Mambrino S.A.C — Res. 1052-2024

Mediante Orden de Inspección N° 6882-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2852-2019-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, de una (01) infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, a raíz del accidente de trabajo ocurrido el 15 de setiembre 2018.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 831-2021-SUNAFIL/ILM/AI12, de fecha 03 de diciembre de 2021, notificada a la impugnante el 06 de diciembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e)

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final N° 109-2022-SUNAFIL/ILM/SIAI, de fecha 20 de enero de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 428-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 04 de abril de 2022, notificada el 06 de abril de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 9,450.00, por haber incurrido, en la siguiente iinfracción:

Con fecha 13 de abril de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 428-2022-SUNAFIL/ILM, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 1036-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 17 de junio de 20223, la Intendencia de Lima Metropolitana, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 08 de julio de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1036- 2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000365-2023- SUNAFIL/ILM, recibido el 24 de febrero de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que MAMBRINO S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 1036-2022-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 9,450.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución, el 21 de junio de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por MAMBRINO S.A.C.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona en una presunta vulneración a la debida motivación, como elemento esencial del debido procedimiento10, así como al derecho de defensa. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.

El debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.

En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa11, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa12, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.

Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado,

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado, no se advierte vulneración genérica por ausencia de motivación, ni al debido procedimiento; por tanto, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo, debiendo ser desestimado; sin perjuicio de examinarse la motivación específica respecto de las faltas imputadas al administrado.

Debiéndose precisar que la valoración distinta de los hechos constatados y del análisis del RLGIT, que pueda realizar esta Sala, no desvirtúa la legalidad ni la validez de las decisiones de las instancias anteriores, conforme lo dispone el segundo párrafo del numeral 6.3 del artículo 613 del TUO de la LPAG, pues, la apreciación distinta de este Tribunal sobre los hechos o aplicación del derecho del caso en revisión, no implica que se haya producido la afectación al debido procedimiento de la impugnante.

El “Glosario de Términos” del reglamento de la LSST, aprobado por el Decreto Supremo N° 005- 2012-TR, define al accidente de trabajo como un “suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte. Es también accidente de trabajo aquel

Asimismo, debemos considerar que el accidente de trabajo presenta diferentes elementos, los mismos que concurren para su configuración, tales como: “a) Causa externa: Agente productor extraño a la víctima; b) Instantaneidad: Tiempo breve de duración del hecho generador; c) Lesión: El trabajador debe sufrir lesiones externas e internas como consecuencia del hecho”.14

Siendo que el artículo VI del Título Preliminar del TUO de la LPAG dispone que aquellos actos administrativos que los precedentes administrativos de observancia obligatoria constituyen fuente de Derecho, de conformidad con el numeral 2.8 del artículo V de la norma en mención. Corresponde invocar la Resolución de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL, publicada el 18 de agosto, en el diario oficial El Peruano, mediante la cual se establece como precedentes administrativos de observancia obligatoria los fundamentos 6.15, 6.18, 6.19, 6.20 y 6.21:

(…) De esta forma, si dos o más incumplimientos son causas suficientes del accidente de trabajo, podrían ser válidamente imputados de forma independiente a través de los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, según corresponda, si el inspector expresa los nexos de causalidad correspondientes.

Cabe señalar que, para la configuración de los tipos sancionadores previstos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT —en tanto refieren a un resultado especialmente dañoso— se requiere de la concurrencia de los siguientes presupuestos: i) Para ambos supuestos: Que, el incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo haya ocasionado el accidente de trabajo; y, ii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.10 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) se haya producido daños en el cuerpo o la salud del trabajo que requieran asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal. iii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.11 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) el accidente produzca el fallecimiento del trabajador.

Así, cuando se invoca alguna de estas normas sancionadoras, todas las premisas indicadas anteriormente deberían ser correctamente determinadas en el acta de infracción, con una expresión adecuada del nexo causal. En ese entendido, podemos establecer los siguientes criterios:

Así, se sanciona al impugnante bajo una (01) infracción muy grave, tipificada el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, las siguientes conductas: a) Identificación de peligros y evaluación de riesgos; b) formación e información en seguridad y salud en el trabajo; c) supervisión efectiva.

