Municipalidad Distrital de Cayma — Res. 1114-2023

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Investigación de accidentes de trabajo/incidentes peligrosos (sub materia: incumplimiento en materia de SST que cause la muerte o invalidez permanente total o parcial). 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft 20555195444 soft

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por el incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud que ocasionó el fallecimiento de la trabajadora María Salomé Gonzales Cusihuallpa, tipificada en el numeral 28.11 del artículo 28 del RLGIT.

i. Que, se le está colocando en un estado de indefensión, al no tener en cuenta sus medios probatorios que desvirtúan los argumentos bajo los cuales se pretende imponer una multa que no cuenta con un sustento, ya que a través de éstos se corrobora el cumplimiento a la normativa de Seguridad y Salud en el Trabajo, por medio de la prevención de los riesgos del trabajo con la formación de capacitaciones, sensibilizaciones, charlas, campañas, etc. ii. Que, realizó la contratación de SCTR a todo el personal, además de contar con un plan de Seguridad y Salud en el Trabajo que posee actividades de prevención y formación de los trabajadores. iii. Que, a la fecha del accidente, adicional a la Matriz de Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgo, contaba con un Reglamento de Seguridad y Salud en el Trabajo (RISST), así como también el Procedimiento De Trabajo Seguro (PETS).

2 Notificada a la Procuraduría Pública de la Municipalidad Distrital de Cayma el 19 de julio de 2021, véase folio 15 del expediente sancionador. 3 Notificada a la Procuraduría Pública de la Municipalidad Distrital de Cayma el 02 de marzo de 2022, véase folio 109 del expediente sancionador. 4 Notificada a la Procuraduría Pública de la Municipalidad Distrital de Cayma el 22 de abril de 2022, véase folio 233 del expediente sancionador.

iv. Que, respecto de la responsabilidad imputada sobre el hecho ocurrido, se tiene que la causa del fallecimiento según la necropsia practicada se debió al atropello por la llanta trasera del vehículo conducido por el Sr. Julio Walter Quispe Quispe; así estando a la Carpeta Fiscal N° 503-2021-3558, seguido ante la Tercera Fiscalía Provincial Penal Corporativa, ésta fue archivada señalando que no resulta responsable la Municipalidad y mucho menos el Señor Julio Quispe; por consiguiente no existe responsabilidad por parte de la impugnante. v. Que, de acuerdo con los documentos que obran en el presente expediente, se acredita que sí cumple con las normas de Seguridad y Salud en el Trabajo. Por el contrario, la Resolución de Sub Intendencia N° 255-2022-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE no desarrolla el sustento del por qué no se ha cumplido o el motivo por el cual señala que se incumple la normativa, siendo que la causa del accidente no le es imputable al empleador. 1.6 Mediante Resolución de Intendencia N° 231-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 05 de agosto de 20225, la Intendencia Regional de Arequipa declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

i. Señala que, la evidencia del nexo causal entre el incumplimiento y el accidente mortal de trabajo ocurrido con la trabajadora María Salomé Gonzales Cusihuallpa, se desprende del Registro de Accidente de Trabajo y de las actuaciones inspectivas, donde se determinó que las causas de dicho accidente fueron las siguientes: - Causas inmediatas: Condiciones Sub-estándar: Falta de estribos para apoyo de pies, Falta de asideros para sujetarse con ambas manos, Ubicación inadecuada de lugar para traslados cortos de trabajador. - Causas Básicas: Factores Personales: Entrenamiento inicial inadecuado, Orientación deficiente. Factores del trabajo: Supervisión y liderazgo deficiente, Instrucción, orientación y/o entrenamientos insuficientes, Identificación y evaluación deficiente de las exposiciones a pérdidas, Estándares o especificaciones inadecuadas de equipos de trabajo y Evaluación deficiente de las necesidades y los riesgos. ii. Que, se desprende que la impugnante incumplió con lo dispuesto por las normas de Seguridad y Salud en el Trabajo, en tanto no ha cumplido con su obligación de adopción de medidas de prevención destinadas al control de riesgos, la misma que debió ejercerse durante toda la realización de las actividades ejecutadas por la trabajadora occisa. iii. Del análisis de la documentación obrante en el expediente inspectivo y sancionador, se determina como una de las causas inmediatas: "elemento de protección

