Municipalidad Provincial de Cajamarca — Res. 1133-2022

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Investigación de accidentes de trabajo/incidentes peligrosos (Sub materia: Incumplimiento(s) en materia de SST que cause la muerte o invalidez permanente total o parcial, Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER) (Sub materia: Prevención de riesgos) y, Equipos de protección personal (Sub materia: Incluye todas). soft 20555195444 soft CABALLERO SEGA Katty Angelica FAU 20555195444 soft

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con entregar EPP completo (casco) a la trabajadora Erika Mabel Muñoz Mendo, lo cual causó el accidente de trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

i. Sostiene que, en los días de trabajo rutinario, los policías municipales solo usan uniformes, pero en caso de operativos programados se exige el uso de cascos y escudos y que el día del accidente de trabajo, esto es el 23 de julio de 2021, la trabajadora accidentada se encontraba realizando sus labores ordinarias, por lo que no correspondía usar el casco. ii. En consecuencia, afirma que, la entrega de EPPs se les brinda de acuerdo a la realización de las labores de los trabajadores, y conforme lo ha indicado, el Jefe de la Policía Municipal; la entrega de cascos solo se brinda cuando se programan operativos, sin embargo, en las actividades ordinarias, portan el uniforme de faena que corresponde a una labor normal, pues el casco y el escudo de protección solo los llevan aquellos efectivos que brindan seguridad, mediante Informe N° 308-2021-JABO-CMP el cual no ha sido valorado por el inspector de trabajo ni por las instancias de todo el procedimiento sancionador. iii. Respecto a la función de la trabajadora accidentada, el apelante señala que ésta no brinda seguridad, sino que tiene la función de notificar, ordenar y/o desalojar el comercio ambulatorio de los lugares no autorizados, labores que no requieren el uso de casco, pues sus funciones no son riesgosas. iv. Por tanto, señala que no se puede pretender sancionar por la entrega del casco, cuando ello no es obligatorio en la Policía Municipal, pues se encuentra establecido que en determinadas actividades laborales se hará entrega adicionalmente del casco y el escudo de protección.

2 Notificado a la Procuraduría Pública el 11 de noviembre de 2021, véase folio 9 del expediente sancionador. 3 Notificado a la Procuraduría Pública el 12 de enero de 2022, véase folio 28 del expediente sancionador.

i. Que, las causas del accidente de trabajo, en perjuicio de la trabajadora afectada se encuentran debidamente especificadas y sustentadas, teniendo en cuenta que la misma se encontraba expuesta a diversos peligros relacionados a las labores que desempeñaba, aunado a que no contaba con el equipo de protección personal (EPP), que le correspondía por las labores que realizaba el día del accidente y que se encuentran establecidas en la IPERC. ii. La conducta infractora objeto de sanción no puede desvirtuarse con un informe interno de la inspeccionada, siendo que el mismo no forma parte de los documentos de planificación del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo, por lo que no puede eximir su responsabilidad respecto de la entrega de los equipos de protección personal manifestando que a la trabajadora no le correspondía dicho EPP (casco), a pesar de los riesgos a los que estaba expuesta con ocasión de la actividad de fiscalización, control de comercio ambulatorio y decomiso, más aún si se encuentra contemplado en la IPERC, como una medida de control para dicha actividad. iii. Por lo expuesto, se revela más bien que existen fallos en la ejecución de lo planificado, ya que las medidas de prevención que pudieron estar plasmadas en soporte documental (IPERC), no se concretaron en los hechos, al no verificarse el uso de los EPPs (casco) al momento del accidente de trabajo, permitiéndose que la trabajadora accidentada realice sus labores sin los implementos de seguridad que le correspondían. iv. Por ende, cabe resaltar que este incumplimiento, ya sea por acción o por omisión, ha generado el accidente de trabajo, pues hay una causalidad directa entre el referido incumplimiento y el mencionado accidente de trabajo, siendo que “(…) existe entre el accidente de trabajo y el incumplimiento el deber de prevención de la inspeccionada5”.

