Ministerio Público - Gerencia General — Res. 463-2025

Antecedentes

Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo (Sub materia: Todas); Accidentes de trabajo/incidentes peligrosos (Sub materia: Investigación de accidentes de trabajo que cause muerte o invalidez permanente total o parcial), Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (Sub materia: Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo, Notificación o aviso de accidente de trabajo mortal o incidente peligroso y Registro de accidente de trabajo e incidentes) e Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER) (Sub materia: Prevención de riesgos). 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de SST, por no cumplir con la normativa relativa al deber de vigilancia en materia de SST (RISST) por la contratista ocasionando el accidente de trabajo mortal, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/. 283,500.00.

- Una (01) infracción GRAVE en materia de labor inspectiva, por no cumplir con el deber de colaboración con el inspector comisionado en la visita inspectiva del 23 de mayo de 2019, tipificada en el numeral 45.1 del artículo 45 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,670.00.

i. Alega que, si cumplió con los estándares de seguridad, es decir con la vigilancia del cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo por parte del contratista PETROTORIAN SEGURIDAD INTEGRAL S.A.C. (en adelante, la contratista), así como verificar que cuente con su propio Reglamento Interno de Trabajo y Reglamento de Seguridad y Salud (RISST). ii. En la misma línea, aduce que la resolución impugnada no valoró objetivamente los argumentos expuestos en sus descargos, ni la documentación adjunta en los mismos. Ello, en tanto mediante la referida documentación se puede advertir que el trabajador accidentado si tomó conocimiento oportuno del RISST. Añade que, sí cumplió con entregar a su contratista la matriz IPER, donde se contempla el peligro de asalto y se propone medidas de control, vulnerándose el principio al debido procedimiento. iii. Aduce que, en las investigaciones penales realizadas, se ha determinado que la administrada no es responsable del ilícito penal atribuido, mismo hecho que motiva el caso concreto.

Véase a folios 16 del expediente sancionador.

iv. Sostiene que, en la resolución recurrida no se ha detallado como las supuestas infracciones en las que incurre inciden directamente en el accidente de trabajo mortal; así, tampoco se evaluó que es el propio trabajador quien permite el acceso de los agentes que le causaron la muerte. v. Alega que no se ha tomado en cuenta que el trabajador fallecido pertenecía al servicio de vigilancia de la empresa contratista, así como tampoco se ha justificado la aplicación del quantum de la multa impuesta en tanto la impugnante se encuentra compuesta de varias unidades ejecutoras con nivel de independencia.

i. Se precisa que el órgano de primera instancia si evaluó la documentación presentada por la administrada en sus descargos, conforme se evidencia de los considerandos 13 al 15 de la resolución impugnada. ii. Señala que es el empleador quien garantiza la vigilancia del cumplimiento de la normativa legal en materia de SST por parte de sus contratistas que desarrollan obras o servicios en su centro de trabajo, en virtud a lo dispuesto en el artículo 68 de la LSST, lo que implica que el empleador a través de la supervisión debe determinar si sus contratistas están cumpliendo con sus deberes en materia de SST, verificando que se cuente con los documentos obligatorios. iii. Siendo que, en el caso concreto, la contratista no elaboro su RISST conforme a ley, dado que no considero los controles operacionales dentro de los estándares de seguridad y salud en las operaciones para el personal expuesto al riesgo de exposición a violencia, contusiones, lesiones y golpes, tal como fue considerado en la matriz IPER. iv. Respecto a lo documentación vinculada a las investigaciones penales originadas a raíz del accidente de trabajo mortal suscitado, señala que la investigación seguida por la Primera Fiscalía Provincial Penal Corporativa San Juan de Lurigancho - Segundo Despacho - Distrito Fiscal de Lima Este, no incide en la actuación de la inspección del Trabajo, en tanto que su finalidad y competencia son distintas. v. Precisa que, conforme al numeral 42.2 del articulo 42 de la LGIT, en materia de SST, la empresa principal responde directamente por las infracciones que cometan sus contratistas o subcontratistas. Siendo que, en el caso concreto, la administrada no acreditó cumplir con su deber de vigilancia, lo que originó la imposición de la sanción impuesta, la misma que fue calculada en base a los criterios establecidos en la LGIT y su reglamento.

