| Resolución N° | 0610-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 456-2020-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | JM Ludafa Sociedad Anónima Cerrada |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 1540-2021- |
| Materia | SEGURIDAD Y SALUD |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 06 de julio de 2022 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por JM LUDAFA SOCIEDAD ANÓNIMA CERRADA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 1540-2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 456-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE2, por las consideraciones expuestas en la presente resolución.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1540-2021-SUNAFIL/ILM, en los extremos referentes a las infracciones muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO.- Notificar la presente resolución a JM LUDAFA SOCIEDAD ANÓNIMA CERRADA y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 1402-2020-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral en materia de relaciones laborales1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 393-2020-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la seguridad y salud en el trabajo, a raíz del reporte de notificación de accidente mortal ocurrido el 16 de enero de 2020.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 270-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 21 de febrero de 2020, notificado el 03 de marzo de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Investigación de Accidentes de Trabajo/Incidentes Peligrosos (Sub materia Incumplimiento (s) en materia de SST que cause la muerte o invalidez permanente total o parcial), Formación e Información sobre Seguridad y Salud en el Trabajo (Sub materia Todas). 20555195444 soft 20555195444 soft
para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 637-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 25 de septiembre de 2020 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 026-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 28 de octubre de 2020, notificada el 29 de octubre de 2020, multó a la impugnante por la suma de S/ 133,515.00 por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con lo referido a la formación e información en seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 27.8 del artículo 27 del RLGIT, con una multa de S/ 5,805.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con lo referido a la identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER), tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, con una multa de S/ 63,855.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con lo referido al sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo: supervisión efectiva, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, con una multa de S/ 63,855.00.
Con fecha 18 de noviembre de 2020, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N°026-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE2, argumentando lo siguiente:
i. La resolución apelada vulnera el principio del debido procedimiento, al no encontrarse debidamente motivada, y al principio de verdad material al no haber verificado los hechos que sirven de sustento para la imposición de multas, lo que constituye nulidad de la resolución citada.
ii. Durante las actuaciones inspectivas no se ha especificado cual fue la verificación de datos o antecedentes de la Inspección de Trabajo y su razonamiento; la autoridad administrativa no precisa los hechos comprobados en su actuación. Precisa que considerando que las conductas de no identificar los peligros y evaluación de riesgos, y no cumplir con la supervisión efectiva, corresponden a un mismo hecho, por lo que debería de aplicarse el concurso de infracciones.
iii. Han cumplido con presentar y acreditar la documentación referida a la entrega de equipos de protección personal, por lo que no se puede argumentar e imponer una sanción en base al actuar irresponsable y negligente del trabajador.
iv. De igual forma, sostiene haber cumplido con exhibir la matriz IPERC, así como la documentación pertinente.
Mediante Resolución de Intendencia N° 1540-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 28 de septiembre de 20212, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. No se advierte la vulneración del principio de debida motivación ni de verdad material invocadas, toda vez que conforme se observa en los acápites IV y V, la autoridad de primera instancia analizó cada uno de los hechos constatados por el inspector de trabajo, plasmadas en el Acta de Infracción y desarrolladas por la instancia anterior.
ii. Respecto de los demás alegatos de la apelación, se observa que la impugnante ha esgrimido el mismo argumento en su escrito de descargo, habiéndose establecido que sus incumplimientos en Seguridad y Salud en el Trabajo han sido identificados como causa del accidente de trabajo por el personal inspectivo y por la autoridad instructora; de igual manera, al no tratarse de una misma conducta que califique como más de una infracción, no corresponde aplicar el concurso de infracciones, siendo cada una de las infracciones imputadas sustentada en conductas cometidas por la impugnante, y no por una sola conducta que configure más de una infracción..
iii. Así, habiéndose identificado la responsabilidad de la impugnante en las infracciones imputadas, se mantienen las infracciones sancionadas por la autoridad de primera instancia.
Con fecha 21 de octubre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1540-2021-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-002393- 2021-SUNAFIL/ILM, recibido el 30 de diciembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma
2 Notificada a la inspeccionada el 30 de septiembre de 2021. 3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al
Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De Jm Ludafa Sociedad Anónima Cerrada
De la revisión de los actuados, se ha identificado que JM LUDAFA SOCIEDAD ANÓNIMA CERRADA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1540- 2021-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 133,515.00, por la comisión de, entre otra, dos (02) infracciones MUY GRAVES en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución, el 01 de octubre de 2021.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por JM LUDAFA SOCIEDAD ANÓNIMA CERRADA.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 21 de octubre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1540-2021-SUNAFIL/ILM, en términos similares al recurso de apelación, señalando los siguientes alegatos:
i. Solicita la nulidad por “una incorrecta apreciación fáctica y jurídica de las disposiciones legales vigentes”, alegando un defecto de motivación. Señala que la resolución de segunda instancia cita las conclusiones de la Sub Intendencia, sin efectuar un análisis o valoración de los documentos aportados o exhibidos.