5 Notificada a la impugnante el 08 de agosto de 2022, y a la Procuraduría Pública de la Municipalidad Distrital de Cayma el 10 de agosto de 2022, véase folios 248 y 249 del expediente sancionador.

inadecuado o inapropiado". Así, de los hechos verificados por el Inspector actuante se verifica la falta de actividades de prevención al observar que no existe una supervisión efectiva en materia de seguridad y salud en el trabajo a las labores que desempeñaba la trabajadora; de esta manera, se acredita el incumplimiento por parte de la impugnante de su deber de garantizar la seguridad del trabajador, ya que debió haber realizado una supervisión efectiva y evitar que su colaboradora realice actividades asociadas a los peligros, que generaron la concurrencia del lamentable accidente mortal. iv. Empero, la impugnante refiere que garantizó las condiciones y seguridad de los trabajadores puesto que se tiene que la causa del fallecimiento según la necropsia practicada se debió al atropello por la llanta trasera del vehículo conducido por el Sr. Julio Walter Quispe Quispe; de lo cual, sostiene, por tanto, que la Municipalidad no resulta responsable por incumplimientos de SST y mucho menos dicho trabajador que conducía el vehículo, conforme así se estableció en la Carpeta Fiscal N° 503- 2021-3558, seguido ante la Tercera Fiscalía Provincial Penal Corporativa, la cual fue archivada. v. Al respecto, señala que, la impugnante no cumplió con la realización de actividades de formación e información, en relación a la modificación del puesto de trabajo y las medidas de protección correspondientes, considerando que se modificó el lugar en el cual prestaban labores, tanto respecto del conductor Sr. Walther Quispe Quispe y la Sra. Gonzáles Cusihuallpa María Salome; del mismo modo que no se cumplieron con las condiciones de seguridad, pues se comprobó que el camión compactador en el que se suscitó el accidente no poseía estribos antiderrapantes, tenía solo un asidero pegado a la tolva del camión conforme se observa de las fotografías anexas a la investigación de accidente de trabajo, inobservando lo prescrito en el artículo 26° del Decreto Supremo N° 017-2017-TR. vi. En este sentido, considera que, al haberse encontrado que el camión compactador en el que se suscitó el accidente no poseía estribos antiderrapantes, tenía solo un asidero pegado a la tolva del camión, ello coadyuvó a la ausencia de evaluación del riesgo y de capacitación propia de las actividades que desarrollaba la trabajadora accidentada, derivando en que realice sus actividades sin advertir los peligros a los que se exponía y el consecuente riesgo de sufrir un accidente, pues no existía un protocolo de trabajo seguro que evalué y establezca los riesgos, así como las medidas de control para evitar o minimizar ello, aunado a la ausencia de supervisión efectiva, desencadenando actos sub estándares y condiciones sub estándares que se materializaron en un accidente de trabajo; todo lo cual ha sido debidamente valorado por el órgano de primera instancia. vii. Consecuentemente al no haberse producido agravio alguno que devengue de la Resolución de Sub Intendencia N° 255-2022-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, al haber sido esta expedida conforme a ley, con la debida fundamentación y carente de ningún de vicio que acarree su nulidad; corresponde desestimar el recurso impugnatorio interpuesto en todos sus extremos y confirmar la sanción impuesta.

SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 12 de setiembre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

6 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 7“Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 8 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 9“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.” 10“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.

del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN 3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 11 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.

conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Distrital De Cayma

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 01 de setiembre de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 231-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, señalando los siguientes alegatos:

i. Alega la existencia de un supuesto de un caso fortuito o de fuerza mayor, en el cual no corresponde la reparación del daño, pues la causa del accidente fue imprudencia de la trabajadora. ii. Que, de acuerdo con el Informe Técnico N° 039-2021-DEPUNESP-UPIAT-EMI-02 y la Disposición Fiscal N° 04-2021-3FPPC-MP-AR, se determinó como factor predominante la acción de la ayudante de compactadora, al no tomar sus medidas de seguridad durante el desplazamiento de la UT-1, por lo que, alega no tener responsabilidad frente a los hechos ocurridos que demandan el cobro por daños y perjuicios derivados de la responsabilidad extracontractual. iii. Señala que, ha operado la ruptura causal, pues no se ha logrado acreditar el nexo causal en el presente caso. iv. Asimismo, alega que realizó capacitaciones y charlas sobre accidentes e incidentes y entregó los EPPs a la trabajadora afectada, conforme se evidencia en el archivo adjunto al Informe N° 296-2022-MDC/RR.HH/SST. v. Indica que no se ha demostrado el daño, y que el accidente no fue a consecuencia del hecho del conductor y mucho menos de la Municipalidad.

vi. Sostiene que existe una fractura causal, pues la conducta que se le ha imputado a consecuencia de un evento o conducta ajena, que no guarda vinculación alguna con la noción de culpabilidad. VI. ANÁLISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN

Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).

“Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 2. Debido procedimiento. - No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.”

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional,

está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8 de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. Nº 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis agregado).

Sobre la presunta vulneración a la motivación de las resoluciones

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que: “[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […] La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional. El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional. Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa. En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).

Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido).

Sobre el tipo infractor contenido en el numeral 28.11 del artículo 28 del RLGIT

12 Feyer, Anne-Marie y Williamson, Ann (1998). Factores humanos en los modelos de accidentes. En Enciclopedia de salud y seguridad en el trabajo. Madrid: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y OIT, p. 56.

i) El daño. - Constituye el menoscabo, el detrimento, la afectación que un sujeto sufre en su interés jurídico tutelado; además, incide en las consecuencias que derivan de la lesión del interés; un interés jurídico que puede ser patrimonial (daño lucro cesante y daño emergente) y extrapatrimonial (daño a la persona en los casos de Responsabilidad extracontractual y daño moral en los casos de Responsabilidad Contractual).

ii) Conducta antijurídica. - Es el hecho contrario a la Ley, al orden público y a las buenas costumbres. Así, “la conducta antijurídica puede definirse como todo aquel proceder contrario al ordenamiento jurídico, y en general, contrario al derecho. En ese contexto, en la responsabilidad civil por accidentes de trabajo la antijuridicidad es típica, porque implica el incumplimiento de una obligación inherente al contrato de trabajo, como es el brindar al trabajador las condiciones de higiene y seguridad que le permitan ejercer sus labores sin perjudicar su salud. Es por este motivo que en principio existe la presunción de responsabilidad patronal por los accidentes de trabajo que ocurren en el centro de labores”14.

iii) La relación de causalidad. - Es el nexo que existe entre el hecho que genera un daño y el daño producido; este nexo, es fundamental porque a partir de aquí se determinará la responsabilidad. “El nexo causal viene a ser la relación de causa – efecto existente entre la conducta antijurídica y el daño causado a la víctima, pues, de no existir tal vinculación, dicho comportamiento no generaría una obligación legal de indemnizar. En el ámbito laboral, la relación causal exige, en primer lugar, la existencia del vínculo laboral; y, en segundo lugar, que el accidente de trabajo se produzca como consecuencia de la ejecución del trabajo realizado en mérito a ese vínculo laboral. Para que exista nexo causal, es necesario que se pueda afirmar que el daño ocasionado al trabajador es una consecuencia necesaria de una omisión por parte del empleador respecto a los implementos de seguridad otorgados al demandante para el desempeño de sus labores”.

En el caso de los accidentes de trabajo, el nexo de causalidad supone la vinculación que debe existir entre la conducta antijurídica del empleador (incumplimiento de sus obligaciones legales o convencionales en materia de higiene, seguridad y protección) que origina el daño sufrido por el trabajador (accidente) y las labores desarrolladas habitualmente en el centro de trabajo.

iv) Factor de atribución. - Referido a quien va a responder por la inejecución de las obligaciones por culpa inexcusable, culpa leve o por dolo. Así, “los factores de atribución son aquellas conductas que justifican la transmisión de los efectos económicos del daño de la víctima al responsable del mismo15.

