Martinez Contratistas e Ingeniería S.A — Res. 1-2024

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Accidente de trabajo que acuse muerte o invalidez permanente total o parcial (Sub materia: incluye todas); Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (Sub materia: registro de accidente de trabajo e incidentes); sistema de gestión de SST en las empresas; condiciones de seguridad en lugares de trabajo, instalaciones civiles y maquinaria (Submateria: condiciones de seguridad). CABALLERO SEGA Katty Angelica FAU 20555195444 soft 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft 1.2. Que, mediante Imputación de Cargos N° 834-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 03 de diciembre de 2021, notificada el 06 de diciembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de SST, por no cumplir la normativa de seguridad y salud en el trabajo en materia de condiciones de seguridad, ocasionando el accidente de trabajo del señor Jhon Klider Rojas Cosme, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 280,125.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de SST, por no cumplir la normativa de seguridad y salud en el trabajo relativa al procedimiento escrito de trabajo seguro - PETS, ocasionando el accidente de trabajo del señor Jhon Klider Rojas Cosme, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 280,125.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no asistir a la comparecencia programada para el 27 de diciembre de 2017, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,112.50.

i. Sostienen que la resolución apelada no ha considerado que el accidente de trabajo se produjo por una actitud negligente e imprudente del extrabajador Jhon Klinder Rojas Cosme, y no por algún acto atribuible a la empresa, por lo que no se puede asumir que exista responsabilidad de su representada, cuando la decisión fue exclusiva del propio extrabajador.

ii. Señalan que el procedimiento sancionador ha prescrito, en atención al artículo 51 del RLGIT. Señalan que, en virtud de dicha norma, la supuesta falta administrativa se habría producido el 15 de octubre de 2017, por lo que, a la fecha de la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 1164-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE4, del 04 de noviembre de 2021, la prescripción de cuatro (4) años ya habría operado.

2 Véase folio 222 del expediente sancionador.

iii. Sin embargo, pese a ello, señalan que esta administración ha emitido la Resolución de Sub Intendencia N° 123-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 25 de enero de 2022, disponiendo sancionar a su representada con una multa elevada, sin tener en cuenta los plazos prescriptorios establecidos de manera expresa en la norma.

iv. Al respecto, indican que el artículo 252 de la LPAG señala que el plazo prescriptorio comenzará a partir del día siguiente de producida la infracción (15.10.2017). De esta manera, la facultad para determinar la existencia de infracciones habría prescrito el día 16 de octubre de 2021. Por lo que, la Imputación de Cargos N° 834-2020- SUNAFIL/ILM/Al1 incurre en error al señalar: “(…) corresponde […] dar inicio a un nuevo procedimiento administrativo sancionador, máxime si no han prescrito las infracciones materia de propuesta de sanción: por lo que, se procede a emitir para tal efecto la presente imputación de Cargos”.

v. Sin embargo, en la Resolución de Sub Intendencia N° 123-2022 SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 25 de enero de 2022, la autoridad señala que, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 252 de la LPAG, la recurrente no se ha tomado en cuenta los Decretos de Urgencia dictados por el gobierno central suspendiendo los plazos administrativos como consecuencia de la declaratoria del estado de emergencia por el brote de la Covid-19, por lo que, los plazos administrativos fueron suspendidos hasta el 30 de junio de 2020.

vi. Sin embargo, para la recurrente, aun teniendo en cuenta la suspensión de plazos administrativos dictados por el gobierno a consecuencia de la pandemia, al momento de la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 123-2022- SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 25 de enero de 2022, la empresa sostiene que ha operado el plazo prescriptorio. En efecto, señalan, si se toma en cuenta la fecha en que se produjo la supuesta falta administrativa, 15 de octubre de 2017 y que los plazos debieron suspenderse desde el 15 de marzo de 2020 hasta el 30 de junio de 2020, la facultad sancionadora de la administración ya había prescrito el día 15 de enero de 2022.

vii. Sin embargo, la Resolución de Sub Intendencia N° 123-2022 SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 25 de enero de 2022, contra la cual se dirige el recurso impugnatorio, ha sido emitida con posterioridad al 15 de enero de 2022. Es por ello que, sostienen, corresponde amparar el recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 123-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 25 de enero de 2022, por haberse emitido pronunciamiento y dispuesto la imposición de una multa, cuando el plazo para ejercer su facultad sancionadora ya había prescrito.

