| Resolución N° | 0370-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 1047-2018-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Lucky S.A.C |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 946-2021- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 30 de setiembre de 2021 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por LUCKY S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 946-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 15 de junio de 2021, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1047-2018-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- REVOCAR EN PARTE la Resolución de Intendencia N° 946-2021-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento programada para el día 08 de mayo de 2018, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 de la LGIT, dejando sin efecto la multa impuesta por dicha infracción. TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO.- Notificar la presente resolución a LUCKY S.A.C. y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Documento Firmado Digitalmente
Documento Firmado Digitalmente Desirée Bianca Orsini Wisotzki
Luz Imelda Pacheco Zerga Presidente
Documento Firmado Digitalmente Jessica Alexandra Pizarro Delgado
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 4164-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico referido a las normas de seguridad y salud en el trabajo1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1086-2018 (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (1) infracción muy grave a la labor inspectiva.
Mediante Imputación de cargos N° 1343-2018-SUNAFIL/ILM/SIAI del 08 de noviembre de 2018, notificada el 22 de noviembre de 2018, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER), Condiciones de seguridad, Registro de Accidentes de trabajo e incidentes, Manipulación y transporte de materiales. 20555195444 soft PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft
2 del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT), la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1584-2018- SUNAFIL/ILM/SIAI, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 592-2019-SUNAFIL/LM/SIRE5 de fecha 25 de junio de 2019, multó a la impugnante por la suma de S/. 26,145.00 por haber incurrido, entre otras, en:
- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento programada para el día 08 de mayo de 2018, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, sanción ascendente a S/ 9,337.50.
Con fecha 16 de agosto de 2019, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 592-2019-SUNAFIL/LM/SIRE5, argumentando lo siguiente:
i. En el fundamento 12 de la resolución apelada, se citó lo que es un accidente de trabajo; sin embargo, en ningún momento se verificó o analizó si dicho evento realmente ocurrió. Luego en el fundamento 20 se determinó que registrar el accidente en el registro era obligatorio, sin antes aclararse si realmente sucedió. Es decir, se presume un accidente de trabajo porque lo dijo un extrabajador, el Informe así lo señaló y porque los inspectores de trabajo así lo indicaron, pero no se ha verificado si realmente sucedió.
ii. En el fundamento 22 de la resolución apelada, se hace mención al registro que presentó la inspeccionada, donde consignó como incidente lo ocurrió el 8 de enero de 2018; sin embargo, la Sub Intendencia en vez de analizar las razones de porque se calificó así de frente presumió que fue un accidente, y registrarlo como incidente resultaba errado para los inspectores.
iii. Según lo señalado en su descargo, no existen pruebas de que el 8 de enero de 2018, el señor Días Ayasta haya sido aplastado por diversas bolsas de detergente de 16 kilogramos.
iv. La Sub Intendencia insiste en que hubo un accidente de trabajo solo porque dos documentos que figuran en el expediente y mencionan un diagnóstico de dolor en el extrabajador, de lo que no se tenía conocimiento ni fue objeto de análisis por parte de los inspectores, la Sub Intendencia presumió que como en febrero y en marzo de 2018 tuvo dolores como lumbago o lumbociatalgia, entonces hubo un accidente de trabajo el 8 de enero de 2018. Además, indica la inspeccionada que se debe tener en cuenta que la sola mención unilateral del extrabajador no puede ser considerada como sustento de la existencia de un hecho verificado, siendo que ya la Corte Suprema de Justicia ha reconocido que las declaraciones unilaterales no pueden ser considerados como hechos constatados con fuerza probatoria (Casación Laboral N° 2346-2017 Lambayeque).
v. La empresa presentó la información que acredita el mecanismo de participación de los trabajadores en el IPER, habiendo exhibido en la comparecencia del 8 de mayo de 2018, no solo la matriz IPER, sino también la hoja de observación de tareas (levantamiento de información IPERC), evidenciándose la participación de los trabajadores al momento de levantar el IPERC, en este caso el señor Roy Ruiz Jara, cuyo puesto de trabajo es "Gestor de Información y Exhibición", no siendo el único que participa, ya que la supervisora Rocío Rabladillo Barreto, también participa como observadora, lo que no fue tomado en cuenta por el Inspector, y en ningún momento detalló que tipo de mecanismo de participación buscaba; además que, la resolución lejos de analizar la información presentada determinó que como la inducción fue en una fecha posterior a la observación de las tareas, entonces el señor Ruiz no era trabajador.