i) Teoría de la Responsabilidad Contractual. - Según esta teoría el empleador como consecuencia del contrato de trabajo es deudor de la seguridad del trabajador, por tal motivo todo accidente laboral que esta sufra siempre le será atribuible, pues existe una presunción de culpa patronal.

ii) Teoría del dolo o culpa. – Esta teoría parte del principio que quien por dolo o culpa causa un daño debe responder por el daño ocasionado. De acuerdo con esta teoría, el

13 Casación N° 18190-2016 Lima 14 Casación N° 4321-2015 Callao 15 Casación Laboral N° 4258-2016-Lima.

trabajador para tener derecho a una indemnización debe probar la culpa de su empleador por el accidente sufrido, la cual puede derivarse de acciones u omisiones, o el incumplimiento de las normas de Seguridad y Salud Ocupacional. Por tanto, en base a esta teoría, para poder tener derecho a la indemnización en caso de sufrir un accidente de trabajo es necesario demostrar que la causa del accidente es una actuación negligente del empleador. Asimismo, concluye que el empleador no está obligado a indemnizar al trabajador que ha sufrido un accidente de trabajo si previamente no se ha probado la existencia de negligencia por parte del empleador en el cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo. Sobre lo propuesta por esta teoría, la Corte Suprema mediante Casación 18190-2016-LIMA, contempla al deber de prevención como una obligación de medios, pues la sola ocurrencia del Accidente de Trabajo no determinará la atribución automática de la responsabilidad del empleador. En tal sentido, para que ello ocurra, deberá demostrarse que existe una relación de causalidad entre el incumplimiento de una obligación de Seguridad y Salud en el Trabajo por parte del empleador y el accidente de trabajo. En otras palabras, deberá acreditarse que el incumplimiento del empleador es consecuencia inmediata y directa de la ocurrencia del accidente de trabajo o la enfermedad profesional.

iii) Teoría del Riesgo Social. - Esta teoría parte de la premisa que los accidentes de trabajo mayormente no son responsabilidad del empleador ni del trabajador, porque las consecuencias de estas deben recaer sobre la colectividad y no sobre determinada empresa. Esta teoría constituye la base de los sistemas de seguro obligatorio mediante los cuales, producido el daño al trabajador, la colectividad debe buscar su reparación, distribuyéndola entre toda la sociedad, garantizando al afectado a percibir ingresos suficientes que sustituyan los dejados de percibir a consecuencia del daño sufrido.

Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador

“4.8. Que respecto a la FALTA DE ACTIVIDADES DE PREVENCIÓN, (…) los hechos verificados permiten determinar la falta de actividades de prevención al observar que no existe una

supervisión efectiva en materia de seguridad y salud en el trabajo a las labores desempeñadas por la trabajadora, es así que, la inspeccionada no ha cumplido con su deber de garantizar las seguridad del trabajador, ya que debió haber realizado una supervisión efectiva y evitar que su colaborador realice asociadas a los peligros identificados en la investigación y por los cuales se establecen las medidas correctivas citadas. 4.9. Que, respecto a las CONDICIONES DE SEGURIDAD, (…) de la vista de inspección del 27/04/2021 se verificó que el camión compactador no posee estribos antiderrapantes, además de tener solo un asidero pegado a la tolva del camión como se puede verificar también en las fotografías anexas a la investigación de accidente de trabajo presentado por la inspeccionada. 4.10. Que, respecto a la FORMACIÓN E INFORMACIÓN SOBRE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO (…). Consta de actuaciones de investigación y de la información remitida por la inspeccionada, que no se ha acreditado actividades de formación e información, en relación a la modificación del puesto de trabajo y las medidas de protección correspondiente, considerando que se modificó el lugar en el cual se presta labora, tanto respecto del conductor SR. Walther Quispe Quispe y la Sra. Gonzales Cusihuallpa María Salome, habiendo requerido se acredite estas actividades respecto de ambos trabajadores. 4.11. En relación a IDENTIFICACIÓN DE PELIGROS Y EVALUACIÓN DE RIESGOS IPER, en la investigación inspectiva, se ha constatado según la constancia de actuaciones inspectiva de investigación, que la inspeccionada no ha acreditado el contar con la matriz de identificación de peligros y evaluación de riesgos a la fecha del accidente en relación al puesto de trabajo de la accidentada, Sra. Gonzales Cusihuallpa María Salomé. Pues a pesar de ser requerido, no se presentó la documentación conforme fue solicitado en primer requerimiento efectuado y el segundo requerimiento no fue contestado. En consecuencia, no ha evaluado los riesgos de la actividad que desarrollaba la accidentada en las actividades de ayudante de compactador, por lo tanto, no han efectuado las medidas de control respecto de la actividad que realizaba la trabajadora a la fecha del accidente de trabajo.”

