Leche Gloria Sociedad Anónima - Gloria S.A — Res. 462-2021

Mediante Orden de Inspección N° 20043-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 4087-2018-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo.

Mediante Imputación de Cargos N° 388-2019-SUNAFIL/ILM/Al1 del 26 de agosto de 2019, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 345-2019-SUNAFlL/ILM/AI1, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 142-2020- SUNAFIL/ILM/SIRE1 de fecha 21 de febrero de 2020, multó a la impugnante por la suma de S/ 18,675.00 por haber incurrido en:

Con fecha 09 de junio de 2020, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 142-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE1, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 1053-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 28 de junio de 20212, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 142-2020- SUNAFIL/ILM/SIRE1, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 20 de julio de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1053-2021- SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORÁNDUM-001401-2021- SUNAFIL/ILM, recibido el 27 de agosto de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de Sunafil, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RLGIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que LECHE GLORIA SOCIEDAD ANONIMA - GLORIA S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1053-2021- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/ 18,675.00, por la comisión de las infracciones tipificadas como MUY GRAVES, previstas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución8.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por LECHE GLORIA SOCIEDAD ANONIMA - GLORIA S.A.

Frente a la vulneración, desconocimiento o lesión de un derecho o interés legítimo, derivado del apartamiento de la conducta descrita en el numeral precedente, el TUO de la LPAG faculta a los administrados a interponer los recursos administrativos previstos en el artículo 218 del TUO de la LPAG, pudiendo incluso “solicitar la nulidad de los actos administrativos que les conciernan por medio de los recursos administrativos previstos en el Título III Capítulo II de la presente Ley”.

Así, respecto de la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, el artículo 49 que señala lo siguiente:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución.

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:

Al respecto esta Sala considera que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente.

Al respecto, es preciso indicar que, de acuerdo con lo regulado en el numeral 1.2 del artículo IV. Principios del procedimiento administrativo del TUO de la LPAG, respecto al principio del debido procedimiento se señala:

Teniéndose establecidos estos alcances, corresponde analizar las presuntas interpretaciones efectuadas por la Intendencia Lima Metropolitana, según lo expuesto por la impugnante, a la luz de los expedientes administrativos (inspectivo y sancionador) y el recurso de revisión interpuesto contra la resolución impugnada.

De las acciones inspectivas el inspector comisionado en los hechos constatados del Acta de Infracción señaló:

Para la empresa, los hechos verificados por el inspector actuante resultan suficientes, para determinar que cumplió con la identificación del riesgo, que motivó el accidente en el presente caso. Sin embargo, esta Sala concuerda con lo señalado por el mismo inspector actuante, en el sentido de que si bien la impugnante exhibió la Matriz de Identificación de Peligros, Evaluación de Riesgos y Controles, del mismo no se observa que se haya cumplido con identificar los peligros (máquinas en movimiento) en la labor específica (mantenimiento eléctrico) que venía efectuando el trabajador accidentado en el puesto de electricista, no habiéndose evaluado acciones preventivas, de acuerdo al nivel de riesgo que se produce en la labor que desempeña el trabajador accidentado Yuri Remuzgo Gonzalo.

Cabe señalar que, conforme a lo establecido en el artículo 57 de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783 (en adelante, LSST), es el empleador quien actualiza la Evaluación de Riesgo, cuando menos una vez al año o cuando cambien las condicione de trabajo, y si de los resultados de la Evaluación de Riesgo ésta amerita riesgo se deberá realizar controles periódicos detectándose situaciones peligrosas en el trabajo , así como se debe tomar las medidas de prevención relacionadas con los métodos de trabajo, con la finalidad de garantizar un mayor nivel de protección en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo9.

Es de agregar lo establecido en el artículo 77° del reglamento de la LSST, Decreto Supremo N° 005-2012-TR (en adelante, RLSST) que establece:

Respecto a las alegaciones efectuadas por la empresa, se debe considerar que en el presente caso la ocurrencia del accidente no se encuentra en cuestionamiento, ni tampoco los efectos dañosos que, para la salud del trabajador, tuvo su acaecimiento. Esta Sala considera que la evaluación efectuada por el inspector y confirmada por las instancias anteriores, resultan adecuadas. No obstante, pese a ello lo alegado por la empresa cuando sostiene “se debe advertir que dicho peligro no se incluyó en el IPERC, precisamente porque las actividades de mantenimiento de la maquinaria se realizan cuando estas se encuentran apagadas. Por ende, no se podría identificar un peligro cuando la actividad que realizaba el señor Remuzgo Gonzalo se debía ejecutar con la máquina apagada, y el accidente de trabajo se produjo cuando esta estaba encendida”. Dichos argumentos terminan siendo justificaciones sin mayor sustento técnico ni legal.

