte posterior del mismo y que incorporó dentro de su matriz IPERC la tarea “Recojo de residuos sólidos en camión furgón y motocarguera”.
Por tanto, a consideración de esta Sala, el nexo causal se encuentra vinculado principalmente al uso de un vehículo o maquinaria no diseñada para la labor ejecutada, y no por la falta de identificación de los riesgos.
Así, reconociéndose la triple función de los principios del Derecho Administrativo14 (reguladora, interpretativa e integradora), se establece como un principio de la potestad sancionadora administrativa, el Principio de Tipicidad, entendido éste no sólo como la preexistencia de la conducta infractora en una norma con rango de Ley, sino también como una exigencia “a la autoridad administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador, para que deba realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”15; por ello, a consideración de esta Sala, no ha quedado debidamente
13 Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783 Artículo 21. Las medidas de prevención y protección del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo Las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: a) Eliminación de los peligros y riesgos. Se debe combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión y en el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual. b) Tratamiento, control o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o administrativas. c) Minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de trabajo seguro que incluyan disposiciones administrativas de control. d) Programar la sustitución progresiva y en la brevedad posible, de los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos por aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo para el trabajador. e) En último caso, facilitar equipos de protección personal adecuados, asegurándose que los trabajadores los utilicen y conserven en forma correcta. 14 ROJAS VASQUEZ, Piero. “El alcance del principio de tipicidad en el TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General” EN: Actualidad Jurídica N° 317, Gaceta Jurídica. p. 15 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Tomo II. 14va Edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2019, p. 421
acreditado que la vulneración a la obligación de identificar los peligros y evaluar los riesgos, en este extremo, haya ocasionado el accidente de trabajo.
Es por ello que el incumplimiento a la normativa en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo, en el que ha incurrido la impugnante no puede ser subsumido en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Por consiguiente, corresponde dejar sin efecto la sanción impuesta por el extremo referido.
Respecto de la infracción por no haber otorgado formación e información en seguridad y salud en el trabajo y capacitación específica, respecto de los peligros y riesgos del puesto de trabajo a los que estaba expuesto el trabajador Walter Nilo Guevara Saucedo, es importante señalar que la LSST reconoce también como un principio a la información y capacitación, entendida como la obligación que tiene el empleador de brindar a los trabajadores y a sus organizaciones sindicales “…una oportuna y adecuada información y capacitación preventiva en la tarea a desarrollar, con énfasis en lo potencialmente riesgoso para la vida y salud de los trabajadores y su familia” 16 (énfasis añadido).
Así, mediante el reglamento de la LSST (Decreto Supremo N° 005-2012-TR) se desarrollan y complementan los alcances de la Ley, por lo que junto con las características que la capacitación debe de tener –a la luz del Principio de información y capacitación referido previamente– los artículos 27, 27-A y 29 del reglamento de la LSST17 establece el
16 Artículo IV del Título Preliminar de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783. 17 Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Decreto Supremo N° 005-2012-TR Artículo 27.- El empleador, en cumplimiento del deber de prevención y del artículo 27 de la Ley, garantiza que los trabajadores sean capacitados en materia de prevención. La formación debe estar centrada: a) En el puesto y ambiente de trabajo específico o en la función que cada trabajador desempeña, cualquiera que sea la naturaleza del vínculo, modalidad o duración de su contrato. b) En los cambios en las funciones que desempeñe, cuando éstos se produzcan. c) En los cambios en las tecnologías o en los equipos de trabajo, cuando éstos se produzcan. d) En las medidas que permitan la adaptación a la evolución de los riesgos y la prevención de nuevos riesgos. e) En la actualización periódica de los conocimientos. La Autoridad Administrativa de Trabajo brinda servicios gratuitos de formación en seguridad y salud en el trabajo; estas capacitaciones son consideradas como válidas para efectos del cumplimiento del deber de capacitación a que alude el artículo 27 de la Ley. Las capacitaciones deben ser presenciales atendiendo a los temas dispuestos en el plan anual de capacitaciones aprobado por el Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo.