4 Notificada a la impugnante el 14 de febrero de 2022 y, a la Procuraduría Pública, el 18 de febrero al 2022. Véase folios 45 y 46 del expediente sancionador, respectivamente. 5 Criterio 6.11 de la Resolución N° 015-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

6 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 7“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 8 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 9“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 10“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

Del Recurso De Revisión

11 Decreto Supremo N° 016-2017-TR art. 14.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Provincial De Cajamarca

De Los Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 02 de marzo de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 018-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, señalando lo siguiente:

i. Sin perjuicio que el IPERC adjunto al presente proceso de fiscalización laboral establece que, frente a la actividad de fiscalización, control de comercio ambulatorio, decomiso, tiene como medida de control el uso de EPPs, entre ellos el uso del casco, se reafirma en el hecho que el uso de casco y escudo es dirigido para efectivos que brindan la función de seguridad pues son ellos lo que se encuentran expuestos a riesgosos.

ii. En consecuencia, señala que no se ha previsto como obligatorio el uso del casco ni el escudo para los efectivos que se encargan de realizar actividades habituales como notificar, ordenar y/o desalojar el comercio ambulatorio, debido a que tales actividades no son riesgosas a la salud de la trabajadora.

iii. Esta distinción se encuentra respaldada por la autoridad competente para ello, esto es el Jefe de la Policial Municipal, quien conoce de manera detallada los riesgos que se ven expuestos los efectivos policiales, mediante Informe N°308-2021-JABO-CPM-SGFCyPM- GDE-MPC.

iv. En ese sentido, consideran que han cumplido con su deber de adoptar las medidas necesarias que implica el Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre los alcances del Accidente de Trabajo

de trabajo como: “Todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte. Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, y aun fuera del lugar y horas de trabajo”.

Sobre las causas que dan origen al accidente de trabajo

“i) Falta de control: Son fallas, ausencias o debilidades administrativas en la conducción del empleador o servicio y en la fiscalización de las medidas de protección de la seguridad y salud en el trabajo.

ii) Causas básicas: Referidas a factores personales y factores de trabajo:

12 Cabanellas Torres, G. (2001). Diccionario de derecho laboral. Editorial Heliasta. 2da Edición, p. 18. 13 Almansa Pastor, J. (1991) Derecho de la Seguridad Social. 7 ed., Madrid: Tecnos, p.238-239. 14 Casación Laboral N° 6230-2014-LA LIBERTAD.

- Factores Personales: Referidos a limitaciones en experiencias, fobias y tensiones presentes en el trabajador. - Factores del Trabajo: Referidos al trabajo, las condiciones y medio ambiente de trabajo: organización, métodos, ritmos, turnos de trabajo, maquinaria, equipos, materiales, dispositivos de seguridad, sistemas de mantenimiento, ambiente, procedimientos, comunicación, entre otros.

iii) Causas inmediatas: Son aquellas debidas a los actos y condiciones subestándares.

- Condiciones subestándares: constituye toda condición en el entorno del trabajo que puede causar un accidente. - Actos subestándares: se refiere a toda acción o práctica incorrecta ejecutada por el trabajador que puede causar un accidente” (énfasis añadido).

Sobre la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo

15 Ley N° 29783, Artículo 1. Objeto de la Ley: La Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo tiene como objetivo promover una cultura de prevención de riesgos laborales en el país. Para ello, cuenta con el deber de prevención de los empleadores, el rol de fiscalización y control del Estado y la participación de los trabajadores y sus organizaciones sindicales, quienes, a través del diálogo social, velan por la promoción, difusión y cumplimiento de la normativa sobre la materia. 16 Ley N° 29783, Título Preliminar. I. Principio de Prevención: El empleador garantiza, en el centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores, y de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores. Debe considerar factores sociales, laborales y biológicos, diferenciados en función del sexo, incorporando la dimensión de género en la evaluación y prevención de los riesgos en la salud laboral.

“La obligación esencial de todo empleador es cumplir las obligaciones establecidas en la normativa sobre prevención de riesgos laborales, garantizando la protección, la seguridad y salud de los trabajadores a su servicio en todo lo relacionado con el trabajo, lo que comprende evaluar, evitar y combatir los riesgos; caso contrario el incumplimiento de estas obligaciones lo hará sujeto a indemnizar los daños y perjuicios que para el trabajador deriven de su dolo o negligencia conforme al artículo 1321° del Código Civil. (..) es necesario considerar, como se ha precisado antes, que era obligación de la

recurrente probar haber cumplido todas sus obligaciones legales y contractuales, especialmente las de seguridad, sin embargo, no ha acreditado haber actuado con la diligencia ordinaria al ejercer su deber de garantizar dentro del ámbito del centro de trabajo el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida y la salud de sus trabajadores” (énfasis añadido).