viii. Por otro lado, sobre el principio de inmediatez, señalan que la autoridad administrativa no ha observado los principios mínimos que garantizan el debido proceso, puesto que se ha advertido que la emisión de la primera Imputación de Cargos se produjo en un plazo irrazonable, vale decir, fue elaborada recién el 13 de enero de 2020, es decir, dos (2) años y tres (3) meses después de sucedido el evento fatal (15 de octubre de 2017), vulnerando su derecho a gozar de las garantías del debido procedimiento. Al respecto, señalan que les parece desproporcionado que la autoridad, luego de más de dos años de producido el evento, recién ponga en funcionamiento su aparato administrativo para notificarles la primera imputación de cargos, lo que denota que, desde el momento del inicio del presente procedimiento administrativo sancionador, ya se evidenciaba la desidia y displicencia de los servidores que lo tienen a cargo.

ix. Posteriormente, pese a lo que la emplazada denomina un “descarada inobservancia del principio de inmediatez”, la autoridad administrativa emite una segunda imputación de cargos (Imputación de Cargos N° 1447 2020 SUNAFIL/ILM/A11 del 21 de septiembre de 2020), es decir casi 3 años después del accidente con consecuencia fatal. Si bien es cierto existen plazos máximos, para la recurrente, ello no supone que la administración, en el uso de su potestad sancionadora, observe plazos irrazonables para sus actuaciones administrativas, justificándose en los plazos máximos, puesto que el espíritu de la norma no busca que se realicen las actuaciones faltando escaso tiempo para alcanzar el plazo máximo; sino, por el contrario, que estas se desarrollen en plazos razonables, garantizándole al administrado el correcto uso de su derecho a la defensa.

x. Añaden que resulta evidente que la conducta de la autoridad administrativa, transgrede el principio de inmediatez, el cual busca que la administración pública, en el ejercicio de su Ius Puniendi (facultad sancionadora), lleve a cabo actuaciones o emita pronunciamientos dentro de un plazo razonable y prudente, buscando no extender los procedimientos administrativos de manera innecesaria, de modo tal que pueda perjudicar al administrado, quien se encontraría en una incertidumbre jurídica al no poder predecir (principio de predictibilidad), cual es la posición que adopta la administración en función a una determinada circunstancia.

i. Los inspectores comisionados determinaron que, los incumplimientos advertidos en materia de seguridad y salud en el trabajo fueron causa del accidente de trabajo ocurrido al señor Jhon Klider Rojas Cosme; por lo que, tomando en cuenta las definiciones antes señaladas, las infracciones imputadas a la inspeccionada, en materia de seguridad y salud en el trabajo, resultan ser de naturaleza instantánea; motivo por el cual, dichas infracciones se consumaron a la fecha en que ocurrió el accidente de trabajo, esto es, el 15 de octubre de 2017. ii. Cabe añadir que el cómputo del plazo de prescripción solo se suspende con el inicio del procedimiento sancionador, lo que ocurre en el presente procedimiento con la notificación al administrado del Acta de Infracción con la imputación de cargos; y se reanuda inmediatamente dicho cómputo si el trámite del procedimiento

3 Notificada a la impugnante el 29 de abril de 2022, véase folio 236 del expediente sancionador.

sancionador se mantuviera paralizado por más de veinticinco (25) días hábiles, por causa no imputable al administrado.

iii. Bajo las consideraciones expuestas, esta Intendencia puede concluir que la inspeccionada, al hacer su propio cómputo del plazo de prescripción, no ha considerado que el cómputo del plazo se suspende con el inicio del procedimiento sancionador a través de la notificación de los hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo. En dicho caso, solamente se reanuda el cómputo del plazo si el trámite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por más de veinticinco (25) días hábiles, por causa no imputable al administrado, lo que no ha sucedido en la presente causa. Además de ello, la recurrente no ha considerado el lapso en que se encontraban suspendidos los plazos ante la declaratoria del estado de emergencia nacional, desde la fecha en que se consumaron las infracciones hasta el inicio del procedimiento sancionador. Por lo tanto, conforme ha quedado corroborado en los gráficos precedentes, esta administración todavía conservaba la facultad para sancionar los incumplimientos en materia de seguridad y salud en el trabajo y a la labor inspectiva. Dicha conclusión también se encuentra consignada en el considerando 38 de la resolución venida en grado, pronunciamiento con el cual este Despacho coincide, por lo que, corresponde desestimar los argumentos de la apelante en este extremo.