ii. Cita nuevamente tres argumentos de la apelación, en donde sostiene que sí contaba con una planificación de la actividad, a través de la matriz IPERC que databa del 14 de enero de 2019, pudiéndose entender esta omisión bajo la figura del numeral 27.3 del artículo 27.3 del RLGIT.
iii. No se ha precisado el supuesto normativo que se ha infringido, ni se ha especificado con hechos y pruebas concretas las infracciones supuestamente cometidas, vulnerado el debido proceso ni el principio de legalidad ni razonabilidad, así como al principio de tipicidad.
iv. No todo accidente de trabajo deriva única y exclusivamente del incumplimiento de las obligaciones del empleador, pue existen accidentes por causas ajenas y no imputables a éste.
v. Señala que cumplieron con planificar la acción preventiva de riesgos, se capacitó y entregó al personal de acuerdo con el tipo de trabajo, siendo “…la falta de percepción de riesgo por parte del trabajador la principal razón que conllevó al fatal accidente…”, constituyendo una ruptura del nexo causal.
Análisis Del Recurso De Revisión
De las conductas sancionadas bajo el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT
Para la configuración del tipo sancionador previsto en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT (en tanto refieren a un resultado especialmente dañoso), se requiere la concurrencia de los siguientes presupuestos: i) que el incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo haya ocasionado el accidente de trabajo; y ii) que — como consecuencia de lo anterior— se hayan producido daños en el cuerpo o la salud del trabajo que requieran asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal. Es decir, el incumplimiento, el accidente y los daños a la salud e indemnidad del trabajador deben ser determinados a propósito del nexo de causalidad establecido por el inspector de trabajo.
Entonces, la estructura lógica del tipo sancionador del numeral 28.10 del artículo 28º del RLGIT, lleva a considerar que se ha establecido la siguiente estructura lógica: existe un incumplimiento del empleador de las normas de seguridad y salud en el trabajo (“p”), que es objeto de una sanción especial en tanto que, por dicha acción u omisión, se produce la ocurrencia de un accidente (“q”). Además, un segundo nexo causal se produce, y es que el accidente acontecido genera daños en la salud del trabajador (“r”). Es decir, la estructura lógica que permite subsumir un hecho en esta norma sancionadora se puede graficar de la siguiente manera: (p → q) ∧ (q → r).
En consecuencia, cuando se invoca esta norma sancionadora, todas las premisas indicadas en el párrafo anterior deben ser determinadas en el acta de infracción levantada tras la investigación que despliega la inspección del trabajo, con una expresión adecuada del nexo causal relevante a efectos de la determinación del nexo causal relevante, con referencia al numeral 28.10 del artículo 28 de la RLGIT (que se refiere al origen del daño sufrido por la persona que sufrió las consecuencias del incumplimiento).
De esta forma, cuando en un expediente sancionador se observe que se ha imputado responsabilidad a un empleador (directo o indirecto), por más de un incumplimiento causante de un accidente que ocasione el daño mencionado —subsumiéndose esto en el tipo sancionador del numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT— las autoridades del procedimiento sancionador deberán establecer que el nexo de causalidad se encuentre explicado de forma suficiente (así sea de forma sintética), atendiendo a la garantía de motivación.
Así, si el inspector ha propuesto una o más sanciones a través del referido numeral 28.10, será indispensable que la autoridad instructora, la Sub Intendencia de Resolución y la Intendencia Regional competentes, establezcan si respecto de cada una
de esos incumplimientos, el Acta de Infracción ha cumplido con determinar el nexo causal en los términos expresados en el considerando anterior. Bajo ese examen, se establecerá si una o más de las imputaciones de responsabilidad, por el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, han cumplido con establecer el nexo de causalidad, lo que determinará su validez o invalidez a través del análisis singular de cada imputación.