Sobre el tipo infractor contenido en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT

17 MONTEAU, M. “Análisis y presentación de informes: investigación de accidentes”. En Enciclopedia de Seguridad y Salud en el Trabajo. Tomo II, cap. 57, Madrid: OIT, p. 57.26. 18 Feyer, Anne-Marie y Williamson, Ann (1998). Factores humanos en los modelos de accidentes. En Enciclopedia de salud y seguridad en el trabajo. Madrid: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y OIT, p. 56.11. 19 Concepto desarrollado por esta Sala en reiterados pronunciamientos, contenidos en la Resolución 066 -2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, Resolución 046 -2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, Resolución 033 -2022- SUNAFIL/TFL-Primera Sala.

i) El daño. - Constituye el menoscabo, el detrimento, la afectación que un sujeto sufre en su interés jurídico tutelado; además, incide en las consecuencias que derivan de la lesión del interés; un interés jurídico que puede ser patrimonial (daño lucro cesante y daño emergente) y extrapatrimonial (daño a la persona en los casos de Responsabilidad extracontractual y daño moral en los casos de Responsabilidad Contractual).

ii) Conducta antijurídica. - Es el hecho contrario a la Ley, al orden público y a las buenas costumbres. Así, “la conducta antijurídica puede definirse como todo aquel proceder contrario al ordenamiento jurídico, y en general, contrario al derecho. En ese contexto, en la responsabilidad civil por accidentes de trabajo la antijuridicidad es típica, porque implica el incumplimiento de una obligación inherente al contrato de trabajo, como es el brindar al trabajador las condiciones de higiene y seguridad que le permitan ejercer sus labores sin perjudicar su salud. Es por este motivo que, en principio, existe la presunción de responsabilidad patronal por los accidentes de trabajo que ocurren en el centro de labores”21.

iii) La relación de causalidad. - Es el nexo que existe entre el hecho que genera un daño y el daño producido; este nexo, es fundamental porque a partir de aquí se determinará la responsabilidad. “El nexo causal viene a ser la relación de causa – efecto existente entre la conducta antijurídica y el daño causado a la víctima, pues, de no existir tal vinculación, dicho comportamiento no generaría una obligación legal de indemnizar. En el ámbito laboral, la relación causal exige, en primer lugar, la existencia del vínculo laboral; y, en segundo lugar, que el accidente de trabajo se produzca como consecuencia de la ejecución del trabajo realizado en mérito a ese vínculo laboral. Para que exista nexo causal, es necesario que se pueda afirmar que el daño ocasionado al trabajador es una consecuencia necesaria de una omisión por parte del empleador respecto a los implementos de seguridad otorgados al demandante para el desempeño de sus labores”.

En el caso de los accidentes de trabajo, el nexo de causalidad supone la vinculación que debe existir entre la conducta antijurídica del empleador (incumplimiento de sus obligaciones legales o convencionales en materia de higiene, seguridad y protección) que origina el daño sufrido por el trabajador (accidente) y las labores desarrolladas habitualmente en el centro de trabajo.

20 Casación N° 18190-2016-LIMA, Considerando décimo. 21 Casación N° 4321-2015-CALLAO

iv) Factor de atribución. - Referido a quien va a responder por la inejecución de las obligaciones por culpa inexcusable, culpa leve o por dolo. Así, “los factores de atribución son aquellas conductas que justifican la transmisión de los efectos económicos del daño de la víctima al responsable del mismo22.

i) Teoría de la Responsabilidad Contractual. - Según esta teoría, el empleador, como consecuencia del contrato de trabajo, es deudor de la seguridad del trabajador. Por tal motivo, todo accidente laboral que ésta sufra siempre le será atribuible, pues existe una presunción de culpa patronal.

ii) Teoría del dolo o culpa. – Esta teoría parte del principio que quien por dolo o culpa causa un daño debe responder por el daño ocasionado. De acuerdo con esta teoría, el trabajador, para tener derecho a una indemnización, debe probar la culpa de su empleador por el accidente sufrido, la cual puede derivarse de acciones u omisiones, o el incumplimiento de las normas de Seguridad y Salud Ocupacional. Por tanto, en base a esta teoría, para poder tener derecho a la indemnización en caso de sufrir un accidente de trabajo es necesario demostrar que la causa del accidente es una actuación negligente del empleador. Asimismo, concluye que el empleador no está obligado a indemnizar al trabajador que ha sufrido un accidente de trabajo si previamente no se ha probado la existencia de negligencia por parte del empleador en el cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo. Sobre lo propuesto por esta teoría, la Corte Suprema mediante Casación 18190- 2016-LIMA contempla al deber de prevención como una obligación de medios, pues la sola ocurrencia del Accidente de Trabajo no determinará la atribución automática de la responsabilidad del empleador. En tal sentido, para que ello ocurra, deberá demostrarse que existe una relación de causalidad entre el incumplimiento de una obligación de Seguridad y Salud en el Trabajo por parte del empleador y el accidente de trabajo. En otras palabras, deberá acreditarse que el incumplimiento del empleador es consecuencia inmediata y directa de la ocurrencia del accidente de trabajo o la enfermedad profesional.

