Municipalidad Provincial de Cajamarca — Res. 505-2023

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER) (Sub materia: Prevención de riesgos), Formación e Información sobre seguridad y salud en el trabajo (Sub materia: Incluye Todas), Investigación de accidentes de trabajo/incidentes peligrosos (Sub materia: Incumplimientos en materia de SST que cause la muerte o invalidez permanente total o parcial).

20555195444 soft Jessica Alexandra FAU 20555195444 soft 21:02:00-0500 20555195444 soft

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por el incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ha ocasionado el accidente de trabajo en el que resultó afectada la trabajadora Lucila Malca Cercado, según se ha indicado en los puntos 4.8 y 4.9 (Hechos constatados), tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, aplicándosele la sobretasa del 100% por reincidencia en la conducta.

i. Señala que la resolución sancionadora ha mencionado que en su matriz IPERC adjuntada se han aplicado controles de ingeniería, controles administrativos y EPP, lo cual no es así. Precisa que, conforme se indica en la nueva matriz ya firmada por el Especialista de Seguridad y Salud en el Trabajo, se ha señalado como medidas de control: Capacitación y recomendación en: a) Respetar los cruceros peatonales, b) Atención antes de cruzar las vías, c) Trabajar en sentido contrario a la dirección de las vías y/o calles, los mismos que son adecuados, de acuerdo a la actividad realizada por la trabajadora accidentada sobre recojo de residuos sólidos a pies utilizando las manos. Añade que corresponde a cada trabajador aplicar tales medidas, ya que al trasladarse por las vías públicas se debe estar atentos en el desplazamiento a los vehículos o encontrarse con un objeto que pueda generarle algún daño, como en este caso, con una cáscara de plátano que ocasionó el accidente. Que si bien se adjuntó una matriz IPERC que, conforme indica la autoridad de trabajo, no cuenta con ninguna firma de elaboración ni de aprobación; sin embargo, refiere que subsanaron ello enviando la matriz IPERC debidamente firmada por el Especialista que la elaboró, con la finalidad de que la autoridad superior valore tal medio de prueba adjunto y se considere para verificar si corresponde la imposición de una sanción a la entidad municipal. ii. Respecto a la infracción sobre Formación e Información sobre Seguridad y Salud en el Trabajo, se precisa que, las capacitaciones enviadas vía casilla electrónica durante el procedimiento de inspección laboral, en su conjunto, buscan brindar conocimientos a la trabajadora sobre los peligros y riesgos a los que está expuesta en la realización de sus

2 Notificada a la Procuraduría Pública el 03 de febrero de 2022. 3 Notificada a la Procuraduría Pública en la misma fecha.

labores, así como aplicar más medidas de control adecuadas a fin de evitar algún accidente laboral. iii. Que, el hecho que no se haya registrado el inicio y fin de la capacitación no invalida la misma, pues ha sido brindada a la trabajadora conforme se ha hecho constar con su firma, es decir, se cumplió con la finalidad de que la servidora participe de la capacitación, más allá de las formalidades. Siendo así, no se puede pretender sancionar a la entidad municipal, por un accidente que no puede ser calificado como accidente de trabajo, ya que el mismo se produjo por la falta de juicio de la trabajadora, en tanto debió aplicar de manera correcta la medida de control indicada en la matriz IPERC. Añade que el accidente se generó por la falta de precaución por parte de la servidora al momento de desplazarse por las vías públicas para el recojo de residuos sólidos y que la entidad municipal no puede prever la presencia de objetos en las vías.