Artículo 27-A.- Las capacitaciones presenciales señaladas en el artículo 27, son aquellas que se realizan: a) Al momento de la contratación, cualquiera sea la modalidad o duración. b) Cuando se produzcan cambios en la función, puesto de trabajo o en la tipología de la tarea; o, en la tecnología. En los demás casos, el/la empleador/a puede hacer uso de los diferentes medios de transmisión de conocimientos, los cuales deben ser oportunos, adecuados y efectivos.
Artículo 29.- Los programas de capacitación deben: a) Hacerse extensivos a todos los trabajadores, atendiendo de manera específica a los riesgos existentes en el trabajo.
contenido, la oportunidad y los alcances que los programas de capacitación deben desarrollar, estableciéndose adicionalmente en el Glosario de Términos del reglamento de la LSST, que se entiende por capacitación a la actividad “…que consiste en transmitir conocimientos teóricos y prácticos para el desarrollo de competencias, capacidades y destrezas acerca del proceso de trabajo, la prevención de los riesgos, la seguridad y salud.”
Por ello, de los documentos acompañados al presente recurso de revisión, se observa la remisión de los registros de asistencia de las capacitaciones de “Prevención Covid, Uso de EPPs y Exceso de Confianza Laboral” del 30 de junio de 2020 y “Prevención COVID-19, EPPs, Herramientas” del 21 de mayo de 2020, las cuales presentan una temática de carácter general y enfocada en la prevención por el contagio derivado por la exposición al nuevo Coronavirus (COVID-19). Es preciso recordar que la capacitación debe de centrarse en las actividades y el puesto que el trabajador va a desempeñarse, debido a la función que ésta tiene como medida de control dentro de gestión de riesgos en la empresa, no siendo suficiente lo brindado por la impugnante en este extremo.
Finalmente, respecto del incumplimiento por no brindar condiciones seguras para las actividades del recojo de basura, se encuentra plenamente acreditada la ocurrencia del accidente, conforme se describe lo ocurrido: “…el accidentado sufrió fractura de la mano izquierda, debido a que la puerta del camión recolector de basura donde realizaba su trabajo, se cerró bruscamente pues esta estuvo amarrada improvisadamente con un alambre de construcción y el trabajador se había sujetado a fin de no caer, del borde posterior derecho de la carrocería (entre las dos bisagras de la puerta)…” (punto 4.3 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción), por lo que también corresponde confirmar esta infracción (énfasis añadido).
Respecto de la pretendida subsanación de los hechos por parte de la impugnante
La impugnante sostiene que ya ha efectuado las medidas correctivas luego de la ocurrencia del accidente, instalando por un lado sujetadores en el vehículo recolector y desarrollando dentro de su matriz IPERC la actividad “recojo de residuos sólidos en camión furgón y motocargueras”, sosteniendo la subsanación de las conductas sancionadas.
Así, si bien el artículo 257 del TUO de la LPAG reconoce a la subsanación voluntaria “…por parte del posible sancionado del acto u omisión imputado como constitutivo de infracción administrativa, con anterioridad a la notificación de la imputación de cargos …” como una condición eximente de responsabilidad18, la resolución impugnada –a
b) Ser impartidos por profesionales competentes y con experiencia en la materia. c) Ofrecer, cuando proceda, una formación inicial y cursos de actualización a intervalos adecuados. d) Ser evaluados por parte de los participantes en función a su grado de comprensión y su utilidad en la labor de prevención de riesgos. e) Ser revisados periódicamente, con la participación del Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo o del Supervisor de Seguridad y Salud en el Trabajo, y ser modificados, de ser necesario, para garantizar su pertinencia y eficacia. f) Contar con materiales y documentos idóneos. g) Adecuarse al tamaño de la organización y a la naturaleza de sus actividades y riesgos. En el caso del Sector Público las acciones de capacitación se realizan en el marco de lo establecido en el Decreto Legislativo Nº 1025, sin perjuicio de lo dispuesto en el presente Reglamento. 18 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 257.- Eximentes y atenuantes de responsabilidad por infracciones 1.- Constituyen condiciones eximentes de la responsabilidad por infracciones las siguientes:
criterio de la impugnante– desestimó tal argumentación por considerar que las acciones realizadas por la impugnante durante la etapa inspectiva no subsanaban las infracciones imputadas, al haber sido identificadas éstas –de manera previa por el inspector actuante– como insubsanables, según la Constancia de Actuaciones Inspectivas – Hechos insubsanables obrante a folios 13 del expediente inspectivo.