vi. En cuanto al procedimiento inspectivo indican que presentaron al inspector el Acta de reunión ordinaria del Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo N° 10-2017-CCST, de fecha 26 de octubre de 2017, en el cual los miembros del Comité dejaron constancia, en el punto 5, haber revisado y aprobado el IPER del proceso mercaderismo, señalando que se evaluaron los controles operacionales para los peligros, lo cual no ha sido merituado en la resolución ya que ni se menciona. Por tanto, resultando errado señalar que los trabajadores o el Comité de SST no participaron en la formulación del IPERC, ya que su intervención fue necesaria para observar los peligros y riesgos, así como para revisar el contenido del IPER y la evaluación de los controles operacionales, tal como ha sido acreditado.
vii. En cuanto a la formación e información de seguridad y salud, señalan que el extrabajador fue debidamente capacitado sobre los peligros y riesgos a los que se encontraba expuesto, así como, las medidas de prevención, conforme se aprecia en el Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo, en la constancia de inducción del extrabajador y de su puesto de trabajo de Gestor de Información, en el cual se dejó constancia de haberle brindado la información del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo, incluyendo riesgos críticos relacionados a su actividad. Asimismo, en el documento descripción de recomendaciones en seguridad y salud en el trabajo se advierten los riesgos relacionados al puesto de trabajo incluyendo la caída de objetos.
viii. Como se puede ver el extrabajador fue capacitado, además el inspector del trabajo en ningún momento especifico cual es la información que se necesitaba o porque la información presentada era insuficiente para acreditar la obligación, lo que evidencia una falta de motivación en el análisis del inspector y en la imputación de la infracción, la misma que no es atribuible a la empresa.
Mediante Resolución de Intendencia N° 946-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 15 de junio de 20212, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 592- 2019-SUNAFIL/LM/SIRE5, por considerar que:
i. Se advierte que el evento ocurrido el 08 de enero de 2018, en perjuicio del señor Elvis Harry Anderson Días Ayasta, trajo consigo una lesión cuyo diagnóstico fue Lumbociatalgia, prescribiéndole, descanso médico y un tratamiento de terapia física para que se pueda recuperar; por lo que, dicha ocurrencia en el trabajador no puede ser calificado como un incidente, sino de un accidente de trabajo, según se señala en el fundamento 30 de la resolución apelada.
ii. El evento ocurrido el 08 de enero de 2018, en perjuicio del señor Elvis Harry Anderson Días Ayasta, no debió ser tratado como incidente, ya que dicho suceso acaecido en el trabajador fue informado a la inspeccionada, lo cual se verifica en el mismo registro que tiene por fecha de elaboración 09 de enero de 2018, un día después de ocurrido el accidente, donde se dejó constancia de las circunstancias de lo sucedido, lo cual coincide con la manifestación del señor Días Ayasta por tanto, la inspeccionada debió realizar la investigación de dicha ocurrencia, como un accidente de trabajo, ya que tenía conocimiento que tal hecho produjo lesión en el trabajador al caerle las bolas de detergente desde una altura considerable, mientras realizaba su labor.
iii. De la revisión de la resolución apelada, se advierte que la autoridad de primera instancia, ha tenido en cuenta las manifestaciones recogidas y los documentos presentados por la inspeccionada, razón por la cual se determinó que incurrió en infracción, no advirtiéndose que dicho pronunciamiento se haya basado solo en la manifestación del trabajador como alega la Inspeccionada.
iv. La inspeccionada durante la investigación exhibió un documento denominado "observación de tareas-levantamiento de información IPERC", de fecha 03 de octubre de 2017; área: Mercaderismo; puesto de trabajo: Gestor de información y exhibición, donde la persona observada es solo una, el señor Ruiz Jara Roy Luciolee; sin embargo, la inspeccionada no acreditó su condición de trabajador.
v. Por otro lado, en cuanto al Acta de Reunión ordinaria del Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo N° 10-2017-CCST, de fecha 26 de octubre de 2017, de su revisión se aprecia en el punto 5, que si bien los miembros del Comité dejaron constancia que revisaron y aprobaron el IPER del proceso operativo de mercaderismo y se evaluaron los controles operacionales para los peligros identificados; no obstante, teniendo en cuenta el artículo 77 del RLSST, la elaboración del IPER se realiza en consulta con los trabajadores o sus representantes ante el Comité, lo cual no ha sido acreditado por la inspeccionada durante el procedimiento inspectivo ni sancionador, no obstante alega que participó la señorita Rocío Robladillo Barreto (Supervisora), ello tampoco desvirtúa el incumplimiento, en tanto, no se evidenció la participación de los representantes de los trabajadores, en la identificación de los riesgos por puestos de trabajo, así como elaboración del IPER. En ese sentido, con los argumentos expuestos, no logra desvirtuar la comisión de la infracción, debiendo confirmase la sanción impuesta por la autoridad de primera instancia.