i. Las causas del accidente de trabajo en perjuicio de la trabajadora afectada se encuentran debidamente especificadas y sustentadas, teniendo en cuenta que la misma se encontraba expuesta a diversos peligros relacionados a los labores que desempeñaba, aunado a que realizaba sus funciones (recojo de basura) el día del accidente y que no había sido identificada como peligro en el IPERC de la inspeccionada, determinándose que existen fallas en el Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo al presentar inadecuaciones en las medidas de control de riesgo, al ser ineficaces, así como la falta de capacitación e información respecto del control de riesgos asociados con la actividad o tarea específica. ii. Por ello, resalta que dicho incumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo, ya sea por acción o por omisión, ha generado el accidente de trabajo de la trabajadora Lucila Malca Cercado, pues hay una causalidad directa entre los referidos incumplimientos y el mencionado accidente de trabajo, conforme se ha expuesto líneas arriba, siguiendo el criterio adoptado por el Tribunal de Fiscalización Laboral en la Resolución N° 015-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala. iii. Los hechos imputados a la impugnante se refieren a las normas de Seguridad y Salud en el Trabajo, en particular, al deber de capacitación en la labor específica y la de identificar en el IPERC los riesgos que se pueden materializar como consecuencia del peligro identificado, y adoptar las medidas de prevención, el deber de brindar capacitación en Seguridad y Salud en el Trabajo, suficiente y adecuada, sobre los riesgos del puesto de trabajo y las medidas preventivas aplicables y finalmente por incumplir las normas a la labor inspectiva.

4 Notificada a la impugnante y a la Procuraduría Pública el 09 de mayo de 2022.

iv. Asimismo, de las capacitaciones señaladas por la inspeccionada, no hay ninguna referida a tarea específica que realiza la trabajadora (Capacitación sobre exposición a peligros físicos [residuos sólidos en las vías de desplazamiento]); tampoco se acredita entrenamiento adecuado en la labor realizada por la trabajadora afectada, por ello confirma la sanción en este extremo. v. Del argumento de la inspeccionada respecto de la subsanación de la matriz IPERC, la cual presuntamente ya habría sido debidamente firmada por el Especialista que elaboró tal matriz, la Intendencia señala que dicha observación no es materia de controversia en el presente procedimiento sancionador, por ello agrega que no emitirá mayor pronunciamiento. vi. Advierte que, solo las infracciones señaladas en los párrafos precedentes y tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, se encuentran como causas que desencadenaron el accidente de trabajo en mención, por lo cual las infracciones materia de sanción se encuentran acorde al tipo legal, con expresión de la normativa vulnerada, en atención al Principio de Tipicidad y Legalidad, estando la resolución de primera instancia debidamente motivada, en tanto se han detallado los hechos que produjeron la sanción, respetando el debido procedimiento y la imparcialidad, determinándose que la inspeccionada incurrió en responsabilidad administrativa que amerita sanción, respetándose, a su vez, el principio de razonabilidad, al observar que el inferior jerárquico realizó el cálculo de la multa basado en el artículo 38 de la LGIT, el cual establece como criterios de graduación de las sanciones, la gravedad de la falta cometida y el número de trabajadores afectados. vii. Finalmente, con relación a la supuesta vulneración de diversos derechos o principios invocados por la inspeccionada, estando a que en los numerales precedentes se ha establecido la validez y el normal desarrollo de las actuaciones inspectivas y el procedimiento sancionador, la resolución sancionadora tampoco ha vulnerado el principio de legalidad ni el principio del debido procedimiento administrativo u otro alegado por la inspeccionada, toda vez que, el acta de infracción cumple con el contenido mínimo exigido por el artículo 46 de la LGIT, concordante con el artículo 54 del RLGIT; esto es, reflejando los hechos constatados, que motivaron el acta, la calificación de la infracción imputada con expresión de la norma vulnerada, la graduación de la infracción, la propuesta de sanción y su cuantificación; por otro lado, se advierte que la autoridad de primera instancia ha emitido su pronunciamiento tomando en cuenta los hechos constatados en la etapa inspectiva, y los medios probatorios y/o argumentos presentados por la inspeccionada en el presente procedimiento sancionador, siendo lo alegado en este extremo carente de asidero.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

5 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales

que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 6 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 7 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 8 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Decreto Supremo que aprueba la Sección Primera del Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - Sunafil Artículo 17. Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión” 9 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

Del Recurso De Revisión

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Provincial De Cajamarca

10 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.

