Litoral Pacifico S.A — Res. 407-2022

Mediante Orden de Inspección N° 20110-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo 1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1048-2019-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante, por la comisión de una (01) infracción grave en materia de seguridad y salud en el trabajo; y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.

Mediante Imputación de Cargos N° 2065-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 06 de noviembre de 2020, notificado el 01 de diciembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva,

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 495-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 12 de marzo de 2021, (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 451-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE3, de fecha 09 de junio de 2021, notificada el 11 de junio de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 5,124.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 02 de julio de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 451-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE3, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 1384-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 25 de agosto de 20212, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 17 de setiembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1384- 2021-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 2127-2021- SUNAFIL/ILM, recibido el 02 de diciembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017- TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que LITORAL PACIFICO S.A. AGENCIA DE ADUANA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1384- 2021-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 5,124.00, por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles,

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por LITORAL PACIFICO S.A. AGENCIA DE ADUANA.

Sobre el particular, el artículo 259 del TUO de la LPAG dispone lo siguiente:

Asimismo, Juan Carlos Morón Urbina señala que, “la caducidad puede ser definida como aquella figura que origina la anormal y anticipada terminación de un pronunciamiento, debido a la inactividad de la autoridad competente, prolongada en su trámite, la cual ocasiona que el plazo establecido para su culminación se venza, adelantando el término del procedimiento por mandato de ley”. Debe entenderse, pues, que la caducidad prevista en el TUO de la LPAG es respecto del procedimiento, por lo que solo se puede determinar la existencia de una infracción antes del vencimiento del plazo de caducidad.

En tal sentido, para que opere la caducidad-perención del procedimiento sancionador, basta la superación del plazo establecido para concluir el mismo. Por tanto, como señala el artículo 259 del TUO de la LPAG, una vez transcurridos nueve (9) meses desde el inicio del procedimiento sancionador, este caducará indefectiblemente, procediéndose a su archivo.

Por su parte, el ítem 7.1.1.6 del punto 7.1 del numeral 7 de la Directiva 001-2017- SUNAFIL/INII17, Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo, aprobado mediante Resolución de Superintendencia N° 171-2017- SUNAFIL, señala que la caducidad es declarada de oficio o a pedido de parte, siendo que en el supuesto que la infracción no hubiera prescrito la autoridad competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador.

De los actuados, se evidencia que, desde la apertura del procedimiento administrativo sancionador, con la notificación de la imputación de cargos, hasta la notificación de la resolución de primera instancia, no ha operado la caducidad alegada por la impugnante, toda vez que la sub intendencia tenía como plazo para notificar la resolución de primera instancia hasta el día 01 de setiembre de 2021, y al resolver el 11 de junio de 2021 (fecha de notificación de la resolución de sub intendencia de resolución), se encontraba dentro del plazo establecido por Ley para resolver. Por tanto, no resulta amparado lo dicho en ese extremo del recurso.

El numeral g) del inciso 53.2 del artículo 53 del RLGIT, modificado por el artículo 2 del Decreto Supremo N° 016-2017-TR, señala lo siguiente:

Asimismo, la “Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII – Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo”11, vigente al momento de realización del procedimiento administrativo sancionador, el literal a) del numeral 7.1.2.6 dispone que el Informe Final de Instrucción se emite en un plazo no mayor de diez (10) días hábiles contados desde el día siguiente del vencimiento del plazo para la presentación del descargo.

Sobre el particular, si bien se dispone que el Informe Final de Instrucción se emite en un plazo no mayor de diez (10) días hábiles contados desde el día siguiente del vencimiento del plazo para la presentación del descargo. Es importante recalcar también, lo dispuesto en numeral 151.3 del artículo 151 del TUO de la LPAG que precisa: “El vencimiento del plazo para cumplir un acto a cargo de la Administración, no exime de sus obligaciones establecidas atendiendo al orden público. La actuación administrativa fuera de término no queda afecta de nulidad, salvo que la ley expresamente así lo disponga por la naturaleza perentoria del plazo”.

Por lo tanto, la inobservancia del plazo legal no impide que las autoridades competentes que están a cargo del trámite del procedimiento administrativo sancionador, realicen las actuaciones que sean necesarias a efectos que se proceda con la emisión del Informe final de

En adición, se debe expresar que la vulneración al derecho al plazo razonable en las actuaciones del Estado, la que podría entenderse ante la falta de observancia de los plazos máximos establecidos, el Tribunal Constitucional ha manifestado que esta no genera de manera directa y automática la nulidad de lo actuado, por lo que deberá evidenciarse, además, la vulneración de las garantías procesales inherentes a los procedimientos administrativos12, lo que no ha ocurrido en el presente caso.