En tal sentido, corresponde analizar si se ha acreditado que la causa determinante del accidente de trabajo es consecuencia directa de la labor desempeñada por el trabajador accidentado, y, si es consecuencia de los incumplimientos por parte de la impugnante de las normas de seguridad y salud en el trabajo. De los documentos presentados, se aprecia lo siguiente: Figura Nº 01 Certificado de Incapacidad temporal para el trabajo

En ese sentido, conforme consta en el Acta de Infracción y de las actuaciones inspectivas, se tiene que el accidente se produce el 15 de setiembre de 2018, aproximadamente a horas 19:00 horas, cuando el trabajador se encontraba operando la máquina laminadora, al tratar de colocar el seguro para que pasen las papas al hilo, ejerce fuerza sobre dicha máquina; lo cual genera una herida abierta por corte en el dedo pulgar de la mano derecha.

Sobre la “Identificación de Peligros Evaluación de Riesgos”. Es importante recordar que la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783 (en adelante, la LSST) reconoce como un pilar fundamental y transversal al Principio de Prevención, entendido este como la obligación que tiene el empleador de garantizar que la permanencia del trabajador en el centro de labores así como el desempeño de las funciones asignadas no van a significar en él un menoscabo en su salud, en su bienestar o la pérdida de la vida en un caso extremo; por el contrario, las condiciones de trabajo deben de permitirle su realización como persona y garantizar el alcance del bienestar social15.

En tal sentido de las actuaciones inspectivas y de lo resuelto por la autoridad sancionadora, se aprecia que, en el IPER exhibido por la impugnante, no se contempló los controles de seguridad y salud para operar la máquina laminadora, estableciendo únicamente los controles para trabajos con cuchillos. Conducta omisiva que no ha sido cuestionada por la impugnante, pues en su recurso de revisión solo sostiene que se debió analizar que el trabajador se encontraba capacitado para el uso de la máquina laminadora y conocía sus riesgos, lo cual fue, debidamente absuelto en el numeral 3.4 y 3.5 de la Resolución de Intendencia; sin embargo, en su recurso de revisión solo reitera los mismos argumentos ya absueltos por la instancia de mérito, sin centrarse en si el IPER contenía o no, los elementos que el acta de infracción reprocha a la inspeccionada en el fundamento sexto del Acta de Infracción.

Estableciendo la relación de causalidad desde el Acta de Infracción, en los hechos constatados, así como en la Resolución de Sub Intendencia Nº 428-2022-SUNAFIL/ILM, del modo siguiente: Figura Nº 02 Acta de Infracción

En ese sentido, se aprecia que en el acta de infracción y la Resolución de Sub Intendencia que impone sanción a la impugnante, decisión que ha sido confirmada por la instancia de mérito, han determinado, suficientemente, la relación de causalidad entre que el IPER exhibido no comprenda las medidas de control referidas a la función que desarrollaba el trabajador afectado, esto es, la máquina laminadora. Cuyo cumplimiento eficaz resultaban relevantes en el presente caso. Por lo que, los argumentos en este extremo deben ser desestimados.

Sobre “Formación e Información sobre seguridad y salud en el trabajo”. Sobre el particular, la obligación de garantizar la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores y de todo aquel que se encuentre dentro del centro de labores, el empleador debe de adoptar una serie de medidas de prevención16 de acuerdo con el orden de prioridad preestablecido por Ley17.

Así, en materia de formación e información, es importante señalar que la LSST reconoce también como un principio a la información y capacitación, entendida como la obligación que tiene el empleador de brindar a los trabajadores y a sus organizaciones sindicales “…una oportuna y adecuada información y capacitación preventiva en la tarea a desarrollar, con énfasis en lo potencialmente riesgoso para la vida y salud de los trabajadores y su familia” 18 (énfasis añadido).