artículo 28 del RLGIT dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 10 de mayo de 2022.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 26 de mayo de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 076-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, señalando los siguientes alegatos:

i. Reitera los alegatos del recurso de apelación, sosteniendo que la Matriz IPERC debe valorarse a fin de resolver, y tener en cuenta que en tal instrumento se ha identificado como peligro: Caída a distinto nivel y como peligro: Lesiones a distintas partes del cuerpo; en razón al hecho sucedido: que la trabajadora, en el ejercicio de sus funciones sin darse cuenta, ha pisado una cáscara de plátano, lo que ocasionó que se resbalara y cayera sufriendo una lesión en su espalda. Conforme se verifica, tal accidente se ha descrito en la matriz IPERC, lo que significa que sí se ha previsto los riesgos y peligros que se ven expuestos en el ejercicio de tales funciones. ii. La entidad municipal no puede prever la existencia de objetos dañosos con lo que puede encontrarse la trabajadora al momento de ejecutar sus labores, correspondiendo en este caso a cada uno, ser precavido y utilizar de manera correcta los EPPs con la finalidad de evitar que se generen daños y que se produzcan los accidentes laborales. iii. En cuanto a las capacitaciones, la autoridad de trabajo indica que, “no hay ninguna referida a la tarea específica que realiza el trabajador (Capacitación sobre exposición a peligros físicos (residuos sólidos en las vías de desplazamiento)”. Al respecto, precisa que, durante el procedimiento de inspección laboral, se envió las capacitaciones, que si bien, en los kardex enviados no figura con la denominación en específico que solicita el inspector de trabajo; sin embargo, señala que debe analizarse en conjunto todas las capacitaciones puesto que, de esta manera, se observará que buscan brindar conocimientos a la trabajadora sobre los peligros y riesgos a los que está expuesta en la realización de sus labores, así como aplicar más medidas de control adecuadas a fin de evitar algún accidente laboral. iv. Siendo así, no se puede pretender sancionar a la entidad municipal, por un accidente que no puede ser calificado como accidente de trabajo, ya que el mismo se produjo por la falta de juicio de la trabajadora, que debió aplicar de manera correcta la medida de control indicada en la matriz IPERC, en específico, se generó por la falta de precaución por parte de la servidora al momento de desplazarse por las vías públicas para el recojo de residuos sólidos. Enfatiza que la entidad municipal no puede prever la presencia de

objetos en las vías públicas que puedan generarle daños a los trabajadores, correspondiendo a cada uno, “ser juicioso” al momento de ejecutar sus labores.

Análisis Del Recurso De Revisión

De los precedentes de observancia obligatoria y la conducta sancionada bajo el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT

“6.15 En ese entendido, debemos señalar que el tipo de análisis de los accidentes de trabajo puede ser multicausal y en esa medida, es posible que la imputación por la infracción contemplada en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT obedezca a más de una subsunción plausible, si el inspector actuante da cuenta del nexo de causalidad entre la falta determinada y el tipo sancionador de dichos artículos. De esa forma, dos o más incumplimientos pueden ser plenamente aptos de producir el hecho reprochado (el accidente de trabajo) y la subsunción en cualquiera de los citados numerales del artículo 28 del RLGIT es autorizada por la gravedad de la afectación al interés público al que la sanción atiende: la protección de la salud y la vida de los trabajadores

i) Para ambos supuestos: Que el incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo haya ocasionado el accidente de trabajo; y, ii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.10 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) se haya producido daños en el cuerpo o la salud del trabajo que requieran asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal. iii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.11 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) el accidente produzca el fallecimiento del trabajador.

i) El nexo causal es el elemento gravitante para determinar la responsabilidad del empleador en los tipos sancionadores previstos en los artículos 28.10 y 28.11; en ese sentido se entiende por nexo causal a la relación causal o causalidad entre la infracción cometida y el accidente sucedido, siendo el evento trágico consecuencia de la inobservancia o incumplimiento de la normativa laboral. ii) Respecto al examen del nexo causal, los tipos infractores materia de análisis, llevan a evaluar los actuados en la fiscalización a partir de la determinación del carácter causal de la infracción respecto a cada uno de los incumplimientos detectados en los que este factor causal se encuentre presente.

