Municipalidad de la Perla — Res. 2011-2025

Mediante Orden de Inspección N° 0000003333-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 347-2022-SUNAFIL/IRE-CAL (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito al reporte de notificación de accidente de trabajo (Art. 110), del Sistema de Accidentes de Tarabajo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 1083-2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SIFN-IC, de fecha 14 de diciembre de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo - Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 522-2023-SUNAFIL/IRE-CAL/SIFN-FI, de fecha 14 de junio de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción de la Intendencia Regional del Callao la que mediante Resolución de Subintendencia N° 1004-2023-SUNAFIL/IRE-CAL/SISA, de fecha 22 de agosto de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 01 de setiembre de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 1004-2023-SUNAFIL/IRE-CAL/SISA.

Mediante Resolución de Intendencia N° 053-2024-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 16 de febrero de 2024, la Intendencia Regional del Callao declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.

Con fecha 04 de marzo de 2024, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional del Callao el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 053-2024- SUNAFIL/IRE-CAL.

La Intendencia Regional del Callao admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORÁNDUM N° 000241-2024-SUNAFIL/IRE- CAL, recibido el 15 de marzo de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DE LA PERLA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 053-2024-SUNAFIL/IRE-CAL, que multó a la impugnante por la comisión de tres (03) infracciones muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 26 de febrero de 2024.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DE LA PERLA.

En principio, dado los argumentos expresados por la impugnante, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

A su vez, el numeral 2 del artículo 248° del TUO de la LPAG establece que:

Concordante a ello, la LGIT desarrolla en su artículo 44 los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.

El Tribunal Constitucional –máximo intérprete de la Constitución– se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG y la LGIT, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto en relación con la vulneración alegada.

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:

Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

La impugnante alega no haber incurrido en las infracciones imputadas, así como la falta de determinación del nexo causal entre los hechos y el accidente de trabajo. Sobre el particular, el “Glosario de Términos” del Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, aprobado por el Decreto Supremo N° 005-2012-TR (en adelante, RLSST), define al accidente de trabajo como: “Todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte. Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, y aun fuera del lugar y horas de trabajo”.

Del mismo modo, la doctrina sostiene que “el suceso anormal, resultante de una fuerza imprevista y repentina, sobrevenido por el hecho del trabajo o con ocasión de éste, y que

De lo señalado, podemos colegir que se denomina accidente de trabajo a aquel que se produce dentro del ámbito laboral, por el hecho o en ocasión del trabajo, tratándose normalmente de un hecho accidental, súbito e imprevisto, que produce daños en la salud del trabajador incapacitándolo para cumplir con su trabajo habitual de forma temporal o permanente. Pudiendo clasificarse en accidente leve, accidente incapacitante (total temporal, parcial permanente, total permanente) o accidente mortal. mineria

Asimismo, debemos considerar que el accidente de trabajo presenta diferentes elementos, los mismos que concurren para su configuración, tales como: “a) Causa externa: Agente productor extraño a la víctima; b) Instantaneidad: Tiempo breve de duración del hecho generador; c) Lesión: El trabajador debe sufrir lesiones externas e internas como consecuencia del hecho”10.

Por su parte, el RLSST señala las causas que dan origen a los accidentes de trabajo; así, el Glosario de términos considera como causas que dan origen a los accidentes de trabajo las siguientes:

La Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, LSST) tiene como objeto promover una cultura de prevención de riesgos laborales11, a fin de prevenir los accidentes y los daños para la salud que sean consecuencia del trabajo o sobrevengan durante el trabajo. En tal sentido, es el empleador quien garantiza en las instalaciones del centro de trabajo, el

En esa línea argumentativa, la Seguridad y Salud en el Trabajo tiene precisamente un carácter preventivo, anticipándose a la ocurrencia de ilícitos o antijurídicos pues precisamente las consecuencias de su apartamiento, inacción u omisión impactan “en la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores y de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores.” Cabe señalar que, la LSST reconoce como un pilar fundamental y transversal al Principio de Prevención, entendido este como la obligación que tiene el empleador de garantizar que la permanencia del trabajador en el centro de labores así como el desempeño de las funciones asignadas no van a significar en él un menoscabo en su salud, en su bienestar o la pérdida de la vida en un caso extremo; por el contrario, las condiciones de trabajo deben de permitirle su realización como persona y garantizar el alcance del bienestar social.