Así, mediante el reglamento de la LSST (Decreto Supremo N° 005-2012-TR) se desarrollan y complementan los alcances de la Ley, por lo que junto con las características que la capacitación debe de tener –a la luz del Principio de información y capacitación referido previamente– los artículos 27, 27-A y 29 del reglamento de la LSST19 establece el contenido, la oportunidad y los alcances que los programas de capacitación deben desarrollar, estableciéndose adicionalmente en el Glosario de Términos del reglamento de la LSST, que se entiende por capacitación a la actividad “…que consiste en transmitir conocimientos teóricos y prácticos para el desarrollo de competencias, capacidades y destrezas acerca del proceso de trabajo, la prevención de los riesgos, la seguridad y salud.”

Por ello, la normativa exige formar y capacitar al trabajador de manera anticipada de los riesgos a los que se encontrará expuesto, no siendo suficiente una capacitación genérica,

Sin embargo, se observa que en los actuados en la fase inspectiva obra la declaración del trabajador afectado, quien reconoce que conocía del uso de la máquina laminadora, ¿así como de sus procedimientos cuando afirma “Tenías conocimiento de como realizar de forma adecuada la tarea encomendada? (…) Sí, se saca el seguro, se coloca el producto a laminar se prende y se procede a laminar”. Lo cual no fue valorado por la autoridad inspectiva al momento de realizar la relación de nexo de causalidad de este hecho “formación e información en SST” y el accidente ocurrido; lo expuesto, evidencia una ineficaz determinación causal entre este hecho imputado y el accidente ocurrido.

En tal sentido, corresponde acoger los argumentos sobre la formación e información en seguridad y salud en el trabajo y dejar sin efecto este extremo de la imputación, al no haberse determinado con suficiencia el nexo de causalidad en este aspecto.

Sobre “la Supervisión efectiva”. Al respecto el Acta de Infracción ha recogido como sustento de esta imputación, lo siguiente.

En este escenario, resulta importante, invocar lo previsto en la Resolución de Sala Plena N° 011-2022-SUNAFIL/TFL, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 19 de noviembre de 2022. Al respecto, la resolución invocada contiene el precedente administrativo de observancia obligatoria20, en el que se estableció el criterio que se debe tener en cuenta sobre la supervisión en materia de seguridad y salud en el trabajo, conforme se aprecia a continuación:

Así las cosas, sobre este aspecto, lo que es objeto de sanción para la administración es la ausencia de este complejo y estructural esquema y/o diseño que conlleva la supervisión en materia de seguridad, cuya responsabilidad recae en el empleador, el cual debe llevar y estructurar el mismo, además de verificar su cumplimiento y medir sus resultados.

Por lo anotado, la administración debe diferenciar, como lo hace el Tribunal, (i) la falta de conocimiento de los trabajadores sobre el riesgo; y, (ii) la ausencia de supervisión. Si bien ambos conceptos se complementan en la estructura de la seguridad y salud en el trabajo; no obstante, constituyen supuestos disímiles. La primera está orientada a la falta de formación e información de los trabajadores sobre los peligros y riesgos en la prestación de servicios, y la segunda, a la carencia de un sistema o medio de supervisión por parte del empleador.”

Así, la conducta reprochada no se subsume en esta, sino que solo se sustenta en subsunción de los incumplimientos a la normativa de seguridad y salud en el trabajo, advertidos por la autoridad inspectiva; lo cual, no se condice con el deber de supervisión al que hace referencia la LSST y su reglamento. Por lo que, debe dejarse sin efecto esta conducta reprochada al no evidenciarse ni una relación de causalidad respecto al sistema de supervisión que contenga la inspeccionada con el accidente de trabajo ocurrido.

De lo expuesto, debe precisarse que, si bien esta Sala está dejando sin efecto dos de las tres conductas reprochadas a la impugnante, conforme los fundamentos expuestos en los numerales 6.20 al 6.28, esto no implica una variación del monto de la multa impuesta; toda vez que, se le ha sancionado solo por la comisión de una infracción en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, quedando subsistente la misma, al haberse confirmado el extremo de la imputación referido a la Identificación de Peligros y Riesgos.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.