2 Notificada a la inspeccionada el 17 de junio de 2021.
vi. Cabe precisar que tampoco acredita el cumplimiento de la obligación de brindar formación e información en seguridad y salud en el trabajo, la sola entrega de documentos relacionados; y, en cuanto al formato "Descripción de recomendaciones en seguridad y salud en el trabajo", la cual tiene como fecha de actualización el 02 de enero de 2017, tampoco acredita la formación en seguridad y salud en el trabajo que debió haber recibido el señor Días Ayasta; toda vez que, dicho documento está orientado a evidenciar las falencias encontradas y describir las recomendaciones en seguridad a los trabajadores. En ese sentido, la inspeccionada no acredita la formación e información de seguridad y salud en el trabajo del señor Días, correspondiendo confirmar la sanción impuesta por la Sub Intendencia.
vii. Los argumentos esbozados en el recurso de apelación no desvirtúan las infracciones en que ha incurrido la inspeccionada, las cuales han sido debidamente determinadas por la autoridad de primera instancia. Por tanto, corresponde confirmar la resolución apelada en todos sus extremos.
Con fecha 08 de julio de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 946- 2021-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorandum-001269-2021- SUNAFIL/ILM, recibido el 10 de agosto de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, Sunafil), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la Sunafil contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia
4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de Sunafil, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.
Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LUCKY S.A.C
De la revisión de los actuados, se ha identificado que LUCKY S.A.C presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 946-2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/ 26,145.00 por la comisión, entre otras, de la infracción tipificada como MUY GRAVE, prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución8.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por LUCKY S.A.C.
8 Iniciándose el plazo el 18 de junio de 2021.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 08 de julio de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 946-2021-SUNAFIL/ILM, señalando que:
Inaplicación del numeral 18.2 de artículo 18 del RLGIT
- La Medida Inspectiva de Requerimiento solo puede ser adoptada y emitida en el escenario en el que, concluidas las actuaciones inspectivas de investigación, el Inspector de Trabajo tenga la certeza de estar frente a un incumplimiento de naturaleza subsanable. Es decir, un requisito para la existencia de la Medida Inspectiva de Requerimiento es que se compruebe fehacientemente que el empleador ha omitido el cumplimiento de una obligación legal. En este sentido, a diferencia, de los meros requerimientos de información, el Inspector de Trabajo tiene la obligación de fundamentar y explicar cuál ha sido el razonamiento lógico que ha desarrollado para llegar a la convicción que estamos ante un incumplimiento normativo.
- Observamos que la Medida Inspectiva de Requerimiento adolecía de un grave vicio, pues la Empresa cumplió con todas las obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, conforme fue acreditado oportunamente, no existiendo infracción alguna por subsanar. Además, el evento sufrido por el trabajador denunciante no constituía un accidente de trabajo, sino solo un incidente laboral. Ello, en virtud de la investigación desarrollada al tomar conocimiento del evento.
- La Resolución de Intendencia falla al inaplicar el numeral 18.2 del artículo 18 del RLGIT para sustentar la supuesta infracción por incumplimiento de la Medida Inspectiva de Requerimiento, pues esta norma está vigente y es aplicable en el caso, exige que para la emisión de la Medida Inspectiva de Requerimiento el inspector actuante, compruebe la existencia de una infracción, lo cual en el caso concreto no sucedió, en tanto como ha quedado acreditado la Empresa sí cumplió con exhibir la matriz IPER elaborada conforme a ley, se acreditó que el trabajador estaba debidamente formado e informado y no se realizó un registro de accidente de trabajo puesto que no ocurrió ningún accidente de trabajo en el presente caso.
Inaplicación del numeral 1.11. del artículo IV de la LPAG: Principio de Verdad Material
- En el presente caso, no hubo ningún accidente de trabajo y la Intendencia no ha podido sustentarlo en su Resolución, por el contrario, ha asumido los argumentos de la Resolución de Sub Intendencia que omitió pronunciarse sobre cualquier defensa expuesta por la Empresa, ni evaluar si, sobre la base de la información proporcionada, se podía concluir que se presentó un accidente de trabajo.
- La Resolución de intendencia carece de pruebas que demuestren que el 8 de enero de 2018 el señor Días Ayasta fue aplastado por diversas bolsas de detergente de 16 kilogramos, lo que le causó lumbociatalgía.