vi. Por último, señala que, en tanto la administrada no ha cuestionada la conducta infractora imputada consistente en el incumplimiento de su deber de colaboración en la visita inspectiva del 23 de mayo de 2019, considera que el pronunciamiento emitido por la autoridad de primera instancia se encuentra debidamente motivado.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.

el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” Artículo 14 del Reglamento del Tribunal.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DEL MINISTERIO PÚBLICO - GERENCIA GENERAL

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Mediante escrito de fecha 25 de enero de 2023, la impugnante presentó su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1196-2022-SUNAFIL/ILM, sustentándolo en los siguientes argumentos:

i. Alega que se realizó una interpretación errónea del literal d) del artículo 68 de la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, vulnerando el principio de tipicidad en tanto no existe norma que señale que todo riesgo detallado en el IPER, debe estar contenido en el RISST. Asimismo, aduce que la normativa citada no indica que es deber del empleador verificar la existencia de fallas en la elaboración de los documentos de gestión de SST de la empresa contratista, estableciendo solo el deber de vigilar el cumplimiento. ii. Sostiene que resulta imposible que la impugnante conozca los riesgos del IPER que deben estar contenidos en el RISST, mucho menos podría conocerse que no solo debían vigilar la existencia de los documentos de gestión en SST, sino también su correcta elaboración. Reitera que dichos criterios, no se encuentran tipificados en la norma. iii. Aduce que no se ha realizado un análisis de causalidad adecuado, en tanto no comprende cual fue el razonamiento que llevó a concluir que, de haberse considerado un riesgo del IPER en el RISST, no se habría producido el accidente de trabajo mortal.

iv. Alega que no existe nexo causal acreditado, siendo que, el mencionado accidente de trabajo sucedió de forma fortuita, en tanto terceras personas indujeron a error al vigilante haciéndole creer que formaban parte del personal de la empresa. v. Por último, sostiene que para el cálculo del quantum de la multa se ha tomado en cuenta a la totalidad de los trabajadores a nivel nacional de la impugnante, lo cual vulnera el principio de razonabilidad dado que el trabajador fallecido no pertenece a su planilla.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre los argumentos relacionados con las infracciones graves

“(…) la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006 TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).

“6.17. Sobre la base de lo previsto en el literal a) del artículo 16 y el inciso 18.1 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral (Decreto Supremo Nº 004-2017-TR), tras el control de admisibilidad del recurso de revisión interpuesto, a cargo de la autoridad emisora de la decisión impugnada, este órgano de revisión tiene el deber de efectuar el control de procedencia del recurso. Así, se declarará la improcedencia del recurso de revisión en los siguientes supuestos: i) Cuando el acto impugnado no corresponda a resoluciones de segunda instancia que se pronuncian sobre la imposición de sanciones; ii) Cuando la infracción materia de sanción que se impugna, no esté tipificada como muy grave en el RLGIT; o iii) Cuando el recurso de revisión no se sustente en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal.

Respecto al accidente de trabajo suscitado

lo que implica que no se puede afirmar de manera anticipada la existencia de una única causa predominante.

i. El daño: Constituye el menoscabo, el detrimento, la afectación que un sujeto sufre en su interés jurídico tutelado; además, incide en las consecuencias que derivan de la lesión del interés; un interés jurídico que puede ser patrimonial (daño lucro cesante y daño emergente) y extrapatrimonial (daño a la persona en los casos de Responsabilidad extracontractual y daño moral en los casos de Responsabilidad Contractual).

ii. Conducta antijurídica: Es el hecho contrario a la Ley, al orden público y a las buenas costumbres. Así, “la conducta antijurídica puede definirse como todo aquel proceder contrario al ordenamiento jurídico, y en general, contrario al derecho. En ese contexto, en la responsabilidad civil por accidentes de trabajo la antijuridicidad es típica, porque implica el incumplimiento de una obligación inherente al contrato de trabajo, como es el brindar al trabajador las condiciones de higiene y seguridad que le permitan ejercer sus labores sin perjudicar su salud. Es por este motivo que en principio existe la presunción de responsabilidad patronal por los accidentes de trabajo que ocurren en el centro de labores”11.

