| Resolución N° | 0631-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 262-2021-SUNAFIL/IRE-SMA |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE SAN MARTÍN |
| Impugnante | Industrias del Espino S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA REGIONAL N° |
| Materia | SEGURIDAD Y SALUD |
| Fecha | 06 de julio de 2022 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por INDUSTRIAS DEL ESPINO S.A., en contra de la Resolución de Intendencia Regional N° 150-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, emitida por la Intendencia Regional de San Martín dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 262-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia Regional N° 150-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, en todos sus extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a INDUSTRIAS DEL ESPINO S.A. y a la Intendencia Regional de San Martín, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de San Martín.
SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil)
Presidente
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 943-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo1. Las actuaciones inspectivas culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 242-2021-SUNAFIL/IRE-SMA (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo; al haberse verificado el accidente de trabajo del señor Tarazona Olivera, Armando Apolonio, por el incumplimiento de las normas en materia de seguridad
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Planes y Programas de Seguridad y Salud en el Trabajo; Formación e Información sobre Seguridad y Salud en el Trabajo e, Investigación de Accidentes de trabajo/incidentes peligrosos (Sub materia: Incumplimiento(s) en materia de SST que cause daño a la salud del trabajador).
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y salud en el trabajo, dicha infracción procede a ser insubsanable debido al carácter irreversible de la afectación; por tanto no se emite medida inspectiva de requerimiento.
Mediante Imputación de Cargos N° 262-2021-SUNAFIL/IRE-SMA/SIAI, de fecha 10 de setiembre de 2021, notificada el 13 de setiembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 276-2021-SUNAFIL/IRE-SMA/SIAI, de fecha 21 de octubre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de San Martín, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 399-2021-SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, de fecha 30 de noviembre de 2021, notificada el 02 de diciembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 11,572.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por el incumplimiento a la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
Con fecha 10 de diciembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 399-2021-SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. La conducta expuesta por la entidad no es clara, lo cual vulnera el derecho al debido procedimiento administrativo. Por tanto, la presente resolución debe declararse nula. ii. Cumplimos con el Principio de Prevención, al respecto, debemos señalar que el colaborador ha recibido capacitaciones en Seguridad y Salud en el Trabajo (inducción), así como respecto al puesto de trabajo. iii. La entidad considera erróneamente que la supuesta infracción ha generado una obstrucción a la labor inspectiva, por lo que nos multan con un monto exorbitante. iv. Al respecto, el supuesto incumplimiento no afecta directamente a ningún trabajador, ya que lo que realmente se da, es que no hemos cumplido con una solicitud por parte de la entidad de trabajo; es decir, esta omisión no afecta directamente a los trabajadores. v. En el supuesto y negado caso que exista una infracción, se debió tomar en cuenta el principio de razonabilidad, en consecuencia, para el cálculo de la multa, se debió considerar como trabajadores afectados solo los casos en los cuales no se logró presentar los documentos requeridos, los cuales no eran casos actuales. vi. Cabe señalar que todos los medios probatorios deben valorarse en forma conjunta, utilizando su apreciación razonada; sin embargo, al momento de aplicar la norma a los hechos acreditados al procedimiento, no se ha tomado en cuenta los medios probatorios que obran en el expediente para evaluar si hemos cometido infracción, ya que cumplimos a cabalidad con las normas vigentes. vii. El procedimiento inspectivo bajo la Orden de Inspección N° 348-2017, no se ajusta a lo establecido en el artículo 6 de la LGIT, y, por ende, sus actuaciones y proceder, vulneran fehacientemente el respeto al debido procedimiento.
viii. En el presente caso, los inspectores han vulnerado nuestro derecho de defensa, como segundo supuesto de vulneración del derecho al debido procedimiento, no cumplieron con respetar el principio de presunción de licitud pues, pese a que ésta cumplió con presentar todos los documentos antes de la emisión del acta de infracción. Al respecto, antes de la emisión de la misma, solicitamos la inhibición correspondiente; sin embargo, la autoridad no tomó en cuenta nuestro pedido, lo cual evidencia una grave vulneración al debido procedimiento. ix. En virtud al principio de presunción de licitud, el sujeto inspeccionado no debe probar su inocencia, pues ésta se presume, sino que es la Administración la que está obligada a probar que el sujeto inspeccionado incumplió. En el presente caso, los inspectores no han contado con elementos suficientes e idóneos para sustentar su posición. x. Los inspectores han vulnerado el principio de licitud, en la medida que, pese a que no existe ninguna prueba objetiva que demuestre la obligación de entregar los equipos de protección a un trabajador que no laboraba de manera efectiva, los inspectores asumen que habríamos incurrido en esta infracción, presumiendo que lo señalado por la empresa es falso.