La doctrina19 precisa que la acción de subsanar:
“…implica tener que reparar o remediar un derecho o resarcir un daño ocasionado, en este caso, a la Administración Pública o a un tercero. La condición de la norma para que el eximente de responsabilidad se configure es que el infractor, reconociendo su ilícito, realiza el acto debido (…). En ese sentido, no solo se trata de un pasivo arrepentimiento por el ilícito (como lo es el reconocimiento de responsabilidad calificado como atenuante por el TUO de la LPAG), sino que el sujeto procura de manera espontánea la reparación del mal o daño causado…”
Reconociéndose de manera expresa que el resarcimiento puede ser dirigido a todo tipo de infracciones, sean menores o graves, de acción u omisión, pero siempre circunscrita a aquellos casos en los cuales la infracción es subsanable:
“Toda infracción es jurídicamente subsanable, lo que impide o dificulta la subsanabilidad es la posibilidad o no de revertir los efectos dañosos producidos. No debe perderse de vista que la subsanación implica ‘reparar o remediar un defecto’ y ‘resarcir un daño’, por lo que no se subsana con solo dejar de incurrir en la práctica incorrecta, en arrepentirse de ello, sino en verdaderamente identificar el daño realmente producido al bien público protegido y revertirlo”20.
Para lo cual, la subsanación deberá contemplar “…no solo la regresión o la cesación de la acción indebida, sino también el resarcimiento del daño ocasionado y la disminución o desaparición de las consecuencias de la infracción a través de acciones concretas” 21 (énfasis añadido).
En esa línea argumentativa, el tema materia de consulta (la Seguridad y Salud en el Trabajo) tiene precisamente un carácter preventivo, anticipándose a la ocurrencia de ilícitos o antijurídicos pues precisamente las consecuencias de su apartamiento, inacción
(…) f) La subsanación voluntaria por parte del posible sancionado del acto u omisión imputado como constitutivo de infracción administrativa, con anterioridad a la notificación de la imputación de cargos a que se refiere el inciso 3) del artículo 255. 19 MORÓN URBINA, Juan Carlos. (2019). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica Editores. Tomo II. Página 521. 20 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. Cit. Página 522. 21 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ibidem. Página 522.
u omisión impactan “…en la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores y de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores.”22
Por ello, esta Sala comparte el criterio de calificar a las presentes infracciones como insubsanables, toda vez que las medidas de prevención no fueron implementadas oportunamente; es decir, antes de la ocurrencia de un accidente de trabajo.
En ese sentido, no se ha producido una indebida aplicación del artículo 257, numeral 1 literal f) del TUO de la LPAG, toda vez que la ocurrencia del accidente incapacitante hizo insubsanable la misma, dentro del presente caso (énfasis añadido).
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y calificación Seguridad y Salud en el Trabajo Por no realizar la información y formación suficiente y adecuada al trabajador afectado, acerca de los riesgos del puesto de trabajo y sobre las medidas preventivas aplicables, contribuyendo causa del accidente de trabajo de Walter Nilo Guevara Saucedo. Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT
MUY GRAVE Seguridad y Salud en el Trabajo Por no realizar una evaluación de las necesidades del vehículo para realizar la labor de recojo de basura, habiendo sometido al trabajador Walter Nilo Guevara Saucedo a realizar sus actividades en condiciones inseguras Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones
22 Artículo I del Título Preliminar de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783.
de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 199-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 298-2021- PS-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - REVOCAR la Resolución de Intendencia N° 199-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, en el extremo referente a la infracción muy grave, por no haber identificado adecuadamente los peligros ni evaluar los riesgos, ni establecer medidas de control pertinentes en la matriz IPERC, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dejando sin efecto la multa impuesta por dicha infracción. CONFIRMAR dicha Resolución en los demás extremos señalados.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA y a la Intendencia Regional de Cajamarca, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Cajamarca.
SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
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