Figura Nº 01

“6.18 De esta forma, una investigación de la inspección del trabajo puede bien determinar un árbol de causas, esto es, “todos los antecedentes recopilados que han dado lugar al accidente, así como los vínculos lógicos y cronológicos que los relacionan; se trata de una representación de la red de antecedentes que han provocado directa o indirectamente la lesión”16. En el examen de la inspección del trabajo —que debe trasladarse al acta de

16 MONTEAU, M. “Análisis y presentación de informes: investigación de accidentes” En: Enciclopedia de Seguridad y Salud en el Trabajo. Tomo II, cap. 57, Madrid: OIT, p. 57.26.

infracción— los órganos del procedimiento administrativo sancionador deben ocuparse de establecer la suficiencia en la determinación de los nexos causales exigidos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT, para así establecer si existe uno o más de un incumplimiento que sea suficientemente apto para convertirse en causa del accidente de trabajo y, por lo tanto, punible bajo el tipo sancionador correspondiente. 6.19 Como puede comprobarse, las citadas normas despliegan un reproche cualificado, cuando el comportamiento constitutivo de infracción tiene, además, un resultado dañoso determinado (“accidente de trabajo”). Esto afirma al elemento disuasivo de la sanción administrativa ante un hecho “que ocasiona” consecuencias especialmente graves dentro del sistema jurídico. De esta forma, si dos o más incumplimientos son causas suficientes del accidente de trabajo, podrían ser válidamente imputados de forma independiente a través de los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, según corresponda, si el inspector expresa los nexos de causalidad correspondientes. 6.20 Cabe señalar que, para la configuración de los tipos sancionadores previstos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT —en tanto refieren a un resultado especialmente dañoso— se requiere de la concurrencia de los siguientes presupuestos: i) Para ambos supuestos: Que el incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo haya ocasionado el accidente de trabajo; y, ii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.10 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) se haya producido daños en el cuerpo o la salud del trabajo que requieran asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal. iii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.11 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) el accidente produzca el fallecimiento del trabajador. 6.21 Así, cuando se invoca alguna de estas normas sancionadoras, todas las premisas indicadas anteriormente deberían ser correctamente determinadas en el acta de infracción, con una expresión adecuada del nexo causal. En ese entendido, podemos establecer los siguientes criterios: i) El nexo causal es el elemento gravitante para determinar la responsabilidad del empleador en los tipos sancionadores previstos en los artículos 28.10 y 28.11; en ese sentido se entiende por nexo causal a la relación causal o causalidad entre la infracción cometida y el accidente sucedido, siendo el evento trágico consecuencia de la inobservancia o incumplimiento de la normativa laboral. ii) Respecto al examen del nexo causal, los tipos infractores materia de análisis, llevan a evaluar los actuados en la fiscalización a partir de la determinación del carácter causal de la infracción respecto a cada uno de los incumplimientos detectados en los que este factor causal se encuentre presente. Así, cada uno de los incumplimientos sancionados bajo los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, deben ser susceptibles de producir el accidente o contribuir a que este se desencadene, conforme con lo determinado en la fiscalización y conforme con las condiciones establecidas en ambos tipos normativos. De manera que, si la inobservancia de las normas de seguridad y salud en el trabajo ocasiona un accidente, esta podrá dar lugar a una o a más de una sanción, siendo analizadas de manera independiente cada una de ellas respecto de su carácter causal sobre el accidente ocurrido. Por tanto, corresponderá que, por cada vez donde ese juicio causal se vea satisfecho, se aplique una sanción” (énfasis añadido).