iv. Por otro lado, es necesario precisar que el “principio de inmediatez” no resulta aplicable al presente procedimiento, toda vez que el mismo está asociado a la potestad disciplinaria del empleador respecto de sus trabajadores, procedimiento ajeno a la potestad sancionadora de la administración correspondiente al caso sujeto a análisis.

v. En cuanto al caso concreto y respecto al tiempo que trascurrió antes del inicio del presente procedimiento, este despacho no niega que haya existido una demora en la evaluación del inicio del procedimiento sancionador hasta que se notificó la imputación de cargos. Sin embargo, se debe considerar que, de la revisión de las normas que regulan el procedimiento sancionador por infracciones en materia sociolaboral y seguridad y salud en el trabajo, ni la LGIT ni el RLGIT establecen un plazo para notificar la Imputación de Cargos ni el Acta de Infracción. De esta manera, no se sustenta el que el recurrente cuestione el tiempo transcurrido en el inicio del procedimiento, considerando que, de la revisión del mismo, a la fecha de notificación las infracciones no habían prescrito y se observa que la administración cumplió con notificar todos los actos del mismo, a fin que pueda ejercer su derecho a la defensa. De esta manera, no se sustenta vulneración alguna a los principios del procedimiento sancionador, conforme lo ha alegado.

vi. Ahora bien, pese a lo señalado, si en caso la inspeccionada consideraba que se había cometido alguna infracción a los plazos legalmente establecidos en la tramitación del procedimiento en primera instancia, la vía adecuada para dilucidarlos no era a través de sus descargos o la interposición del recurso impugnativo que se analiza. Para ello el ordenamiento administrativo ha previsto que la inspeccionada puede interponer una queja por defecto de tramitación, conforme a lo dispuesto en el artículo 169 del TUO de la LPAG, a fin de que se adopten las medidas correctivas pertinentes, de ser el caso. Sin embargo, como se puede establecer de la revisión de los actuados, ello no ha ocurrido en el presente caso, correspondiendo por tanto desestimar lo solicitado por la inspeccionada en este extremo.

vii. Respecto de la ocurrencia de una actitud negligente por parte del trabajador, es necesario señalar que, aun cuando hayan concurrido actos subestándares en el accidente de trabajo (como en el presente caso), la inspeccionada no puede eximirse de su responsabilidad por el incumplimiento de su deber de prevención, al pretender sindicar al trabajador accidentado como único responsable del accidente de trabajo acaecido, ya que el evento responde a múltiples causas y, en el presente procedimiento, solo se ha determinado su responsabilidad por aquellas que estuvieron sujetas a su control (como las condiciones de seguridad y el procedimiento escrito de trabajo seguro – PETS) en tanto que eran de obligación de la empresa y no del trabajador. Por ello, la existencia de actos subestándar por parte del afectado no lo exime de su responsabilidad por los incumplimientos en los que la empresa haya incurrido.

viii. Por tanto, este Despacho comparte las conclusiones a las que arriba la autoridad sancionadora, máxime si se advierte que la inspeccionado no ha presentado documento o sustentado alegato distinto a los ofrecidos en los descargos, ya rebatidos por el inferior en grado. En consecuencia, al haberse determinado que los argumentos esbozados en la apelación no desvirtúan las infracciones en las que incurrió la inspeccionada, las cuales han sido debidamente determinadas, no se aprecian tampoco los motivos que sustentan una vulneración al debido procedimiento, ni a los principios del procedimiento administrativos a los que se alude. Por tanto, debe declararse infundado el presente recurso, correspondiendo confirmar la resolución apelada en todos sus extremos.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad

Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 8 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” III. DEL RECURSO DE REVISIÓN

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE MARTINEZ CONTRATISTAS E INGENIERIA S.A.