En tal sentido, la demora en la emisión del Informe Final de Instrucción no afecta su validez. Sin embargo, el retraso existente en el caso examinado es notable y permite a esta Sala recordar a las instancias administrativas correspondientes que tal situación puede suponer un desafío a la seguridad jurídica de administrados y terceros con interés por igual; por lo que deben tomarse medidas pertinentes para evitar tales dilaciones.

De acuerdo a los fundamentos antes expuestos, ha quedado acreditado que el Informe Final de Instrucción ha sido emitido válidamente no transgrediendo alguna de las disposiciones legales contenidas en el numeral g) del Inciso 53.2 del Artículo 53 del RLGIT, ni en el literal a) del numeral 7.1.2.6 de la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII; por lo que, estando a lo desarrollado en los considerandos precedentes; y, por las razones indicadas, no se advierte que se haya configurado ninguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 10 del TUO de la LPAG, que determinan la invalidez del informe final de instrucción, por lo que, esta Sala concluye que la nulidad planteada carece de sustento.

Por tales razones, corresponde no acoger este extremo de lo alegado en el recurso de revisión.

El numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, señala que la potestad sancionadora de todas las entidades está regida por el siguiente principio: “Non bis in ídem. - No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.”

La impugnante sostiene que no se puede sancionar dos veces por una misma conducta, conforme a los principios de la potestad sancionadora que puede ejercer la Administración.

En ese sentido, cabe precisar que, el precedente de observancia obligatoria sentado por este Tribunal, a través de la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva:

En el presente caso la impugnante se le sancionó por una infracción muy grave a la labor inspectiva al no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 07 de enero de 2019 y por otro, incurrió en una infracción grave en materia de seguridad y salud en el trabajo. Las cuales constituyen infracciones distintas y sanciones conductas disímiles. En ese sentido, no se ha vulnerado el principio de Non Bis In Ídem, y consecuentemente, al apreciarse la observancia del derecho al debido proceso y el derecho de defensa de la impugnante, en el decurso del presente procedimiento administrativo.

Por tales razones, los argumentos expuestos en el recurso de revisión dirigidos a cuestionar este extremo deben ser desestimados.

Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento, tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa13, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.

Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las

De la revisión de la resolución impugnada, se evidencia el desarrollo y fundamentación de todos los extremos contenidos en el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, en consideración a los medios probatorios y fundamentos presentados por la misma a lo largo del procedimiento inspectivo y en el procedimiento sancionador, así como las actuaciones realizadas por el inspector comisionado y por la autoridad de primera instancia. Por ende, no puede sostenerse que, se vulneró el principio al debido procedimiento o el de motivación o derecho de defensa. Por tanto, no cabe acoger este extremo del recurso de revisión.

De otro lado, se debe precisar que, la valoración distinta de los hechos constatados y del análisis del RLGIT que pueda realizar esta Sala, no desvirtúa la legalidad ni la validez de las decisiones de las instancias anteriores, implica necesariamente que se haya producido la afectación al debido procedimiento, como sostiene la impugnante, conforme lo dispone el segundo párrafo del numeral 6.3 del artículo 614 del TUO de la LPAG. Por tales razones, no corresponde amparar este extremo del recurso de revisión.

El recurso de revisión contiene argumentos, entre otros, dirigidos a cuestionar la infracción grave, tipificada en el numeral 27.8 del artículo 27 del RLGIT. Sobre este aspecto, se debe señalar que, la Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral, Ley Nº 29981 ha establecido la competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral con carácter excepcional, conforme fluye de una lectura atenta del tercer párrafo del artículo 41. A su vez, el literal b) del artículo 49 de la norma citada delega en las normas reglamentarias la determinación de las “causales establecidas” para la interposición del recurso de revisión. Es decir, la ley establece un ámbito restringido, pero la configuración de dicho ámbito es delegada a las normas sectoriales.

En el literal c) del artículo 55 del RLGIT, reitera la excepcionalidad del ámbito objetivo en el que la instancia de revisión ejecuta sus competencias. De esa forma, el Reglamento del Tribunal determina los requisitos de admisibilidad y procedencia del recurso de revisión. Asimismo, el artículo 2 de dicha norma, reafirma el carácter excepcional de la competencia de la instancia de revisión. En concreto, en el artículo 14, el Reglamento mencionado refiere que el recurso de revisión se interpone contra resoluciones que sancionan infracciones “muy graves”.

En este bloque de legalidad, se observa que: 1) el Tribunal de Fiscalización Laboral tiene una competencia excepcional, lo que estrictamente se refiere a la competencia material establecida por la norma reglamentaria, por delegación legal; y 2) dicha competencia, excepcionalmente activada, permite que el órgano de revisión ejerza sus funciones, conforme al segundo párrafo del artículo 15 de la Ley Nº 29981: emitir decisiones que constituyan precedentes de observancia obligatoria que interpreten de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.