Así, en examen del expediente, se observa la subsunción del incumplimiento a las normas de seguridad y salud en el trabajo, por no haber realizado una adecuada identificación de peligros y riesgos (IPER), por no haber otorgado formación e información en seguridad y salud en el trabajo y capacitación específica, así como no acreditar contar con el reglamento interno de seguridad y salud en el trabajo conforme a Ley como causa del accidente de trabajo, ocurrido el 21 de diciembre de 2019, dentro del numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Al respecto, debe dejarse establecido que el incumplimiento materia del presente procedimiento ha sido analizado en la fiscalización realizada. Así, de acuerdo con literal g) del punto UNDÉCIMO de la sección IV “Hechos Constatados” del Acta de Infracción se detalla el análisis de causalidad efectuado por la autoridad inspectiva, el cual es compartido por las instancias anteriores según el siguiente análisis:
Figura N° 01 Acta de Infracción
Es importante recordar que la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783 (en adelante, la LSST) reconoce como un pilar fundamental y transversal al Principio de Prevención, entendido este como la obligación que tiene el empleador de garantizar que la permanencia del trabajador en el centro de labores así como el desempeño de las funciones asignadas no van a significar en él un menoscabo en su salud, en su bienestar o la pérdida de la vida en un caso extremo; por el contrario, las condiciones de trabajo deben de permitirle su realización como persona y garantizar el alcance del bienestar social9
En estricta relación con éste premisa, la LSST también define al Principio de Responsabilidad, entendido como la asunción de las “…implicancias, legales y de
9 Constitución Política del Perú de 1993 Artículo 22.- El trabajo es un deber y un derecho. Es la base del bienestar social y un medio de realización de la persona
cualquier otra índole a consecuencia de un accidente o enfermedad que sufra el trabajador en el desempeño de sus funciones o a consecuencia de él, conforme a las normas vigentes”10, señalándose de manera expresa que:
“…en materia de seguridad y salud en el trabajo, la entidad empleadora principal responde directamente por las infracciones que, en su caso, se comentan por el incumplimiento de la obligación de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores, personas que prestan servicios, personal bajo modalidades formativas laborales, visitantes y usuarios, los trabajadores de las empresas y entidades contratistas y subcontratistas que desarrollen actividades en sus instalaciones.
Asimismo, las empresas usuarias de empresas de servicios temporales y complementarios responden directamente por las infracciones por el incumplimiento de su deber de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores destacados en sus instalaciones” 11
Así, a través de la obligación de garantizar la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores y de todo aquel que se encuentre dentro del centro de labores, el empleador debe de adoptar una serie de medidas de prevención12 de acuerdo con el orden de prioridad preestablecido por Ley13. Esta gestión de los riesgos se realiza a
10 Artículo II del Título Preliminar de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783. 11 Artículo 103 de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783. 12 Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783 Artículo 50. Medidas de prevención facultadas al empleador El empleador aplica las siguientes medidas de prevención de los riesgos laborales: a) Gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en su origen y aplicando sistemas de control a aquellos que no se puedan eliminar. b) El diseño de los puestos de trabajo, ambientes de trabajo, la selección de equipos y métodos de trabajo, la atenuación del trabajo monótono y repetitivo, todos estos deben estar orientados a garantizar la salud y seguridad del trabajador. c) Eliminar las situaciones y agentes peligrosos en el centro de trabajo o con ocasión del mismo y, si no fuera posible, sustituirlas por otras que entrañen menor peligro. d) Integrar los planes y programas de prevención de riesgos laborales a los nuevos conocimientos de las ciencias, tecnologías, medio ambiente, organización del trabajo y evaluación de desempeño en base a condiciones de trabajo. e) Mantener políticas de protección colectiva e individual. f) Capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores. 13 Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783 Artículo 21. Las medidas de prevención y protección del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo Las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: a) Eliminación de los peligros y riesgos. Se debe combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión y en el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual. b) Tratamiento, control o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o administrativas. c) Minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de trabajo seguro que incluyan disposiciones administrativas de control.
través de la evaluación de los riesgos, según lo dispuesto por el artículo 57 de la LSST y el artículo 77 de su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N° 005-2012-TR.
Por ello, esta Sala concuerda con el análisis efectuado a la matriz IPERC, de la impugnante, obrante en el Informe Final de Instrucción, y que fue reforzado con el comportamiento de la impugnante, al actualizar en la matriz IPERC -al día siguiente de ocurrido el accidente- con la actividad de trabajo en mezzanine.
Por ello, no se presenta en este extremo una pretendida falta de motivación o valoración por parte de las instancias previas, ni una afectación al principio/derecho de inocencia. Por el contrario, de los actuados se observa una adecuada valoración de las pruebas (Matriz IPERC) y alegatos ofrecidos por la impugnante.