9 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

627-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/ 569,362.50, por la comisión de (02) infracciones MUY GRAVES en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT; y, una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 30 de abril de 2022.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 18 de mayo de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 627-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:

i. Alega que si la supuesta falta habría sido cometida el 15 de octubre de 2017 a la fecha de emisión de la Resolución de Sub Intendencia N°1164-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE4, esto es el 04 de noviembre de 2021, ha operado la prescripción de 4 años.

ii. Sobre el principio de inmediatez, señala que no se ha observado los principios mínimos que garantizan el debido procedimiento, pues la emisión de la imputación de cargos se produjo en una plazo irrazonable, por lo que corresponde dejar sin efecto y archivar este procedimiento administrativo.

iii. Argumenta que el propio trabajador hizo caso omiso a la orden impartida, y procedió a “desaflojar” los pernos de la cruceta, actividad que no era necesaria para el remolque.

iv. Indica debe tenerse en cuenta el principio de causalidad, pues de acuerdo a este principio, la responsabilidad administrativa recae en aquel que, debiendo o pudiendo actuar de manera diligente, realizó una conducta activa u omisiva.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la alegación de prescripción de las infracciones detectadas

“Artículo 28. Suspensión de plazos en procedimientos en el sector público Declárese la suspensión por treinta (30) días hábiles contados a partir del día siguiente de publicado el presente Decreto de Urgencia, del cómputo de los plazos de inicio y de tramitación de los procedimientos administrativos y procedimientos de cualquier índole, incluso los regulados por leyes y disposiciones especiales, que se encuentren sujetos a plazo, que se tramiten en entidades del Sector Público, y que no estén comprendidos en los alcances de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia Nº 026-2020; incluyendo los que encuentran en trámite a la entrada en vigencia del presente Decreto de Urgencia.”

“Artículo 1.- Suspensión de plazos del Sistema de Inspección del Trabajo Disponer, excepcionalmente, la suspensión del cómputo de los plazos por treinta (30) días hábiles, contados a partir del día siguiente de la publicación del Decreto de Urgencia N° 029- 2020, de las actuaciones inspectivas y de los procedimientos administrativos sancionadores del Sistema de Inspección del Trabajo (SIT), a cargo de las instancias correspondientes de las Intendencias Regionales de la SUNAFIL, así como de las Gerencias o Direcciones Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo de los Gobiernos Regionales. (…)”

10 De conformidad, con el numeral 144.1 del artículo 144 del TUO de la LPAG, el plazo expresado en días es contado a partir del día hábil siguiente de aquel en que se practique la publicación del acto. En el presente caso, el cómputo del plazo de suspensión, se inició el primer día hábil posterior a la publicación del Decreto de Urgencia N° 029-2020. 6.10. Posteriormente, mediante Resolución de Superintendencia N° 80-2020-SUNAFIL, de fecha 11 de mayo de 2020, Resolución de Superintendencia N° 83-2020-SUNAFIL, de fecha 28 de mayo de 2020, y, Resolución de Superintendencia N° 87-2020-SUNAFIL, de fecha 15 de junio de 2020, se dispuso consecutivamente, la prórroga de la suspensión de plazos establecida en el artículo 1 de la Resolución de Superintendencia N° 074-2020- SUNAFIL, del 23 de marzo de 2020, esto es, hasta el 26 de junio de 2020, fecha en la que concluiría el cómputo de plazo suspendido.

- No cumplir la normativa de seguridad y salud en el trabajo en materia de condiciones de seguridad, ocasionando el accidente de trabajo del señor Jhon Klinder Rojas Cosme.

- No cumplir la normativa de seguridad y salud en el trabajo relativa al procedimiento escrito de trabajo seguro – PETS, ocasionando el accidente de trabajo del señor Jhon Klinder Rojas Cosme.

- No asistir a la comparecencia programada para el 27 de diciembre de 2017.

Figura N° 01: Línea de Tiempo de las infracciones en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo

veintidós (22) días hábiles11

11 Conformado por los siguientes plazos: (i) quince (15) días hábiles para presentar los alegatos contra el Acta de Infracción; y, siete (07) días de feriados declarados a nivel nacional, relativos al sábado 08 de diciembre (Día de la inmaculada concepción), viernes 24 de diciembre (declarado día no laborable para el sector público), sábado 25 de diciembre (Navidad), lunes 27 de diciembre (declarado día no laborable para el sector público), viernes 31 diciembre (declarado día no laborable para el sector público), sábado 1 de enero de 2022 (año nuevo), y lunes 03 de enero de 2022 (declarado día no laborable para el sector público). 15.10.2017 Fecha de cómputo de inicio de plazo. 06.12.2021 (Inicio del PAS) 12.01.2022 (vencimiento del plazo de suspensión) Suspensión del plazo de prescripción 25.01.2022 Notificación de la Resolución de Sub Intendencia