17 Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo “(...) 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público.”

identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:

“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales.

Así, en el Exp. Nº 3943-2006-PA/TC y antes en el voto singular de los magistrados Gonzales Ojeda y Alva Orlandini (Exp. Nº 1744-2005-PA/TC), este Colegiado Constitucional ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos:

a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico.

b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos, de identificar el ámbito constitucional de la debida motivación mediante el control de los argumentos utilizados en la decisión asumida por el Juez o Tribunal; sea desde la perspectiva de su corrección lógica o desde su coherencia narrativa.

c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. Esto ocurre por lo general en los casos difíciles, como los identifica Dworkin, es decir, en aquellos casos donde suele presentarse problemas de pruebas o de interpretación de disposiciones normativas. La motivación se presenta en este caso como una garantía para validar las premisas de las que parte el Juez o Tribunal en sus decisiones. Si un Juez, al fundamentar su decisión: 1) ha establecido la existencia de un daño; 2) luego, ha llegado a la conclusión de que el daño ha sido causado por “X”, pero no ha dado razones sobre la vinculación del hecho con la participación de “X” en tal supuesto, entonces estaremos ante una carencia de justificación de la premisa fáctica y, en consecuencia, la aparente corrección formal del razonamiento y de la decisión podrán ser enjuiciadas por el juez [constitucional] por una deficiencia en la justificación externa del razonamiento del juez.

Hay que precisar, en este punto y en línea de principio, que el hábeas corpus no puede reemplazar la actuación del juez ordinario en la valoración de los medios de prueba, actividad que le corresponde de modo exclusivo a éste, sino de controlar el razonamiento o la carencia de argumentos constitucionales; bien para respaldar el valor probatorio que se le confiere a determinados hechos; bien tratándose de problemas de interpretación, para respaldar las

razones jurídicas que sustentan determinada comprensión del derecho aplicable al caso. Si el control de la motivación interna permite identificar la falta de corrección lógica en la argumentación del juez, el control en la justificación de las premisas posibilita identificar las razones que sustentan las premisas en las que ha basado su argumento. El control de la justificación externa del razonamiento resulta fundamental para apreciar la justicia y razonabilidad de la decisión judicial en el Estado democrático, porque obliga al juez a ser exhaustivo en la fundamentación de su decisión y a no dejarse persuadir por la simple lógica formal.

d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la “insuficiencia” de fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo.

e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se produzca tal incumplimiento genera de inmediato la posibilidad de su control. El incumplimiento total de dicha obligación, es decir, el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión del marco del debate judicial generando indefensión, constituye vulneración del derecho a la tutela judicial y también del derecho a la motivación de la sentencia (incongruencia omisiva). Y es que, partiendo de una concepción democratizadora del proceso como la que se expresa en nuestro texto fundamental (artículo 139º, incisos 3 y 5), resulta un imperativo constitucional que los justiciables obtengan de los órganos judiciales una respuesta razonada, motivada y congruente de las pretensiones efectuadas; pues precisamente el principio de congruencia procesal exige que el juez, al momento de pronunciarse sobre una causa determinada, no omita, altere o se exceda en las peticiones ante él formuladas.

f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal” (énfasis agregado).

existir citas normativas y mencionar la solicitud del administrado, no exponen adecuadamente las razones para justificar sus decisiones, ni mucho menos las exponen de forma clara u objetiva, situación que sucede al determinar la configuración de la infracción muy grave tipificada en el numeral 28.11 del artículo 28 del RLGIT, careciendo su decisión de una adecuada motivación.

“Artículo 10.- Causales de nulidad

Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14” (énfasis agregado).

Sobre la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE CAYMA, y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 115-2022-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, de fecha 18 de febrero de 2022, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 327-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. – RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 115-2022- SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, de fecha 18 de febrero de 2022, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, considerando los alcances señalados en la presente resolución. TERCERO. - Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE CAYMA, y a la Intendencia Regional de Arequipa, para sus efectos y fines pertinentes.

CUARTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Arequipa, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.39 de la presente resolución.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA

20231122JCR