Asimismo, la norma mencionada en el párrafo anterior, en su artículo 21 prescribe que, “Las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: a) Eliminación de los peligros y riesgos. Se debe combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión y en el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual; b) Tratamiento, control o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o administrativas; c) Minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de trabajo seguro que incluyan disposiciones administrativas de control; d) Programar la sustitución progresiva y en la brevedad posible, de los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos por aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo para el trabajador; e) En último caso, facilitar equipos de protección personal adecuados, asegurándose que los trabajadores los utilicen y conserven en forma correcta”.

Por su parte, el artículo 49 establece: “El empleador tiene las siguientes obligaciones: a) Garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores en el desempeño de todos los aspectos relacionados con su labor, en el centro de trabajo o con ocasión del mismo; b) Desarrollar acciones permanentes con el fin de perfeccionar los niveles de protección existentes; c) Identificar las modificaciones que puedan darse en las condiciones de trabajo y disponer lo necesario para la adopción de medidas de prevención de los riesgos laborales; (…)”. Asimismo, su artículo 50 establece que, “El empleador aplica las siguientes medidas de prevención de los riesgos laborales: a) Gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en

Estas obligaciones se circunscriben a que la prestación del trabajador sea segura y que, durante la relación laboral, dicha actividad no genere riesgos en su integridad física, psíquica y mental. En otras palabras, buscan lograr la eliminación o eventualmente la reducción de los actos y condiciones sub estándar.

En ese entendido, la Corte Suprema de Justicia del Perú en su Casación Laboral 1225-2015, Lima ha establecido:

Así, de acuerdo a lo previsto en el artículo 53 de la LSST, se confiere al empleador el deber de prevención, el mismo que también se encuentra dentro del concepto de empleador diligente, a fin de evitar poner en peligro la vida o la salud de sus trabajadores. Dicho artículo debe ser leído de manera conjunta con el artículo 94 del RLSST, que establece: “para efecto de lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley, la imputación de responsabilidad al empleador por incumplimiento de su deber de prevención requiere que se acredite que la causa determinante del daño es consecuencia directa de la labor desempeñada por el trabajador y del incumplimiento por parte del empleador de las normas de seguridad y salud en el trabajo”. (énfasis añadido)

Cabe señalar que, el Principio de Responsabilidad es entendido como la asunción de las “implicancias, legales y de cualquier otra índole a consecuencia de un accidente o enfermedad que sufra el trabajador en el desempeño de sus funciones o a consecuencia de él, conforme a las normas vigentes”13, señalándose de manera expresa que:

En consideración a las disposiciones legales antes acotadas, resulta necesario verificar si la causa determinante del accidente de trabajo es consecuencia directa de la labor desempeñada por el trabajador accidentado, y, del mismo modo, si es consecuencia de los incumplimientos por parte del empleador de las normas de SST.

Así, corresponde analizar si las infracciones imputadas presentan el nexo causal señalado, respecto al accidente de trabajo investigado. En atención a ello, corresponde señalar los fundamentos pertinentes, en calidad de precedentes, contenidos en la Resolución de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL, antes citada, el cual señala:

Como puede comprobarse, las citadas normas despliegan un reproche cualificado, cuando el comportamiento constitutivo de infracción tiene, además, un resultado dañoso determinado (“accidente de trabajo”). Esto afirma al elemento disuasivo de la sanción administrativa ante un hecho “que ocasiona” consecuencias especialmente graves dentro del sistema jurídico. De esta forma, si dos o más incumplimientos son causas suficientes del accidente de trabajo, podrían ser válidamente imputados de forma independiente a través de los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, según corresponda, si el inspector expresa los nexos de causalidad correspondientes. 6.20 Cabe señalar que, para la configuración de los tipos sancionadores previstos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT —en tanto refieren a un resultado especialmente dañoso— se requiere de la concurrencia de los siguientes presupuestos:

Así, cuando se invoca alguna de estas normas sancionadoras, todas las premisas indicadas anteriormente deberían ser correctamente determinadas en el acta de infracción, con una expresión adecuada del nexo causal. En ese entendido, podemos establecer los siguientes criterios: i) El nexo causal es el elemento gravitante para determinar la responsabilidad del empleador en los tipos sancionadores previstos en los artículos 28.10 y 28.11; en ese sentido se entiende por nexo causal a la relación causal o causalidad entre la infracción cometida y el accidente sucedido, siendo el evento trágico consecuencia de la inobservancia o incumplimiento de la normativa laboral. ii) Respecto al examen del nexo causal, los tipos infractores materia de análisis, llevan a evaluar los actuados en la fiscalización a partir de la determinación del carácter causal de la infracción respecto a cada uno de los incumplimientos detectados en los que este factor causal se encuentre presente. Así, cada uno de los incumplimientos sancionados bajo los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, deben ser susceptibles de producir el accidente o contribuir a que este se desencadene, conforme con lo determinado en la fiscalización y conforme con las condiciones establecidas en ambos tipos normativos. De manera que, si la inobservancia de las normas de seguridad y salud en el trabajo ocasiona un accidente, esta podrá dar lugar a una o a más de una sanción, siendo analizadas de manera independiente cada una de ellas respecto de su carácter causal sobre el accidente ocurrido. Por tanto, corresponderá que, por cada vez donde ese juicio causal se vea satisfecho, se aplique una sanción.” (énfasis añadido)

Como se ha señalado, las actuaciones inspectivas tuvieron por objeto investigar el accidente de trabajo de una trabajadora de 54 años de edad, cuyo puesto era Regadora en la Municipalidad de La Perla. El incidente se produjo aproximadamente a las 09:30 horas del 27 de septiembre de 2021, en un parque ubicado en una vía auxiliar de la avenida La Marina, en el Callao. Al momento del accidente, la trabajadora se encontraba realizando sus labores habituales de riego. De manera simultánea, otros trabajadores ingresaron al área para efectuar el corte de césped utilizando una máquina podadora. Ante esta situación, la trabajadora detuvo temporalmente su actividad y se colocó en la vereda, a la espera de que concluyera el paso de la podadora para continuar con sus funciones. Mientras la máquina se encontraba en funcionamiento, una piedra fue proyectada, impactando en su ojo izquierdo, lo que le ocasionó dolor y lagrimeo. Posteriormente, la trabajadora manifestó que se encontraba a una distancia aproximada de 10 a 15 metros del lugar donde se realizaba el corte de césped y que no utilizaba lentes de seguridad, debido a que consideraba que su actividad de riego no implicaba riesgo de proyección de objetos hacia la vista.

La forma del accidente fue clasificada como “Otras formas” (proyección de piedra), siendo el agente causante la máquina podadora. Como consecuencia del impacto, la trabajadora sufrió trauma ocular en el ojo izquierdo, por lo que fue trasladada a la Clínica Providencia, donde se confirmó dicho diagnóstico el mismo 27 de septiembre de 2021. A raíz de la lesión, se le otorgó nueve (09) días de descanso médico, comprendidos entre el 27 de septiembre y el 04 de octubre de 2021.

En ese entendido, los hechos imputados a la impugnante se circunscriben a presuntas infracciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, concretamente por no cumplir con: i) Identificación de Peligros, Evaluación de Riesgos y Controles ii) Formación e

Del examen integral de la investigación del accidente se concluye que no se acreditó la existencia de actos subestándares como causa inmediata imputable a la trabajadora, habiéndose determinado únicamente un factor personal como causa básica, consistente en la omisión de no usar lentes de seguridad. La trabajadora señaló que no utilizó dicho equipo de protección al considerar que no se encontraba expuesta a riesgo, pese a hallarse a una distancia aproximada de 10 a 15 metros de una máquina podadora en funcionamiento. A partir de ello, la autoridad administrativa vinculó dicha omisión con deficiencias atribuibles al empleador, principalmente relacionadas con la falta de supervisión del uso de equipos de protección personal y con la insuficiente formación e información específica sobre los riesgos del puesto, sustentándose la imposición de la sanción en presuntas falencias del sistema de gestión del empleador y no en un acto subestándar inmediato de la trabajadora.

Las instancias sostienen que la ausencia o deficiencia de la Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPERC) por puesto de trabajo “impidió implementar medidas de control” y que ello habría sido “causa directa” del accidente; sin embargo, dicha afirmación no satisface el estándar exigido por la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, en tanto no se desarrolla de manera concreta el nexo causal entre la omisión imputada y el daño producido. En efecto, la Ley N.° 29783 concibe la identificación de peligros y evaluación de riesgos como una herramienta instrumental y finalista, orientada a la adopción de medidas específicas de prevención y control, conforme a la naturaleza real del riesgo y a las condiciones concretas de trabajo-

Bajo ese marco, si bien es correcto afirmar que el IPERC sirve de base para la planificación de medidas preventivas, no basta con invocar de forma genérica su relevancia preventiva. Resulta indispensable que la autoridad identifique qué medida concreta —técnica, administrativa o de control— debía derivarse de un IPERC correctamente elaborado para el escenario específico de actividades simultáneas con máquina podadora, y, además, cómo dicha medida, aplicada oportunamente, habría sido idónea y eficaz para evitar la proyección de la piedra que ocasionó el trauma ocular. Sin esa demostración, la imputación queda en el plano de la inferencia abstracta y no en el de la causalidad jurídicamente relevante.