iii) Teoría del Riesgo Social. - Esta teoría parte de la premisa que los accidentes de trabajo mayormente no son responsabilidad del empleador ni del trabajador, porque las consecuencias de estas deben recaer sobre la colectividad y no sobre determinada empresa. Esta teoría constituye la base de los sistemas de seguro obligatorio mediante los cuales, producido el daño al trabajador, la colectividad debe buscar su reparación, distribuyéndola entre toda la sociedad, garantizando al afectado a percibir ingresos suficientes que sustituyan los dejados de percibir a consecuencia del daño sufrido.

“EQUIPOS DE PROTECCIÓN PERSONAL (EPP): De acuerdo con la documentación remitida a través de la casilla electrónica, la inspeccionada acreditó solo haber entregado uniforme y lentes a la trabajadora; sin

22 Casación Laboral N° 4258-2016-LIMA.

embargo, no acreditó haber entregado otros equipos de protección personal como el casco -que hubiese podido proteger adecuadamente a la trabajadora-. En tal sentido, la inspeccionada no cumplió con la entrega de EPP completo a la trabajadora, de acuerdo a los riesgos a los que estaba expuesta con ocasión de la actividad de fiscalización, control de comercio ambulatorio y decomiso, que ella realizó el día 23 de julio de 2021, pese a haberse considerado en la IPERC como una medida de control para dicha actividad. Por lo que, la inspeccionada es directamente responsable del accidente de dicha trabajadora, ya que pese a haberse determinado peligros y riesgos, nunca implementó las medidas de control, tal es así que no acreditó haber entregado casco a la trabajadora”.

FALTA DE CONTROL Existen fallas en el Sistema de Gestión y Seguridad y Salud en el Trabajo, ya que no se implementaron las medidas de control de riesgos.

CAUSAS BÁSICAS: Factores de trabajo: Falta de entrega de EPP completo conforme a lo establecido en la matriz de identificación de peligros y evaluación de riesgos y control.

CAUSAS INMEDIATAS: Condición subestándar: EPP faltante.

ACCIDENTE Golpeada con objeto contundente.

ni deben circunscribir únicamente a la adopción de instrumentos de gestión de los riesgos ocupacionales. Complementariamente a ello, las exigencias establecidas por la legislación en la materia se extienden, también con igual importancia, a la adopción de los comportamientos tendientes a prevenir eficazmente que los riesgos se concreticen en resultados indeseados.

(A) ¿Qué incumplimiento se ha reputado como causal? (B) ¿Qué se considera como factor que originó el accidente? ¿Satisface el análisis causal cada imputación? ¿Se ha justificado el examen causal entre el incumplimiento (A) (B)? 1) No cumplió con entregar EPPs completos (casco) a la trabajadora Erika Mabel Muñoz Mendo, lo cual causó el accidente de trabajo. Atribución causal satisfecha pues no acreditó haber entregado los EPPs completos a la trabajadora, de acuerdo a los riesgos a los que estaba expuesta con ocasión de la actividad de fiscalización, control de comercio ambulatorio y decomiso, que realizó el día 23/07/2021, pese a haberse considerado en la IPERC como medida de control para dicha actividad. Sí, porque se advierte que, al no haberse efectuado la entrega completa de EPPs (casco), no contaba con los elementos necesarios para el desempeño de sus funciones y los riesgos de la misma, como Policía Municipal, en el área de seguridad ciudadana de la Municipalidad Provincial de Cajamarca, en la función de fiscalización, control de comercio ambulatorio y decomiso que implica notificar, ordenar y/o desalojar el comercio

ambulatorio de los lugares no autorizados.

Información Adicional

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Seguridad y Salud en el Trabajo No cumplir con entregar EPP completo (casco) a la trabajadora Erika Mabel Muñoz Mendo. Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT

MUY GRAVE

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 018-2022-SUNAFIL/IRE- CAJ, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 463-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 018-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, en todos sus extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA, y a la Intendencia Regional de Cajamarca, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil ).

Presidente KATTY ANGELICA CABALLERO SEGA

20221130MCR