(Fin del PAS) 2 años, 5 meses y 8 días 13 días 3 meses, 3 días de suspensión 23.03.2020 (inicio de suspensión de plazos) 26.06.2020 (fin de suspensión de plazos) 1 año, 5 meses y 10 días Plazo transcurrido 3 años, 11 meses y 1 día

Figura N° 02: Línea de Tiempo de la infracción a la labor inspectiva

veintidós (22) días hábiles12

Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo

12 Conformado por los siguientes plazos: (i) quince (15) días hábiles para presentar los alegatos contra el Acta de Infracción; y, siete (07) días de feriados declarados a nivel nacional, relativos al sábado 08 de diciembre (Día de la inmaculada concepción), viernes 24 de diciembre (declarado día no laborable para el sector público), sábado 25 de diciembre (Navidad), lunes 27 de diciembre (declarado día no laborable para el sector público), viernes 31 diciembre (declarado día no laborable para el sector público), sábado 1 de enero de 2022 (año nuevo), y lunes 03 de enero de 2022 (declarado día no laborable para el sector público). 15.10.2017 Fecha de cómputo de inicio de plazo. 06.12.2021 (Inicio del PAS) 12.01.2022 (vencimiento del plazo de suspensión) Suspensión del plazo de prescripción 25.01.2022 Notificación de la Resolución de Sub Intendencia

(Fin del PAS) 2 años, 5 meses y 8 días 13 días 3 meses, 3 días de suspensión 23.03.2020 (inicio de suspensión de plazos) 26.06.2020 (fin de suspensión de plazos) 1 año, 5 meses y 10 días Plazo transcurrido 3 años, 11 meses y 1 día “Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).

“Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 2. Debido procedimiento. - No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.”

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha

establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8 de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. Nº 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis agregado).

Sobre la presunta vulneración a la motivación de las resoluciones 6.23. Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona una presunta vulneración al debido procedimiento13, con lo cual debe verificarse el análisis al principio de la debida motivación de las resoluciones administrativas.

13 “Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas (…)” (énfasis añadido). 14 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG. 15 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.

argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Sobre el tipo infractor contenido en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT

16 En el presente caso, se ha tomado en cuenta el tipo del numeral 28.10 del artículo 28° del RLGIT, antes de ser modificado, puesto que, al momento de la imposición de la resolución de sanción, y de acuerdo al momento que sucedió el accidente, se encontraba vigente este tipo. requiera asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal.”. En tal sentido, para que se configure dicho tipo infractor, se requiere la concurrencia de dos condiciones: i) Que, se hayan incumplido disposiciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, que hayan sido causa del accidente de trabajo; y ii) Que, dicho accidente laboral cause la muerte del trabajador o cause daño al cuerpo o a la salud del trabajador, que requiera asistencia o descanso médico, lo que debe ser debidamente acreditado con el certificado o informe médico legal (énfasis añadido).

i) El daño. - Constituye el menoscabo, el detrimento, la afectación que un sujeto sufre en su interés jurídico tutelado; además, incide en las consecuencias que derivan de la lesión del interés; un interés jurídico que puede ser patrimonial (daño lucro cesante y daño emergente) y extrapatrimonial (daño a la persona en los casos de Responsabilidad extracontractual y daño moral en los casos de Responsabilidad Contractual).

ii) Conducta antijurídica. - Es el hecho contrario a la Ley, al orden público y a las buenas costumbres. Así, “la conducta antijurídica puede definirse como todo aquel proceder contrario al ordenamiento jurídico, y en general, contrario al derecho. En ese contexto, en la responsabilidad civil por accidentes de trabajo la antijuridicidad es típica, porque implica el incumplimiento de una obligación inherente al contrato de trabajo, como es el brindar al trabajador las condiciones de higiene y seguridad que le permitan ejercer sus labores sin perjudicar su salud. Es por este motivo que en principio existe la presunción de responsabilidad patronal por los accidentes de trabajo que ocurren en el centro de labores”19.

iii) La relación de causalidad. - Es el nexo que existe entre el hecho que genera un daño y el daño producido; este nexo, es fundamental porque a partir de aquí se determinará la responsabilidad. “El nexo causal viene a ser la relación de causa – efecto existente entre la conducta antijurídica y el daño causado a la víctima, pues, de no existir tal vinculación, dicho comportamiento no generaría una