Mediante Resolución de Intendencia Regional N° 150-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, de fecha 21 de diciembre de 20212, la Intendencia Regional de San Martín declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Conforme al numeral 4.9 del acta de infracción, se tiene que el inspector señala lo siguiente: a) Incumplimiento en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo que cause daño a la salud del trabajador. Resultado de la investigación, se determinó que el trabajador se encontraba laborando en condiciones sub estándares, junto a una tabla que le ocasionó un tropezón, cayéndose al piso y quemándose parte de la espalda con el agua caliente de la manguera que sostenía. Claramente se determina carencia de una supervisión eficaz de las medidas de control, que dieron consigo al accidente de trabajo con quemadura en la espalda del trabajador, generándole un accidente incapacitante total temporal, con descanso médico por tres días. ii. A su vez, de acuerdo al Informe Final de Investigación del Accidente de Trabajo, se puede observar que la empresa ha señalado como causa inmediata: Condición Sub Estándar, que el área de trabajo estaba visiblemente desordenada, al existir maderas almacenadas en un lugar que no está designado para tal fin. iii. El artículo 26 de la LSST, prescribe que el empleador está obligado a: c) disponer de una supervisión efectiva, según sea necesario, para asegurar la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores, lo cual no ha sucedido en el presente caso. iv. A su vez, conforme lo señaló el órgano resolutivo de primera instancia, la supervisión realizada por el empleador permite identificar fallas o deficiencias en el Sistema de
2 Notificada a la impugnante el 23 de diciembre de 2021, véase folio 71 del expediente sancionador.
Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo, así como adoptar medidas preventivas y correctivas necesarias para eliminar o controlar los peligros asociados al trabajo, lo cual será esencial para la adopción de decisiones que tengan por objeto mejorar la identificación de los peligros y el control de los riesgos, y el Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo. v. En cuanto a la vulneración del principio del debido procedimiento alegado, no se aprecia la fundamentación fáctica y jurídica para determinar la inobservancia a este principio, ya que, la empresa, únicamente lo menciona sin precisar mayores detalles, limitándose a indicar el concepto y que la resolución debe ser nula. Respecto a ello, corresponde invocar al Tribunal de Fiscalización Laboral, a través de la Resolución N° 032-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, precisando en el numeral 6.15 que no es congruente con el principio de buena fe procedimental que un administrado interponga un recurso administrativo sin acompañar al fundamento el hecho que lo sustenta, en clara contradicción al artículo 173.2 del TUO de la LPAG. vi. Sobre la vulneración al principio de razonabilidad, es de precisar que, en el presente procedimiento se ha sancionado al administrado por: Incumplimiento de la normativa de seguridad y salud en el trabajo que ocasionó un accidente de trabajo; lo cual, constituye una infracción muy grave tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. En ese sentido, se puede verificar que no se ha sancionado por infracción a la labor inspectiva, conforme se hizo referencia; y, a su vez, para la sanción impuesta por la infracción en materia de seguridad y salud en el trabajo, solo se ha considerado como trabajador afectado al señor Armando Apolonio Tarazona Olivera (trabajador que sufrió el accidente laboral). vii. Respecto a la no valoración de los medios probatorios, de la lectura y revisión del acta de infracción, puede comprobarse que, el inspector ha valorado toda la documentación presentada por la empresa; así también, el órgano resolutivo de primera instancia, ha cumplido con tomar en cuenta toda la documentación presentada. Por ende, no corresponde declarar la nulidad de la resolución impugnada. viii. Asimismo, en cuanto a lo referido sobre la vulneración del debido proceso, es de acotar que, el presente procedimiento se generó con la Orden de Inspección N° 943- 2021-SUNAFIL/IRE-SMA de fecha 05 de julio de 2021, en materia de seguridad y salud en el trabajo (investigación de accidente de trabajo), y, no bajo la Orden de Inspección N° 348-2017, como lo señala. En cuanto al acta de infracción, conforme al artículo 54 del RLGIT, se ha cumplido con el contenido mínimo exigido; a su vez, el inspector cumplió con argumentar con fundamentos de hecho y de derecho sobre cada infracción detectada en el proceso inspectivo y las normas vulneradas por parte del administrado, valorando todos los medios probatorios obrantes en el expediente. ix. Respecto a la vulneración de los principios al debido procedimiento inspectivo conforme a la LPAG, de la revisión del expediente, no se observa ningún escrito que haya sido presentado por la empresa antes de la emisión del acta de infracción; en el cual, haya solicitado la inhibición, a su vez, no se ha presentado algún medio probatorio que acredite ello. x. Por último, se ha sancionado a la empresa por incurrir en incumplimiento a la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasionó un accidente de trabajo, y no, por no entregar equipos de protección personal.