Así, cada uno de los incumplimientos sancionados bajo los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, deben ser susceptibles de producir el accidente o contribuir a que este se desencadene, conforme con lo determinado en la fiscalización y conforme con las condiciones establecidas en ambos tipos normativos. De manera que, si la inobservancia de las normas de seguridad y salud en el trabajo ocasiona un accidente, esta podrá dar lugar a una o a más de una sanción, siendo analizadas de manera independiente cada una de ellas respecto de su carácter causal sobre el accidente ocurrido. Por tanto, corresponderá que, por cada vez donde ese juicio causal se vea satisfecho, se aplique una sanción” (el resaltado es nuestro).

Imagen N° 01

garantizar que la permanencia del trabajador en el centro de labores así como el desempeño de las funciones asignadas no van a significar en él un menoscabo en su salud, en su bienestar o la pérdida de la vida en un caso extremo; por el contrario, las condiciones de trabajo deben de permitirle su realización como persona y garantizar el alcance del bienestar social11.

“(…) en materia de seguridad y salud en el trabajo, la entidad empleadora principal responde directamente por las infracciones que, en su caso, se cometan por el incumplimiento de la obligación de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores, personas que prestan servicios, personal bajo modalidades formativas laborales, visitantes y usuarios, los trabajadores de las empresas y entidades contratistas y subcontratistas que desarrollen actividades en sus instalaciones (...)”13.

11 Constitución Política del Perú de 1993, “Artículo 22.- Protección y fomento del empleo El trabajo es un deber y un derecho. Es la base del bienestar social y un medio de realización de la persona” 12 Artículo II del Título Preliminar de la LSST. 13 Artículo 103 de la LSST. 14 LSST, “Artículo 50. Medidas de prevención facultadas al empleador El empleador aplica las siguientes medidas de prevención de los riesgos laborales: a) Gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en su origen y aplicando sistemas de control a aquellos que no se puedan eliminar. b) El diseño de los puestos de trabajo, ambientes de trabajo, la selección de equipos y métodos de trabajo, la atenuación del trabajo monótono y repetitivo, todos estos deben estar orientados a garantizar la salud y seguridad del trabajador. c) Eliminar las situaciones y agentes peligrosos en el centro de trabajo o con ocasión del mismo y, si no fuera posible, sustituirlas por otras que entrañen menor peligro. d) Integrar los planes y programas de prevención de riesgos laborales a los nuevos conocimientos de las ciencias, tecnologías, medio ambiente, organización del trabajo y evaluación de desempeño en base a condiciones de trabajo. e) Mantener políticas de protección colectiva e individual. f) Capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores”. 15 LSST, “Artículo 21. Las medidas de prevención y protección del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo Las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: a) Eliminación de los peligros y riesgos. Se debe combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión y en el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual. b) Tratamiento, control o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o administrativas.

Imagen N° 02

c) Minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de trabajo seguro que incluyan disposiciones administrativas de control. d) Programar la sustitución progresiva y en la brevedad posible, de los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos por aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo para el trabajador. e) En último caso, facilitar equipos de protección personal adecuados, asegurándose que los trabajadores los utilicen y conserven en forma correcta”.

Información Adicional

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Seguridad y Salud en el Trabajo Incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ha ocasionado el accidente de trabajo en el que resultó afectada la trabajadora Lucila Malca Cercado, según se ha indicado en el punto 4.8 (Hechos constatados del Acta de Infracción). Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT

MUY GRAVE

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 076-2022-SUNAFIL/IRE- CAJ, de fecha 06 de mayo de 2022, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 023-2022- SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, por los fundamento expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTO el extremo referido al incumplimiento de la normativa en seguridad y salud en el trabajo, relacionado con las capacitaciones, tipificado en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, sancionado mediante Resolución de Sub Intendencia N° 156-2022-SUNAFIL/IRE- CAJ/SIRE, confirmada mediante Resolución de Intendencia N° 076-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, sin que esto implique la modificación del monto de la multa impuesta.

TERCERO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 076-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, en el extremo referido al incumplimiento de la normativa en seguridad y salud en el trabajo, relacionado con la matriz IPERC, tipificado en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

CUARTO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

QUINTO.- Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA y a la Intendencia Regional de Cajamarca, para sus efectos y fines pertinentes.

SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

20230531RAN