Respecto de la infracción por no haber llevado a cabo una adecuada supervisión efectiva, es importante señalar que la LSST, reconoce en el empleador el liderazgo y compromiso en las actividades de seguridad y salud en el trabajo, desarrollando en el artículo 41, de la norma en mención, el objeto de la supervisión, en estrecha relación con el artículo 87 del reglamento de la LSST.
Por ello, tampoco se presenta en este extremo una pretendida falta de motivación o valoración por parte de las instancias previas, ni una vulneración a los principios invocados en lo referente a las capacitaciones. Por el contrario, se observa que los alegatos y los medios probatorios han sido debidamente valorados por las instancias anteriores, comprobándose que no se capacitó al trabajador afectado, toda vez que no se había efectuado una correcta evaluación de los peligros y riesgos, y no se conocían las medidas de control necesarias para mitigar los mismos.
Respecto de la presunta vulneración a los principios de Presunción de Licitud, Verdad Material, Razonabilidad y Debido Procedimiento
Respecto de los principios vulnerados, esta Sala se ha pronunciado en extenso respecto del contenido del Debido Procedimiento y sus alcances con los principios antes señalados, pudiéndose identificar a los considerandos 6.11 a 6.24 de la Resolución N° 025-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 14 de junio de 2021, cuyo contenido se transcribe a continuación:
Sobre el particular, debemos señalar que en el procedimiento administrativo se debe observar las reglas que lo informan y regulan, entre ellas la del debido procedimiento. Conforme ha precisado el Tribunal Constitucional Peruano, dicha obligación radica en la Constitución Política del Perú, que en su artículo 139 establece como un derecho de la función jurisdiccional, aplicable en sede administrativa, la “observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”14.
d) Programar la sustitución progresiva y en la brevedad posible, de los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos por aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo para el trabajador. e) En último caso, facilitar equipos de protección personal adecuados, asegurándose que los trabajadores los utilicen y conserven en forma correcta. 14 Fundamento 12 de la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente 4944-2011-AA, “el derecho al debido proceso previsto por el artículo 139.9° de la Constitución Política del Perú, aplicable no sólo a nivel judicial sino también en sede administrativa e incluso entre particulares, supone le cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los
Asimismo, el TUO de la LPAG es clara en señalar en el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar que los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo, comprendiéndose entre estos el derecho “a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten”.
La misma norma consagrado dicho derecho como un elemento de validez del acto administrativo, de modo que su ausencia determinaría su nulidad15, así como también lo consagra como uno de los principios rectores de toda actuación administrativa16.
De lo señalado, se desprende que la Administración tiene el deber de producir sus decisiones mediante el cumplimiento de las reglas que conforman el procedimiento, de modo que es flagrantemente violatorio de este principio, la producción de actos administrativos de plano o sin escuchar a los administrados”17.
Así, el principio del debido procedimiento se constituye como garante de una serie de derechos procesales de los administrados, dentro de los cuales se encuentra el derecho a ofrecer y producir pruebas, y que las mismas sean debidamente valoradas por la Administración. Como lo señala Ariano Deho, “el derecho a la prueba no se agota en la admisión y en la práctica de los medios probatorios. Se tiene, además, derecho a la valoración de la prueba”18.
procedimientos, incluidos los administrativos y conflictos entre privados, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto que pueda afectarlos”. 15 TUO de la LPAG, Artículo 10: “Son vicio del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. (…)” 16 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo II.- Contenido: 1. La presente Ley contiene normas comunes para las actuaciones de la función administrativa del Estado y, regula todos los procedimientos administrativos desarrollados en las entidades, incluyendo los procedimientos especiales. 2. Las leyes que crean y regulan los procedimientos especiales no podrán imponer condiciones menos favorables a los administrados que las previstas en la presente Ley. 3. Las autoridades administrativas, al reglamentar los procedimientos especiales, cumplirán con seguir los principios administrativos, así como los derechos y deberes de los sujetos del procedimiento, establecidos en la presente Ley. 17 Juan Morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Tomo I (Lima: Grijley, 2019), 83. 18 Eugenia Ariano Deho, Problemas del Proceso Civil (Lima: Jurista, 2003), 196.
Siendo necesaria la referencia al principio/derecho de la presunción de inocencia:
“6.18 En ese entendido, uno de estos derechos fundamentales en materia sancionadora, es el derecho a la presunción de inocencia, regulado en el literal e), inciso 24 del artículo 2 de la Constitución Política19. Este derecho, recogido en el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG bajo la denominación de presunción de licitud20, proscribe que se sancione a una persona en tanto su responsabilidad sobre el hecho imputado no haya sido debidamente acreditada, más allá de toda duda razonable21.