De lo expuesto, cabe señalar que, de lo manifestado por el impugnante, tampoco es materia de discusión, si los riesgos identificados en la matriz presentada eran suficientes para cubrir los riesgos a la que se encontraba expuesto el trabajador accidentado, análisis que debió realizarse, en la medida que al tener el puesto de electricista y dedicarse al mantenimiento eléctrico de las máquinas, su mayor riesgo al intervenir en estas, es estar expuesto a una descarga de energía eléctrica o las consecuencias que deriven de la misma, no sólo cuando la máquina se encuentre apagada, sino también, en aquellos casos en que la máquina tenga paso de energía eléctrica y se encuentre funcionando, como es el caso que nos ocupa, por ende, la impugnante se encontraba en cumplimiento de su deber de prevención, no sólo de advertir en el IPERC los riesgos frente las actividades de mantenimiento de la maquinaria que se realizan cuando estas se encuentran apagadas, sino también, cuando estas se encuentran en movimiento.

Por ello, la intervención del trabajador accidentado quien desempeñaba sus funciones, conforme se ha detallado en las circunstancias del accidente, constituye una causa eficiente del accidente, sobre todo si se pondera que la misma no se encontraba prevista de manera suficiente en los instrumentos de gestión y, por tanto, no era un riesgo cognoscible al trabajador, de tal forma que la persona accidentada no tenía herramientas conceptuales o pragmáticas para calcular los peligros inherentes a la actividad. Por tanto, se puede determinar fehacientemente el nexo causal entre la infracción detectada y la ocurrencia del accidente, más aún, si fue identificada como causa del accidente de trabajo (Causa Básica/Factor Laboral), debiendo confirmar la misma en todos sus extremos.

Al respecto, es preciso indicar que, de acuerdo con lo regulado en el numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, el principio del non bis in ídem, como principio de la potestad sancionadora administrativa, señala que: “No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7”.

En relación al principio de non bis in ídem, Morón Urbina ha señalado, sobre la concurrencia de la triple identidad de sujetos, hechos y fundamentos para la exclusión de una segunda sanción, lo siguiente “La propia norma nos expresa que para la exclusión de la segunda pretensión punitiva del Estado (plasmada en un procedimiento o sanción concurrente o sucesiva) tiene que acreditarse que entre ella y la primera deba apreciarse una triple identidad de “sujeto, hecho y fundamento”. Por ello, en todos los casos, los presupuestos de operatividad para la exclusión de la segunda pretensión sancionadora son tres:

En ese sentido, es de precisar que respecto a la infracción, referida a no haber realizado la Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos de máquinas en movimiento en la labor específica de mantenimiento eléctrico en la actividad que venía desarrollando como técnico electricista, se verifica para el presente caso, como sujeto de la infracción: a la impugnante, como hecho generador de la infracción: no haber realizado el IPERC en máquinas en movimientos en la labor específica de mantenimiento eléctrico, y como fundamento de la infracción: al artículo 77 del Decreto Supremo N° 005-2012-TR, que señala que el empleador debe iniciar la evaluación de peligros y riesgos que guarden relación con el medio ambiente de trabajo.

Por su parte, respecto a la infracción referida a no cumplir con sus obligaciones relativas a no haber contado con máquinas en condiciones adecuadas al momento que el trabajador accidentado, realizaba sus labores de mantenimiento eléctrico como técnico electricista, se verifica para el presente caso, como sujeto de la infracción: a la impugnante, como hecho generador de la infracción: no haber contado con máquinas en condiciones adecuadas al momento que el trabajador accidentado, realizaba sus labores de mantenimiento eléctrico; finalmente, como fundamento de la infracción se tiene: el artículo 49 y 50 de Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 2978310, que señala como obligación del empleador garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores, en el desempeño de todos los aspectos relacionados con su labor, en el centro de trabajo o con ocasión del mismo, eliminando situaciones o agentes peligrosos.