iii. La relación de causalidad: Es el nexo que existe entre el hecho que genera un daño y el daño producido; este nexo, es fundamental porque a partir de aquí se determinará la responsabilidad. “El nexo causal viene a ser la relación de causa – efecto existente entre la conducta antijurídica y el daño causado a la víctima, pues, de no existir tal vinculación, dicho comportamiento no generaría una

Feyer, Anne-Marie y Williamson, Ann (1998). Factores humanos en los modelos de accidentes. En Enciclopedia de salud y seguridad en el trabajo. Madrid: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y OIT, p. 56. Casación N° 18190-2016 Lima. Casación N° 4321-2015 Callao.

obligación legal de indemnizar. En el ámbito laboral, la relación causal exige, en primer lugar, la existencia del vínculo laboral; y, en segundo lugar, que el accidente de trabajo se produzca como consecuencia de la ejecución del trabajo realizado en mérito a ese vínculo laboral. Para que exista nexo causal, es necesario que se pueda afirmar que el daño ocasionado al trabajador es una consecuencia necesaria de una omisión por parte del empleador respecto a los implementos de seguridad otorgados al demandante para el desempeño de sus labores”.

En el caso de los accidentes de trabajo, el nexo de causalidad supone la vinculación que debe existir entre la conducta antijurídica del empleador (incumplimiento de sus obligaciones legales o convencionales en materia de higiene, seguridad y protección) que origina el daño sufrido por el trabajador (accidente) y las labores desarrolladas habitualmente en el centro de trabajo.

iv. Factor de atribución: Referido a quien va a responder por la inejecución de las obligaciones por culpa inexcusable, culpa leve o por dolo. Así, “los factores de atribución son aquellas conductas que justifican la transmisión de los efectos económicos del daño de la víctima al responsable del mismo”12.

i. Teoría de la Responsabilidad Contractual: Según esta teoría el empleador como consecuencia del contrato de trabajo es deudor de la seguridad del trabajador, por tal motivo todo accidente laboral que esta sufra siempre le será atribuible, pues existe una presunción de culpa patronal.

ii. Teoría del dolo o culpa: Esta teoría parte del principio que quien por dolo o culpa causa un daño debe responder por el daño ocasionado. De acuerdo con esta teoría, el trabajador para tener derecho a una indemnización debe probar la culpa de su empleador por el accidente sufrido, la cual puede derivarse de acciones u omisiones, o el incumplimiento de las normas de Seguridad y Salud Ocupacional. Por tanto, en base a esta teoría, para poder tener derecho a la indemnización en caso de sufrir un accidente de trabajo es necesario demostrar que la causa del accidente es una actuación negligente del empleador. Asimismo, concluye que el empleador no está obligado a indemnizar al trabajador que ha sufrido un accidente de trabajo si previamente no se ha probado la existencia de negligencia por parte del empleador en el cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo. Sobre lo propuesta por esta teoría, la Corte Suprema mediante la Casación N° 18190-2016-LIMA, contempla al deber de prevención como una obligación de medios, pues la sola ocurrencia del Accidente de Trabajo no determinará la atribución automática de la responsabilidad del empleador. En tal sentido, para que ello ocurra, deberá demostrarse que existe una relación de causalidad entre el incumplimiento de una obligación de Seguridad y Salud en el Trabajo por parte del empleador y el accidente de trabajo. En otras palabras, deberá acreditarse que el incumplimiento del empleador es consecuencia inmediata y directa de la ocurrencia del accidente de trabajo o la enfermedad profesional.

Casación Laboral N° 4258-2016-Lima.

iii. Teoría del Riesgo Social: Esta teoría parte de la premisa que los accidentes de trabajo mayormente no son responsabilidad del empleador ni del trabajador, porque las consecuencias de estas deben recaer sobre la colectividad y no sobre determinada empresa. Esta teoría constituye la base de los sistemas de seguro obligatorio mediante los cuales, producido el daño al trabajador, la colectividad debe buscar su reparación, distribuyéndola entre toda la sociedad, garantizando al afectado a percibir ingresos suficientes que sustituyan los dejados de percibir a consecuencia del daño sufrido.