17 Feyer, Anne-Marie y Williamson, Ann (1998). Factores humanos en los modelos de accidentes. En Enciclopedia de salud y seguridad en el trabajo. Madrid: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y OIT, p. 56. 18 Casación N° 18190-2016 Lima 19 Casación N° 4321-2015 Callao

obligación legal de indemnizar. En el ámbito laboral, la relación causal exige, en primer lugar, la existencia del vínculo laboral; y, en segundo lugar, que el accidente de trabajo se produzca como consecuencia de la ejecución del trabajo realizado en mérito a ese vínculo laboral. Para que exista nexo causal, es necesario que se pueda afirmar que el daño ocasionado al trabajador es una consecuencia necesaria de una omisión por parte del empleador respecto a los implementos de seguridad otorgados al demandante para el desempeño de sus labores”. En el caso de los accidentes de trabajo, el nexo de causalidad supone la vinculación que debe existir entre la conducta antijurídica del empleador (incumplimiento de sus obligaciones legales o convencionales en materia de higiene, seguridad y protección) que origina el daño sufrido por el trabajador (accidente) y las labores desarrolladas habitualmente en el centro de trabajo.

iv) Factor de atribución. - Referido a quien va a responder por la inejecución de las obligaciones por culpa inexcusable, culpa leve o por dolo. Así, “los factores de atribución son aquellas conductas que justifican la transmisión de los efectos económicos del daño de la víctima al responsable del mismo20.

i) Teoría de la Responsabilidad Contractual. - Según esta teoría el empleador como consecuencia del contrato de trabajo es deudor de la seguridad del trabajador, por tal motivo todo accidente laboral que esta sufra siempre le será atribuible, pues existe una presunción de culpa patronal.

ii) Teoría del dolo o culpa. – Esta teoría parte del principio que quien por dolo o culpa causa un daño debe responder por el daño ocasionado. De acuerdo con esta teoría, el trabajador para tener derecho a una indemnización debe probar la culpa de su empleador por el accidente sufrido, la cual puede derivarse de acciones u omisiones, o el incumplimiento de las normas de Seguridad y Salud Ocupacional. Por tanto, en base a esta teoría, para poder tener derecho a la indemnización en caso de sufrir un accidente de trabajo es necesario demostrar que la causa del accidente es una actuación negligente del empleador. Asimismo, concluye que el empleador no está obligado a indemnizar al trabajador que ha sufrido un accidente de trabajo si previamente no se ha probado la existencia de negligencia por parte del empleador en el cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo. Sobre lo propuesta por esta teoría, la Corte Suprema mediante Casación 18190- 2016-LIMA, contempla al deber de prevención como una obligación de medios, pues la sola ocurrencia del Accidente

20 Casación Laboral N° 4258-2016-Lima. de Trabajo no determinará la atribución automática de la responsabilidad del empleador. En tal sentido, para que ello ocurra, deberá demostrarse que existe una relación de causalidad entre el incumplimiento de una obligación de Seguridad y Salud en el Trabajo por parte del empleador y el accidente de trabajo. En otras palabras, deberá acreditarse que el incumplimiento del empleador es consecuencia inmediata y directa de la ocurrencia del accidente de trabajo o la enfermedad profesional.

iii) Teoría del Riesgo Social. - Esta teoría parte de la premisa que los accidentes de trabajo mayormente no son responsabilidad del empleador ni del trabajador, porque las consecuencias de estas deben recaer sobre la colectividad y no sobre determinada empresa. Esta teoría constituye la base de los sistemas de seguro obligatorio mediante los cuales, producido el daño al trabajador, la colectividad debe buscar su reparación, distribuyéndola entre toda la sociedad, garantizando al afectado a percibir ingresos suficientes que sustituyan los dejados de percibir a consecuencia del daño sufrido.

De esta manera, se observa que el inspector comisionado ha expuesto como es que la falta de estos elementos de seguridad ocasionó el accidente de trabajo el 15 de octubre de 2017 y ha precisado también, como el mismo administrado, es quien ha consignado como medidas correctivas el “Establecer e implementar PETS con especificaciones y criterios establecidos para trabajo debajo de vehículos y equipos móviles” y “Establecer e implementar PETS con especificaciones y criterios establecidos para trabajo de remolcar equipos y equipos livianos”, evidenciando con ello, que antes del accidente ocurrido, no contaba con un Procedimiento Escrito de Trabajo Seguro para la actividad que realizó el trabajador afectado.