- No existen pruebas ni indicios suficientes para señalar que el 8 de enero de 2018 realmente hubo un accidente de trabajo como dice el denunciante que hubo. En consecuencia, resulta evidente que en el presente caso se ha inaplicado el principio de verdad material, regulado por el numeral 11.1. del artículo IV de la LPAG.
La Resolución de Intendencia no fue debidamente motivada
- Se determinó la comisión de 3 infracciones graves sin tomar en cuenta los argumentos y documentos presentados por la empresa que acreditan el cumplimiento de las obligaciones en seguridad y salud en el trabajo. - VI. ANÁLISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN
Respecto al recurso de revisión planteado, es oportuno señalar que este Tribunal es competente para evaluar las infracciones sancionadas como MUY GRAVES; por lo que estando a los actuados, se evidencia que la resolución impugnada comprende infracciones GRAVES como una MUY GRAVE, siendo materia de análisis solo esta última. Por lo tanto, los argumentos tendientes a cuestionar la imposición de sanciones graves, son argumentos respecto de los cuales esta Sala no tiene competencia para pronunciarse.
Respecto del no cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento
En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que, pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.
Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece:
“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).
En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:
“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización. (…) Transcurrido el plazo otorgado para que el sujeto inspeccionado subsane las infracciones sin que éste las haya subsanado, se extiende el acta de infracción correspondiente, dando fin a la etapa de fiscalización” (énfasis añadido).
El numeral 2 del artículo 18 del RLGIT, por su parte, indica que “(…) En los casos de infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral, cualquiera que sea la materia a la que afecten, se requiere al sujeto responsable de su comisión, la adopción en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas”.
Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador; sin embargo, su mandato se encuentra supeditado, naturalmente, a que el ilícito cometido por el sujeto inspeccionado posea carácter subsanable.
A propósito del concepto de subsanación de las infracciones administrativas, la doctrina ha señalado que “la presencia de un evento dañoso es necesario realizar acciones que cambien para mejor el estado de las cosas. Es decir, vuelvan las cosas –en la medida de lo posible– al estado anterior al de la infracción”9. En ese contexto, nos encontraremos frente a una infracción insubsanable cuando, pese a las acciones del titular de la falta, se advierta la imposibilidad de retornar al estado fáctico anterior a la consumación de los efectos ilícitos de la conducta pasible de sanción.
En ese sentido, de comprobarse que la medida de requerimiento se encuentra avocada en revertir infracciones cuyos efectos han sido consumados, es decir, que resulten de imposible subsanación, los sujetos inspeccionados tendrán el derecho a resistirse a su cumplimiento, dado que su emisión ha transgredido el principio de legalidad10.
En el presente caso, se evidencia que el inspector comisionado emitió la medida de requerimiento del 02 de mayo de 201811, con la finalidad que la impugnante cumpla con acreditar diversas obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo12, respecto al trabajador Elvis Harry Anderson Días. Para su cumplimiento otorgó un plazo de tres (03) días hábiles, bajo apercibimiento de multa por infracción a la labor inspectiva, en caso de incumplimiento.
9 César Abraham Neyra Cruzado, La subsanación voluntaria en los procedimientos administrativos sancionadores iniciados por infracciones ambientales detectadas en los sectores extractivos y productivos, Revista Derecho & Sociedad (2020): 82. 10 TUO de la LPAG, artículo IV. 1.1. Principio de legalidad. - Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas. 11 Fojas 106 a 114 del expediente inspectivo. 12 En concreto, se requirió lo siguiente: i) acreditar contar con Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER), ii) acreditar contar con el registro de accidentes de trabajo, iii) acreditar la aprobación del Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo, y, iv) acreditar la formación sobre Seguridad y Salud en el Trabajo.
Así, las obligaciones objeto de requerimiento, se referían al deber de acreditar el cumplimiento de las normas en materia de seguridad y salud en el trabajo, cuyo incumplimiento fueron imputadas como causa del accidente de trabajo sufrido por el señor Elvis Harry Anderson Días.
Sobre el particular, la Directiva N° 002-2016-SUNAFIL/INII13 denominado “Reglas generales para la fiscalización en materia de seguridad y salud en el trabajo”, en su numeral 7.8.3 establece:
“No se emitirá medida inspectiva de requerimiento, en los siguientes supuestos: a) Incumplimiento en materia de SST que causaron un accidente de trabajo, debido a que produjeron lesión orgánica, perturbación funcional, invalidez o muerte al trabajador afectado. b) Incumplimiento a las normas de SST que no pueden ser objeto de subsanación, debido a que ya se produjeron durante el periodo fectado y no son susceptibles de subsanación en forma retroactiva. El inspector comisionado dejará constancia del carácter insubsanable de la infracción en la respectiva constancia de actuaciones inspectivas y anexos. (…)” (énfasis agregado).