Conforme con la doctrina administrativista, “la competencia en razón de la materia se refiere a las actividades o tareas que legítimamente puede desempeñar el órgano, es decir, al objeto de los actos y a las situaciones de hecho ante las que puede dictarlos”.15

En ese orden de ideas, del escrito de revisión se identifica que la impugnante, entre otros, fundamenta su recurso en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas en materia de seguridad y salud en el trabajo, respecto de la infracción “grave”, cuestión que, como se ha expuesto excede la competencia que la ley ha otorgado a este Tribunal. Por lo que, no cabe emitir pronunciamiento sobre los mismos.

Sin perjuicio de lo expuesto, se aprecia también que, en el recurso de revisión interpuesto la impugnante ha dirigido argumentos que cuestionan la legalidad y razonabilidad de la medida inspectiva de requerimiento, la cual es calificada como una infracción muy grave por el RLGIT (único objeto de análisis pasible de pronunciamiento por parte del Tribunal). En ese sentido, se abre instancia solo sobre este aspecto.

La impugnante refiere que la medida inspectiva de requerimiento vulnera los principios de razonabilidad y legalidad, alega que, se habría vulnerado el artículo 14 de la LGIT y el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT. Al respecto, cabe precisar que, en el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

En ese orden de ideas, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

Por otro lado, es necesario precisar que, conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento. En este punto, cabe precisar que, los plazos otorgados en la medida de requerimiento deben responder al principio de razonabilidad para que el sujeto inspeccionado pueda cumplir con lo dispuesto en ella.

Asimismo, se debe resaltar que, la función inspectiva comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo.

El principio de razonabilidad está recogido en el numeral 3 del artículo 248 del TUO de la LPAG16. Este principio busca limitar la discrecionalidad de la Administración en el ejercicio de

En tal sentido, corresponde analizar si, en uso de dicha facultad, los inspectores comisionados extendieron la medida inspectiva de requerimiento en consideración al presupuesto principal contenido en el artículo 14 de la LGIT y numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, referente a la comprobación de la existencia de infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral al momento de emitir dicho requerimiento. De lo contrario, se estaría incurriendo en una violación del principio de legalidad17.

En este caso, la medida inspectiva de requerimiento de fecha 07 de enero de 2019, dispuso que la impugnante cumpla en un plazo máximo de cuatro (04) días hábiles, con acreditar lo siguiente: Figura Nº 01

En este punto, se debe precisar que, de acuerdo a las normas acotadas en los numerales 6.32 al 6.34 de la presente resolución, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador. En ese entendido, las medidas dictadas en el ejercicio de la función inspectiva, deben tutelar el fin perseguido por dichas normas, en el marco del principio de razonabilidad.

Bajo este contexto, es importante tener en consideración que el TUO de la LPAG establece el carácter vinculante con respecto a todos los procedimientos administrativos desarrollados en las entidades, incluyendo los procedimientos especiales, no pudiéndose imponer “condiciones menos favorables a los administrados que las previstas en la presente Ley” 18. Así, el criterio de supletoriedad que caracterizaba la redacción inicial de la Ley N° 27444 fue dejado de lado por el legislador, a favor de un criterio unificador o regulador, encontrándose

Por tanto, la medida de requerimiento debe ser analizada sobre la base del principio de razonabilidad y legalidad, conforme establece el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT: “(...) Las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas por la inspección del trabajo para el cumplimiento de las normas socio-laborales (...). Pueden consistir en ordenar al empleador, que, en relación con un trabajador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago (...)”.

De los actuados se aprecia que, la medida inspectiva de requerimiento contenía mandatos, que tienen naturaleza insubsanable, como es el “acreditar haber formado e informado en seguridad y salud en el trabajo respecto de las funciones específicas realizadas como auxiliar de despacho en oficinas administrativas de la inspeccionada a la fecha del accidente 11/04/2018 respecto del trabajador Marcial Cruz Aguirre” o el “Acreditar contar con la Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos del puesto de trabajo de auxiliar de despacho en oficinas administrativas, vigente a la fecha del accidente 11/04/2018 respecto del trabajador Marcial Cruz Aguirre”, pues de haberse constatado que la impugnante no cumplió con estas obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, no correspondía la emisión de una medida inspectiva de requerimiento, pues no se pueden retrotraer los hechos hasta antes de la ocurrencia del accidente de fecha 11 de abril de 2018.

Así las cosas, se aprecia que sancionar por una medida de requerimiento cuyo objeto es físicamente imposible, desnaturaliza la finalidad de la medida correctiva y vulnera los principios de proporcionalidad, legalidad y razonabilidad21. En consecuencia, estando a las