Con fecha 31 de diciembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de San Martín el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Regional N° 150-2021-SUNAFIL/IRE-SMA.
La Intendencia Regional de San Martín admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 00006-2022- SUNAFIL/IRE-SMA, recibido el 05 de enero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal
Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, art. 14
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE INDUSTRIAS DEL ESPINO S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que INDUSTRIAS DEL ESPINO S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Regional N° 150-2021- SUNAFIL/IRE-SMA, que confirmó la sanción impuesta de S/ 11,572.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 28 de diciembre de 2021. Porque el 27* fue no laborable
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por INDUSTRIAS DEL ESPINO S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 31 de diciembre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Regional N° 150-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, señalando lo siguiente:
i. En el presente caso, cuestionamos el contenido de la Resolución de Intendencia porque vulnera dos derechos centrales vinculados a la garantía del debido procedimiento: nuestro derecho de defensa, así como nuestro derecho a contar con una debida motivación de las resoluciones administrativas. ii. Es importante tomar en cuenta que nuestros argumentos de defensa no fueron analizados a lo largo del procedimiento sancionador, particularmente en el Informe Final y la Resolución de Sub Intendencia. No obstante, pese a que la Intendencia podía verificar dicha flagrante ausencia de motivación, no declaró la nulidad de la Resolución de Sub Intendencia, y, por el contrario, la convalidó sin pronunciarse sobre nuestros cuestionamientos por la vulneración al debido procedimiento. El hecho de arribar a una misma conclusión en el mismo sentido que la autoridad inferior en grado, no convalida el acto administrativo de esta última, ni implica que no hayan existido diferentes vicios de nulidad. iii. Pese a la complejidad del caso y a la gran cantidad de medios de prueba presentados, la Sub Intendencia y la Intendencia, no han revisado con mayor detenimiento nuestros
alegatos, y emitieron sus resoluciones en un periodo muy corto de tiempo, pese que aún se encontraban dentro del plazo para resolver. Lo cual coadyuvó a que incurrieran en motivaciones inexistentes y aparentes, contraviniendo nuestro derecho al debido procedimiento administrativo. iv. Resulta equivocado señalar que nuestra empresa no tiene un plan de seguridad y salud. En primer lugar, la conducta expuesta por la entidad no es clara, lo cual vulnera el derecho al debido procedimiento administrativo. v. Ahora bien, cumplimos con el Principio de Prevención, al respecto, debemos señalar que el colaborador ha recibido capacitaciones en Seguridad y Salud en el Trabajo (inducción), así como respecto al puesto de trabajo. vi. La entidad considera erróneamente que la supuesta infracción ha generado una obstrucción a la labor inspectiva, por lo que nos multan con un monto exorbitante. Al respecto, el supuesto incumplimiento no afecta directamente a ningún trabajador, ya que lo que realmente se da, es que no hemos cumplido con una solicitud por parte de la entidad de trabajo; es decir, esta omisión no afecta directamente a los trabajadores. vii. En el supuesto y negado caso que exista una infracción, se debió tomar en cuenta el principio de razonabilidad, en consecuencia, para el cálculo de la multa, se debió considerar como trabajadores afectados sólo los casos en los cuales no se logró presentar los documentos requeridos, los cuales no eran casos actuales. viii. Cabe señalar que todos los medios probatorios deben valorarse en forma conjunta, utilizando su apreciación razonada; sin embargo, al momento de aplicar la norma a los hechos acreditados al procedimiento, no se ha tomado en cuenta los medios probatorios que obran en el expediente para evaluar si hemos cometido infracción, ya que cumplimos a cabalidad con las normas vigentes. ix. El procedimiento inspectivo bajo la Orden de Inspección N° 348-2017, no se ajusta a lo establecido en el artículo 6 de la LGIT, y, por ende, sus actuaciones y proceder, vulneran fehacientemente el respeto al debido procedimiento. x. En el presente caso, los inspectores han vulnerado nuestro derecho de defensa, como segundo supuesto de vulneración del derecho al debido procedimiento, no cumplieron con respetar el principio de presunción de licitud pues, pese a que ésta cumplió con presentar todos los documentos antes de la emisión del acta de infracción. Al respecto, antes de la emisión de la misma, solicitamos la inhibición correspondiente; sin embargo, la autoridad no tomó en cuenta nuestro pedido, lo cual evidencia una grave vulneración al debido procedimiento. xi. En virtud al principio de presunción de licitud, el sujeto inspeccionado no debe probar su inocencia, pues ésta se presume, sino que es la Administración la que está obligada a probar que el sujeto inspeccionado incumplió. En el presente caso, los inspectores no han contado con elementos suficientes e idóneos para sustentar su posición. xii. Los inspectores han vulnerado el principio de licitud, en la medida que, pese a que no existe ninguna prueba objetiva que demuestre la obligación de entregar los equipos de protección a un trabajador que no laboraba de manera efectiva, los inspectores asumen que habríamos incurrido en esta infracción, presumiendo que lo señalado por la empresa es falso.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo
Sobre el particular, se corrobora que los hechos imputados a la impugnante se refieren al incumplimiento de las obligaciones laborales en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo, en perjuicio del trabajador Armando Apolonio Tarazona Olivera, siendo esta causa básica del accidente.
Al respecto, la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante LSST) tiene como objeto promover una cultura de prevención de riesgos laborales9, a fin de prevenir los accidentes y los daños para la salud que sean consecuencia del trabajo o sobrevengan durante el trabajo. En tal sentido, es el empleador quien garantiza en las instalaciones del centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar tanto de los trabajadores, así como de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de trabajo10.
La norma mencionada en el párrafo anterior, en su artículo 21 prescribe que, “Las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: a) Eliminación de los peligros y riesgos. Se debe combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión y en el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual; b) Tratamiento, control o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o administrativas; c) Minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de trabajo seguro que incluyan disposiciones administrativas de control; d) Programar la sustitución progresiva y en la brevedad posible, de los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos por aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo para el trabajador; y e) En último caso, facilitar equipos de protección personal adecuados, asegurándose que los trabajadores los utilicen y conserven en forma correcta”.
Por su parte, el artículo 49 establece: “El empleador tiene las siguientes obligaciones: a) Garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores en el desempeño de todos los
9 Ley N° 29783, Artículo 1. Objeto de la Ley: La Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo tiene como objetivo promover una cultura de prevención de riesgos laborales en el país. Para ello, cuenta con el deber de prevención de los empleadores, el rol de fiscalización y control del Estado y la participación de los trabajadores y sus organizaciones sindicales, quienes, a través del diálogo social, velan por la promoción, difusión y cumplimiento de la normativa sobre la materia. 10 Ley N° 29783, I. Principio de Prevención: El empleador garantiza, en el centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores, y de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores. Debe considerar factores sociales, laborales y biológicos, diferenciados en función del sexo, incorporando la dimensión de género en la evaluación y prevención de los riesgos en la salud laboral.
aspectos relacionados con su labor, en el centro de trabajo o con ocasión del mismo; b) Desarrollar acciones permanentes con el fin de perfeccionar los niveles de protección existentes; c) Identificar las modificaciones que puedan darse en las condiciones de trabajo y disponer lo necesario para la adopción de medidas de prevención de los riesgos laborales; (…) g) Garantizar, oportuna y apropiadamente, capacitación y entrenamiento en seguridad y salud en el centro y puesto de trabajo o función específica, tal como se señala a continuación: 1. Al momento de la contratación, cualquiera sea la modalidad o duración. 2. Durante el desempeño de la labor. 3. Cuando se produzcan cambios en la función o puesto de trabajo o en la tecnología”. Asimismo, su artículo 50 establece que, “El empleador aplica las siguientes medidas de prevención de los riesgos laborales: a) Gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en su origen y aplicando sistemas de control a aquellos que no se puedan eliminar; b) El diseño de los puestos de trabajo, ambientes de trabajo, la selección de equipos y métodos de trabajo, la atenuación del trabajo monótono y repetitivo, todos estos deben estar orientados a garantizar la salud y seguridad del trabajador; c) Eliminar las situaciones y agentes peligrosos en el centro de trabajo o con ocasión del mismo y, si no fuera posible, sustituirlas por otras que entrañen menor peligro; d) Integrar los planes y programas de prevención de riesgos laborales a los nuevos conocimientos de las ciencias, tecnologías, medio ambiente, organización del trabajo y evaluación de desempeño en base a condiciones de trabajo; e) Mantener políticas de protección colectiva e individual; y f) Capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores”.