Por ello, cuando la imputación se sustenta en un incumplimiento de carácter formal —como la deficiencia de un instrumento de gestión—, la autoridad está obligada a acreditar que dicha omisión privó efectivamente al sistema de un medio adecuado de prevención, conforme a ese orden de prioridad, y que ese medio guardaba relación directa con el riesgo que finalmente se materializó.

Así, conforme al estándar que aplica el Tribunal de Fiscalización Laboral para la infracción del numeral 28.10 del RLGIT, no es suficiente afirmar que el IPERC “impide implementar medidas”; es necesario demostrar que la falta de identificación o evaluación del peligro generó el siniestro, que se tradujo en la inexistencia de una medida concreta, razonablemente exigible y eficaz, cuya implementación habría evitado el accidente. Este nivel demostrativo no se encuentra cubierto cuando no se precisa cuál era la medida omitida ni se acredita su capacidad real para impedir el impacto de la piedra, quedando la imputación en un plano meramente presuntivo y no causalmente probado.

Tal como lo precisa la Resolución de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL, el nexo causal es un elemento gravitante para atribuir responsabilidad, y la sola ausencia o deficiencia documental no basta para configurar la infracción si no se demuestra de manera concreta cómo esa omisión desencadenó el accidente.

La formación y capacitación en seguridad y salud en el trabajo, según la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo y su Reglamento, se concibe como una información y capacitación preventiva en la tarea a desarrollar, con énfasis en lo potencialmente riesgoso para la vida y la salud de los trabajadores. El empleador debe asegurar que los trabajadores sean consultados, informados y capacitados en todos los aspectos de seguridad y salud en el trabajo relacionados con su puesto, incluidas las disposiciones relativas a situaciones de emergencia.

La Ley establece de manera genérica que el empleador debe definir requisitos de competencia y adoptar disposiciones para que todo trabajador esté capacitado para asumir deberes y obligaciones relativos a la seguridad y salud, implementando programas de capacitación y entrenamiento como parte de la jornada laboral. Asimismo, debe realizar no menos de cuatro capacitaciones al año en materia de seguridad y salud en el trabajo, brindar facilidades económicas y licencias con goce de haber para la participación en cursos de formación, y garantizar capacitación y entrenamiento en el centro y puesto de trabajo o función específica al momento de la contratación, durante la labor y cuando se produzcan cambios en la función, el puesto o la tecnología, debiendo capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores.

El Reglamento precisa que las acciones de capacitación deben incluir, cuando proceda, formación inicial y cursos de actualización a intervalos adecuados, ser evaluadas por los participantes en función de su comprensión y utilidad, y ser revisadas periódicamente con participación del Comité o Supervisor de Seguridad y Salud en el Trabajo, para garantizar su pertinencia y eficacia. Deben contar con materiales y documentos idóneos y adecuarse al tamaño de la organización y a la naturaleza de sus actividades y riesgos. Por su parte, los trabajadores tienen la obligación de revisar los programas de capacitación y entrenamiento, formular recomendaciones al empleador para mejorar su efectividad y participar en dichos programas dentro de la jornada de trabajo.

En ese marco, la autoridad sancionadora sostiene que la falta de capacitación específica “propició” que la trabajadora no adoptara medidas de prevención, dicho razonamiento no satisface el estándar de causalidad exigido en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo. En efecto, el Principio de Información y Capacitación previsto en la Ley de SST exige que la formación preventiva esté orientada a los riesgos del trabajo; sin embargo, la sola constatación de que la capacitación fue “general” no es suficiente para afirmar, sin mayor desarrollo, que su omisión generó el accidente. Para que exista un nexo causal jurídicamente válido, la autoridad debe explicar cómo la ausencia de una capacitación específica se tradujo,

Es pertinente indicar, que la empresa acreditó haber realizado acciones de capacitación dirigidas a la trabajadora, lo que evidencia que existió formación en materia de seguridad y salud en el trabajo; sin embargo, dichas capacitaciones no fueron consideradas pertinentes por las autoridades de SUNAFIL, en tanto no abordaron de manera directa y específica los peligros y riesgos inherentes al puesto de Regadora ni aquellos asociados a la ejecución simultánea de labores con maquinaria podadora. En ese sentido, si bien se verificó la existencia de actividades formativas, estas fueron calificadas como de carácter general, motivo por el cual no fueron valoradas como idóneas para la prevención del accidente que dio lugar a la imputación de la infracción.