Al respecto, el Tribunal Constitucional, señala que el derecho a la presunción de inocencia lleva también consigo una regla probatoria, por lo “que no pueda trasladarse la carga de la prueba quien precisamente soporta la imputación, pues eso significaría que lo que se sanciona no es lo que está probado en el proceso o procedimiento, sino lo que el imputado, en este caso, no ha podido probar como descargo en defensa de su inocencia”22.
Así, “la carga de la prueba del hecho objeto de sanción corresponde a la Administración, no al administrado. No cabe en este punto ninguna clase de “matiz”. No es posible la imposición de sanción alguna con el fundamento de meras sospechas, y tampoco sobre la base de que el imputado no ha demostrado su inocencia”23.
El TUO de la LPAG recoge esta regla probatoria al disponer que la carga de la prueba se rige por el denominado “principio de impulso de oficio”, en virtud del cual es a la autoridad a quien corresponde “dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias”24. A decir de Morón Urbina, “el principio de impulso de oficio impone a la Administración la obligación de verificar y probar los hechos que se imputan o que han de servir de base a la resolución del procedimiento, así como la obligación de proceder a la
19 Constitución Política del Perú, artículo 2.- Toda persona tiene derecho: (…) 24. A la libertad y a la seguridad personal. En consecuencia: (…) e. Toda persona es considerada inocente mientras no se haya declarado judicialmente su responsabilidad. 20 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo IV. Principios del procedimiento administrativo: (…) 9. Presunción de licitud. - Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario. 21 En el fundamento 3 de la STC recaída en el Expediente 08811-2005-PHC/TC, el Tribunal Constitucional señalo que el derecho a la presunción de inocencia “obliga al órgano jurisdiccional a realizar una actividad probatoria suficiente que permita desvirtuar el estado de inocente del que goza todo imputado, pues este no puede ser condenado solo sobre la base de simples presunciones” 22 Fundamento 45 de la STC recaída en el Expediente 00156-2012-PHC/TC. 23 Miguel Carmona Ruano, “Prueba de la infracción administrativa y derecho fundamental a la presunción de inocencia”, Jueces para la democracia N° 9 (1990): 24. 24 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo IV. Principios del procedimiento administrativo: (…) 1.3. Principio de impulso de oficio. - Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias.
realización de la actividad probatoria misma cuando lo requiera el procedimiento”25.
En tal sentido, el estándar de valoración de la prueba es definido por el Principio de Presunción de Licitud, en virtud del cual solo puede sancionarse a los administrados cuando cuenten con evidencia que acredite la comisión de la infracción que se les imputa.”
Concluyéndose en el fundamento 6.24 de la citada resolución que “(…) resulta de vital importancia que la administración cuente con evidencia que demuestre que la inspeccionada cometió la infracción que se le imputa, teniendo en cuenta que el nivel de probanza de la acusación es que ésta se encuentra probada más allá de toda duda razonable (…)”. (énfasis añadido).
Por ello, a consideración de esta Sala, no se ha producido un supuesto de vulneración de los principios invocados; por el contrario, se está frente a un supuesto de incumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral en los extremos referidos a la matriz IPERC y a supervisión efectiva.
Respecto del pedido de concurso de infracciones, esta Sala hace suyos los alegatos de la instancia anterior, reconociendo que los incumplimientos detectados se encuentran relacionados a obligaciones claramente individualizadas, no pudiéndose subsumir en una sola conducta como lo pretende sostener la impugnante.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N ° Materia Conducta infractora Tipificación legal y calificación Seguridad y Salud en el Trabajo Por no cumplir con lo referido formación información en seguridad y salud en el trabajo. Numeral 27.8 del artículo 27 del RLGIT GRAVE
25 Morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento…, Tomo II, 18.
Seguridad y Salud en el Trabajo Por no cumplir con lo referido a la identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER) Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT MUY GRAVE Seguridad y Salud en el Trabajo Por no cumplir con lo referido al sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo: supervisión efectiva. Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019- 2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por JM LUDAFA SOCIEDAD ANÓNIMA CERRADA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 1540-2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 456-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE2, por las consideraciones expuestas en la presente resolución.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1540-2021-SUNAFIL/ILM, en los extremos referentes a las infracciones muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO.- Notificar la presente resolución a JM LUDAFA SOCIEDAD ANÓNIMA CERRADA y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
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Defensa SUNAFIL para empresas →Documento de carácter público reproducido con fines informativos y de análisis jurídico. Los datos de los trabajadores aparecen anonimizados por la propia autoridad. La fuente oficial y vinculante es la publicada por SUNAFIL.