“6.18 De esta forma, una investigación de la inspección del trabajo puede bien determinar un árbol de causas, esto es, “todos los antecedentes recopilados que han dado lugar al accidente, así como los vínculos lógicos y cronológicos que los relacionan; se trata de una representación de la red de antecedentes que han provocado directa o indirectamente la lesión”21. En el examen de la inspección del trabajo —que debe trasladarse al acta de infracción— los órganos del procedimiento administrativo sancionador deben ocuparse de establecer la suficiencia en la determinación de los nexos causales exigidos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT, para así establecer si existe uno o más de un incumplimiento que sea suficientemente apto para convertirse en causa del accidente de trabajo y, por lo tanto, punible bajo el tipo sancionador correspondiente. 6.19 Como puede comprobarse, las citadas normas despliegan un reproche cualificado, cuando el comportamiento constitutivo de infracción tiene, además, un resultado dañoso determinado (“accidente de trabajo”). Esto afirma al elemento disuasivo de la sanción administrativa ante un hecho “que ocasiona” consecuencias especialmente graves dentro del sistema jurídico. De esta forma, si dos o más incumplimientos son causas suficientes del accidente de trabajo, podrían ser válidamente imputados de forma independiente a través de los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, según corresponda, si el inspector expresa los nexos de causalidad correspondientes. 6.20 Cabe señalar que, para la configuración de los tipos sancionadores previstos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT —en tanto refieren a un resultado especialmente dañoso— se requiere de la concurrencia de los siguientes presupuestos: i) Para ambos supuestos: Que el incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo haya ocasionado el accidente de trabajo; y, ii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.10 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) se haya producido daños en el cuerpo o la salud del trabajo que requieran asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal. iii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.11 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) el accidente produzca el fallecimiento del trabajador. 6.21 Así, cuando se invoca alguna de estas normas sancionadoras, todas las premisas indicadas anteriormente deberían ser correctamente determinadas en el acta de infracción, con una expresión adecuada del nexo causal. En ese entendido, podemos establecer los siguientes criterios: i) El nexo causal es el elemento gravitante para determinar la responsabilidad del empleador en los tipos sancionadores previstos en los artículos 28.10 y 28.11; en ese sentido se entiende por nexo causal a la relación causal o causalidad entre la infracción cometida y el accidente sucedido, siendo el evento trágico consecuencia de la inobservancia o incumplimiento de la normativa laboral. ii) Respecto al examen del nexo causal, los tipos infractores materia de análisis, llevan a evaluar los actuados en la fiscalización a partir de la determinación del carácter causal de la infracción respecto a cada uno de los incumplimientos detectados en los que este factor causal se encuentre presente. Así, cada uno de los incumplimientos sancionados bajo los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, deben ser susceptibles de producir el accidente o contribuir a que este se desencadene, conforme con lo determinado en la fiscalización y conforme con las condiciones establecidas en ambos tipos normativos. De manera que, si la inobservancia de las normas de seguridad y salud en el trabajo ocasiona un accidente, esta podrá dar lugar a una o a más de una sanción, siendo analizadas de manera independiente cada una de ellas respecto de su carácter causal sobre el accidente ocurrido. Por tanto, corresponderá que, por cada vez donde ese juicio causal se vea satisfecho, se aplique una sanción.” (énfasis añadido)

21 MONTEAU, M. “Análisis y presentación de informes: investigación de accidentes” En Enciclopedia de Seguridad y Salud en el Trabajo. Tomo II, cap. 57, Madrid: OIT, p. 57.26.

Información Adicional

N° Materia Conducta Infractora Tipificación Legal y Clasificación Seguridad y Salud en el Trabajo No cumplir la normativa de seguridad y salud en el trabajo en materia de condiciones de seguridad, ocasionando el accidente de trabajo del señor Jhon Klider Rojas Cosme. Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT

MUY GRAVE Seguridad y Salud en el Trabajo No cumplir la normativa de seguridad y salud en el trabajo relativa al procedimiento escrito de trabajo seguro - PETS, ocasionando el accidente de trabajo del señor Jhon Klider Rojas Cosme Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT

MUY GRAVE Labor Inspectiva No asistir a la comparecencia programada para el de diciembre de 2017 Numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT

MUY GRAVE

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar, INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por MARTINEZ CONTRATISTAS E INGENIERIA S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 627-2022- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 3864-2019-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. -CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N°627-2022-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a MARTINEZ CONTRATISTAS E INGENIERIA S.A. y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Presidente MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA KATTY ANGÉLICA CABALLERO SEGA

20231227JCR