Por lo tanto, al encontrarnos frente a hechos considerados como insubsanables en ocasión del accidente de trabajo ocurrido, no correspondía emitir la medida inspectiva de requerimiento antes señalada. En ese sentido, en el caso materia de autos correspondía únicamente el determinar las conductas infractoras y el proponer las sanciones por tales conductas. Por lo que, a consideración de esta Sala, el emitir una medida de requerimiento teniéndose conocimiento de que las mismas son consideradas como insubsanables, vulnera el principio de legalidad y desnaturaliza la finalidad de la misma.
Por las consideraciones expuestas, corresponde amparar dicho extremo del recurso de revisión, dejando sin efecto la multa impuesta con la comisión de la infracción prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
En consecuencia, carece de objeto evaluar la procedencia de los demás argumentos del recurso de revisión.
Sobre la solicitud de informe oral
Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento
13 Vigente al momento de ocurrido los hechos.
administrativo, que comprende de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten14 (énfasis añadido).
Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el expediente Nº 01147-2012-PA/TC, en sus fundamentos décimo sexto y décimo octavo señala que:
“Décimo Sexto.- De igual manera este Tribunal en constante jurisprudencia ha precisado que el derecho a no quedar en estado de indefensión se conculca cuando a los titulares de los derechos e intereses legítimos se les impide ejercer los medios legales suficientes para su defensa; pero no cualquier imposibilidad de ejercer estos medios produce un estado de indefensión que atenta contra el contenido constitucionalmente protegido del derecho, sino que es constitucionalmente relevante cuando se genera una indebida y arbitraria actuación del órgano que investiga o juzga al individuo. Este hecho se produce cuando al justiciable se le impide, de modo injustificado argumentar a favor de sus derechos e intereses legítimos (Exp. N.º 0582-2006-PA/TC; Exp. N.º 5175-2007-HC/TC, entre otros)".
(…) “Décimo Octavo.- Sobre el particular es importante precisar que el recurrente cuestiona el hecho de que se le haya privado o impedido ejercer su derecho de defensa por medio del informe oral; sin embargo, ello no constituye una vulneración de este derecho constitucional toda vez que no significó un impedimento para el ejercicio del derecho de defensa del recurrente, ya que este Colegiado en reiterada jurisprudencia se ha pronunciado a este respecto manifestando que en los supuestos en que el trámite de los recursos sea eminentemente escrito, no resulta vulneratorios del derecho de defensa la imposibilidad del informe oral; dado que el accionante ha podido presentar sus alegatos por escrito a fin de sustentar su impugnación. En consecuencia, no se ha producido vulneración alguna del derecho constitucional de defensa del recurrente”.
En similar sentido, el Tribunal Constitucional en la resolución recaída en el Expediente N° 00789-2018-PHC/TC, en el literal d) del fundamento 9 señala que:
“No resulta vulneratorio del derecho de defensa, la imposibilidad de realizar el informe oral, siempre que el interesado haya tenido la oportunidad de ejercer el derecho de defensa por escrito a través de un informe”.
Ahora bien, los informes orales se sujetan a las particularidades de cada expediente, esto es, “cuando corresponda”, sin que ello implique una denegatoria arbitraria, sino que se
14 Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS “Artículo IV.-Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
analice cuáles son los posibles efectos de la aplicación de la oralidad en el mismo, esto es si pueden agilizar el procedimiento o facilitar el entendimiento del caso debido a su complejidad, entre otras razones. 6.19 Así tenemos que, esta Sala puede prescindir del informe oral, sin que ello constituya vulneración de derechos de los administrados, debido a que éstos han podido presentar sus argumentos por escrito, así como todo documento u otro instrumento de prueba, que les haya permitido fundamentar sus actos y/o pronunciamientos.
En ese entendido, esta Sala considera que cuenta con elementos de juicio suficientes para poder resolver el presente recurso, por lo que no considera pertinente llevar a cabo el informe oral solicitado por la impugnante.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por LUCKY S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 946-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 15 de junio de 2021, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1047-2018-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- REVOCAR EN PARTE la Resolución de Intendencia N° 946-2021-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento programada para el día 08 de mayo de 2018, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 de la LGIT, dejando sin efecto la multa impuesta por dicha infracción. TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO.- Notificar la presente resolución a LUCKY S.A.C. y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Documento Firmado Digitalmente
Documento Firmado Digitalmente Desirée Bianca Orsini Wisotzki
Luz Imelda Pacheco Zerga Presidente
Documento Firmado Digitalmente Jessica Alexandra Pizarro Delgado
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