La imputación sancionadora no precisa qué conducta preventiva concreta habría aprendido la trabajadora de haber recibido la capacitación específica, ni de qué modo dicha conducta habría sido idónea y suficiente para evitar el impacto de una piedra proyectada por una máquina podadora en funcionamiento. Esta omisión es especialmente relevante si se considera que el evento dañoso no provino de la actividad directa de la trabajadora, sino de un elemento externo generado por una operación mecánica ejecutada por terceros.

La causalidad en accidentes de trabajo no puede construirse de manera meramente declarativa o presuntiva, incluso frente a incumplimientos en materia de SST, la autoridad debe acreditar una conexión funcional, relevante y comprobable entre la conducta infractora y el resultado lesivo, descartando razonamientos genéricos o automáticos basados únicamente en la ocurrencia del accidente.

En ese sentido, afirmar que la trabajadora “no adoptó medidas de prevención” por falta de capacitación específica resulta insuficiente si no se demuestra previamente cuál era la medida concreta que debía adoptar, que dicha medida era razonablemente exigible en el contexto del evento, y que su aplicación habría evitado el daño producido.

La argumentación desarrollada por el Inspector, la Subintendencia y la Intendencia no prueba el nexo causal, al limitarse en señalar que la capacitación no abordó el riesgo de proyección de piedras y que, por ello, la trabajadora no usó lentes de seguridad. Sin embargo, no se explica cómo una capacitación omitida habría neutralizado un riesgo derivado de la operación simultánea de una máquina, ni cómo ello excluye la existencia de factores externos o imprevisibles propios de este tipo de eventos.

En consecuencia, el juicio de causalidad queda en un plano meramente enunciativo, incompatible con el estándar reforzado para imputar responsabilidad administrativa en accidentes de trabajo, particularmente cuando la infracción atribuida es de carácter

La supervisión efectiva no se agota en la persona del supervisor, sino que forma parte del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo, entendido como el deber de asegurar la aplicación real de los controles y del uso de EPP. Sin embargo, incluso bajo este enfoque sistémico, el nexo causal no queda debidamente desarrollado cuando se limita a afirmar que la falta de verificación del uso de lentes generó el daño, sin explicar por qué dicha verificación constituía un control suficiente para evitar el impacto de una piedra proyectada durante el uso de la máquina podadora, evento que, por su propia naturaleza, resulta inesperado.

Esta deficiencia se agrava cuando en el expediente consta que la trabajadora se sacó o no usó los lentes de seguridad, lo que constituye una conducta propia que debía ser incorporada como variable central del análisis causal. El nexo causal puede romperse total o parcialmente cuando el daño proviene de causas externas o de la conducta imprudente del trabajador, así como de actos imprevisibles e irresistibles, como la proyección súbita de una piedra.

En ese sentido, la sola afirmación de que “no se verificó el EPP” resulta insuficiente para sustentar una causalidad directa, si no se analiza previamente si la conducta de la trabajadora era evitable, previsible o controlable, y en qué grado, así como si el evento concreto —la proyección de la piedra— podía razonablemente ser anticipado o neutralizado únicamente mediante la verificación del uso del EPP. La ausencia de dicho análisis debilita la imputación causal directa al empleador y, como mínimo, exigía una motivación reforzada sobre previsibilidad y control.