Como se aprecia no existe identidad de hechos entre las conductas materia de infracción en el presente procedimiento sancionador, ya que los hechos y los fundamentos son distintos, en ese sentido, no se ha producido la vulneración al principio del non bis in ídem, respecto a las infracciones mencionadas, toda vez que no se verificó de manera conjunta los presupuestos legales que la configuran, esto es la triple identidad, de sujeto, hecho y fundamento.

Asimismo, Directiva 01-2016 SUNAFIL/INII aprobada por resolución de Superintendencia N° 039-2016 SUNAFIL en su artículo 7.2.18 dispone “Tratándose de hechos que configuren infracción a la labor inspectiva, por cada hecho verificado se propondrá una multa teniendo en cuenta que al ser conductas independientes deben sancionarse por separado”. En ese sentido, debe recordarse que el primer precedente de observancia obligatoria sentado por este Tribunal (a través de la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL) reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva “Los actos o hechos que impiden o

Por tanto, no habiéndose configurado el principio de non bis In idem, no se evidencia su afectación, en consecuencia, esta Sala no acoge lo alegado en este extremo del recurso de revisión.

La impugnante alega, que se ha vulnerado el principio de legalidad, en tanto ambas infracciones se han tipificado con el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, no obstante, ninguna de las de las conductas descritas se encuentran tipificadas como infracción Muy Graves. Al respecto es de señalar que el artículo 28.10 del RLGIT, establece que “Son infracciones Muy Graves: El incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo que cause daño al cuerpo o a la salud del trabajador, que requiera asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal”. 6.26 Del análisis de la norma, se aprecia que el artículo 28 numeral 28.10 del RLGIT, regula las infracciones en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo como Muy Graves, cuando se cumplan los siguientes supuestos legales: i) el incumplimiento de disposiciones en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo son causa del accidente de trabajo y ii) exista la producción de un daño en el cuerpo o la salud, que requiera asistencia o descanso médico, como se ha dado en el presente caso con el señor Yuri Remuzgo Gonzalo.

Cabe señalar que, la Intendencia Nacional de Inteligencia Inspectiva (INII) de la SUNAFIL, ha establecido mediante Memorándum Circular N° 001-2019-SUNAFIL/INII de fecha 02 de enero de 2019 que los incumplimientos a las disposiciones en materia de seguridad y salud en el trabajo que hayan sido catalogados como causa del accidente de trabajo y que no se encuentren dentro de los supuestos de la aplicación del concurso de infracciones, deben ser calificados, cada uno, como infracción muy grave tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. En ese sentido, en el presente caso, no se encuentra en el supuesto de concurso de infracciones, ya que, el mismo implica que una misma conducta califique como más de una infracción, y que de acuerdo al análisis realizado en el considerando 6.18 y 6.19 de la presente resolución, dicho supuesto, no ocurre, pues se trata de dos hechos generadores de infracciones independientes.

De lo expuesto, concluimos que no se ha vulnerado el principio de legalidad, toda vez que, de acuerdo a lo expuesto en los párrafos precedentes, el inspector comisionado, tipificó dos conductas infractoras independientes con el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, de acuerdo a lo señalado por la Intendencia Nacional de Inteligencia Inspectiva (INII) de la SUNAFIL, que estableció mediante Memorándum Circular N° 001- 2019-SUNAFIL/INII que los incumplimientos a las disposiciones en materia de seguridad y salud en el trabajo que hayan sido catalogados como causa del accidente de trabajo y que no se encuentren dentro de los supuestos de la aplicación del concurso de infracciones, deben ser calificados, cada uno, como infracción muy grave tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, no vulnerando el principio de concurso de infracciones, por lo que, el inspector comisionado actuó de acuerdo a ley, con arreglo a sus atribuciones conferidas.

De lo expuesto, de acuerdo a lo regulado en el numeral 1.2 del artículo IV. Principios del Procedimiento Administrativo del TUO de la LPAG, el principio del debido procedimiento implica que:

Al respecto, de la revisión del recurso de apelación y de la resolución impugnada, se verifica que, la Intendencia de Lima Metropolitana evaluó y se pronunció sobre todos los argumentos presentados por la impugnante, conforme se verifica del ítem II y III de la Resolución de Intendencia N° 673-2021-SUNAFIL/ILM, emitiéndose la resolución mencionada con los fundamentos de hecho y derecho que la motivan.

Por las consideraciones antedichas, no cabe acoger este extremo del recurso de revisión.