Sobre la existencia del nexo causal

“6.18 De esta forma, una investigación de la inspección del trabajo puede bien determinar un árbol de causas, esto es, “todos los antecedentes recopilados que han dado lugar al accidente, así como los vínculos lógicos y cronológicos que los relacionan; se trata de una representación de la red de antecedentes que han provocado directa o indirectamente la lesión”13. En el examen de la inspección del trabajo —que debe trasladarse al acta de infracción— los órganos del procedimiento administrativo sancionador deben ocuparse de establecer la suficiencia en la determinación de los nexos causales exigidos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT, para así establecer si existe uno o más de un incumplimiento que sea suficientemente apto para convertirse en causa del accidente de trabajo y, por lo tanto, punible bajo el tipo sancionador correspondiente.

MONTEAU, M. “Análisis y presentación de informes: investigación de accidentes” En Enciclopedia de Seguridad y Salud en el Trabajo. Tomo II, cap. 57, Madrid: OIT, p. 57.26.

i) Para ambos supuestos: Que el incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo haya ocasionado el accidente de trabajo; y, ii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.10 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) se haya producido daños en el cuerpo o la salud del trabajo que requieran asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal. iii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.11 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) el accidente produzca el fallecimiento del trabajador.

i) El nexo causal es el elemento gravitante para determinar la responsabilidad del empleador en los tipos sancionadores previstos en los artículos 28.10 y 28.11; en ese sentido se entiende por nexo causal a la relación causal o causalidad entre la infracción cometida y el accidente sucedido, siendo el evento trágico consecuencia de la inobservancia o incumplimiento de la normativa laboral. ii) Respecto al examen del nexo causal, los tipos infractores materia de análisis, llevan a evaluar los actuados en la fiscalización a partir de la determinación del carácter causal de la infracción respecto a cada uno de los incumplimientos detectados en los que este factor causal se encuentre presente. Así, cada uno de los incumplimientos sancionados bajo los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, deben ser susceptibles de producir el accidente o contribuir a que este se desencadene, conforme con lo determinado en la fiscalización y conforme con las condiciones establecidas en ambos tipos normativos. De manera que, si la inobservancia de las normas de seguridad y salud en el trabajo ocasiona un accidente, esta podrá dar lugar a una o a más de una sanción, siendo analizadas de manera independiente cada una de ellas respecto de su carácter causal sobre el accidente ocurrido. Por tanto, corresponderá que, por cada vez donde ese juicio causal se vea satisfecho, se aplique una sanción.” (énfasis añadido)

Figura N° 1: Sobre el accidente de trabajo

Se precisa que, en virtud a la Ley N° 29733, Ley de protección de datos personales, no se citará en la presente resolución el nombre completo del trabajador afectado o datos personales del mismo, a fin de cuidar el tratamiento de los mismos.

Figura N° 2: Sobre el deber de vigilancia

15 Cabe precisar que la empresa contratista no forma parte del presente procedimiento administrativo sancionador.

sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario. Tal como lo ha desarrollado esta Sala a través del fundamento 6.20 de la Resolución N° 025-2021-SUNAFIL/ TFL- Primera Sala, del 14 de junio de 2021, “No es posible la imposición de sanción alguna con el fundamento de meras sospechas, y tampoco sobre la base de que el imputado no ha demostrado su inocencia”.

Información Adicional

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Labor Inspectiva No cumplir con el deber de colaboración con el inspector comisionado en la visita inspectiva del 23 de mayo de 2019 Numeral 45.1 del artículo 45 del RLGIT GRAVE

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por el MINISTERIO PÚBLICO - GERENCIA GENERAL, en contra de la Resolución de Intendencia N° 1196-2022- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 615-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 614-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE4 de fecha 25 de mayo de 2022, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 1196-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

TERCERO. – Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.

CUARTO. – Notificar la presente resolución al MINISTERIO PÚBLICO - GERENCIA GENERAL y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Presidente

20250514VLFR - HR 15239-2023