En esa línea, la Resolución de Sala Plena N° 011-2022-SUNAFIL/TFL ha precisado que el deber de supervisión en materia de seguridad y salud en el trabajo se configura como una labor constante, planificada y razonable respecto del trabajador y de su entorno inmediato, pero no implica un control absoluto ni permanente sobre cada acto del trabajador, ni menos la garantía de neutralizar todo evento súbito o imprevisible. En consecuencia, para atribuir responsabilidad administrativa por incumplimiento del deber de supervisión, resulta indispensable que la autoridad desarrolle de manera expresa y concreta cómo la omisión imputada guarda una relación causal directa, idónea y suficiente con el daño producido. La mera invocación genérica de una “falta de supervisión” o de la “no verificación del uso de EPP”, sin explicar por qué dicha conducta omisiva tenía la capacidad real de evitar un evento súbito como la proyección inesperada de una piedra, no satisface el estándar de motivación exigido, ni permite tener por acreditado el nexo causal requerido para la imputación de responsabilidad al empleador.

En los tres supuestos –IPERC, Formación e información, y Supervisión efectiva– la autoridad administrativa no acreditó de manera suficiente el nexo causal directo entre las omisiones imputadas y el accidente investigado, en consecuencia, al no haberse acreditado ni motivado de forma suficiente la relación causal entre las omisiones imputadas y el accidente de trabajo, no resulta jurídicamente válido sostener que tales incumplimientos generaron directamente el daño.

En ese contexto, aun cuando la Autoridad concluye que existe un nexo causal directo e insubsanable, dicho nexo no ha sido debidamente motivado conforme al estándar reforzado exigido por la Resolución de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL, en tanto no se ha acreditado de manera suficiente, diferenciada y autónoma la relación causal entre cada

Por lo que, al no haberse acreditado de manera concreta, diferenciada y autónoma que cada uno de los incumplimientos imputados haya sido causa directa, idónea y suficiente del accidente de trabajo investigado, no se configura el presupuesto material exigido por el tipo infractor previsto en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Asimismo, la ausencia de una motivación reforzada sobre dicho nexo causal vulnera el deber de motivación y el debido procedimiento administrativo, lo que determina la nulidad del acto sancionador en el extremo impugnado.

En consecuencia, se advierte que la motivación sobre la determinación del nexo causal es insuficiente, la omisión de dicho análisis vulnera el deber de motivación previsto en los artículos 3 y 6 del TUO de la LPAG y en el artículo 139.5 de la Constitución, lo que acarrea la nulidad de la resolución sancionadora en el extremo impugnado.

Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:

En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento, sustentado en una motivación aparente, la cual se configura, ya que la Autoridad Instructora, la Subintendencia e Intendencia, si bien dan la apariencia de motivación al existir citas normativas, no exponen adecuadamente las razones para justificar sus decisiones, ni mucho menos las exponen de forma clara u objetiva, situación que sucede al determinar la configuración de las infracciones imputadas, careciendo su decisión de una adecuada motivación, en atención a lo señalado en los fundamentos previos.

Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14° del TUO de la LPAG, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación insuficiente o parcial sino una aparente. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.

Por tanto, resulta imposible convalidar las actuaciones tanto de la Intendencia como de la Subintendencia, las cuales debieron evaluar de manera adecuada los hechos que motivaron el presente procedimiento sancionador y advertir los errores incurridos en el Acta de Infracción. Debe recordarse que recae en la Administración el deber de acreditar fehacientemente cada conducta antijurídica en el imputado, luego de un procedimiento llevado a cabo con las garantías constitucionalmente reconocidas y reseñadas líneas arriba.

Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que la Resolución de Subintendencia N° 1004-2023-SUNAFIL/IRE-CAL/SISA, de fecha 22 de agosto de 2023, confirmada por la Resolución de Intendencia N° 053-2024-SUNAFIL/IRE-CAL, incurre en vicio de nulidad y se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, dada la existencia de un vicio en el acto administrativo constituido por la motivación aparente.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En este expediente se han identificado vicios al debido procedimiento de la impugnante, al momento de motivar sobre las presuntas infracciones cometidas por la impugnante, que acarrearon la imposición de las multas impuestas.

En tal sentido, considerando que la Resolución de Subintendencia N° 1004-2023- SUNAFIL/IRE-CAL/SISA, de fecha 22 de agosto de 2023, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.1 del artículo 13 del TUO de la LPAG; tal resolución carece de efectos y, en consecuencia, corresponde declarar la nulidad de la citada resolución, y de los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento, al haberse vulnerado los principios de debido procedimiento y motivación.

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Subintendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.

En consecuencia, se remite la presente resolución a la Intendencia Regional del Callao y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que –de ser el caso– procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

Finalmente, por las consideraciones antes dichas, no corresponde pronunciarse sobre los otros alegatos planteados en el recurso de revisión.