Estas obligaciones procuran que la prestación del trabajador sea segura y que, durante la relación laboral, dicha actividad no suponga que los riesgos a su integridad física, psíquica y mental no sean gestionados en la forma prescrita por la ley. Es así como la normativa busca lograr la eliminación o eventualmente la reducción de los actos y condiciones sub estándar.
En ese entendido, la Corte Suprema de Justicia del Perú en la Casación Laboral 1225-2015, Lima ha establecido:
“La obligación esencial de todo empleador es cumplir las obligaciones establecidas en la normativa sobre prevención de riesgos laborales, garantizando la protección, la seguridad y salud de los trabajadores a su servicio en todo lo relacionado con el trabajo, lo que comprende evaluar, evitar y combatir los riesgos; caso contrario el incumplimiento de estas obligaciones lo hará sujeto a indemnizar los daños y perjuicios que para el trabajador deriven de su dolo o negligencia conforme al artículo 1321° del Código Civil. (..) es necesario considerar, como se ha precisado antes, que era obligación de la recurrente probar haber cumplido todas sus obligaciones legales y contractuales, especialmente las de seguridad, sin embargo, no ha acreditado haber actuado con la diligencia ordinaria al ejercer su deber de garantizar en el centro de trabajo el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida y la salud de sus trabajadores” (énfasis añadido).
En el presente caso, se ha podido comprobar que con fecha 15 de marzo de 2021 se produjo el accidente de trabajo en circunstancias que el trabajador Armando Apolonio Tarazona Olivera, se encontraba baldeando el piso con agua caliente (90° C), y al jalar la manguera se tropieza con una tabla, cayéndose de espalda al piso, soltando así la manguera de agua caliente y quemándose parte de la espalda con el agua caliente.
Ahora bien, conforme a las actuaciones inspectivas de investigación, respecto al resultado de la investigación del accidente de trabajo, en base al Reporte Preliminar de Incidente/Accidente de Trabajo11, Registro de Accidentes de Trabajo12 y el Informe Final de Investigación de Accidente e Incidente13 exhibidos por la impugnante, se identificaron como causas del accidente de trabajo las siguientes:
Figura 01:
En tal sentido, se ha determinado que el accidente se produjo por una carencia de supervisión eficaz de las medidas de control, lo que trajo consigo el accidente de trabajo. Así como la condición sub estándar en la que se encontraba laborando el trabajador, debido a que el área de trabajo estaba visiblemente desordenada, al existir maderas almacenadas en el lugar que no estaba designado para tal fin.
Conforme a lo precisado en el numeral 6.3 y 6.4 de la presente resolución, la supervisión realizada por el empleador, permite identificar fallas o deficiencias en el Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo, así como adoptar medidas preventivas y correctivas necesarias para eliminar o controlar los peligros asociados al trabajo, lo cual será esencial para la adopción de decisiones que tengan como finalidad mejorar la identificación de los peligros y el control de los riesgos, y el Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo.
11 Véase folio 02 del expediente inspectivo. 12 Véase folio 03 del expediente inspectivo. 13 Véase folio 06 del expediente inspectivo.
Por tanto, al estar plenamente determinado el nexo causal entre el incumplimiento de no contar con una supervisión efectiva, que ocasionó el accidente de trabajo (15 de marzo de 2021), en perjuicio del trabajador Armando Apolonio Tarazona Olivera; en tanto no se adoptaron medidas de prevención necesarias y suficientes por parte de la impugnante, frente al accidente de trabajo, por lo cual, se asocia la responsabilidad a la impugnante por la causa del accidente de trabajo producido. Por ende, corresponde confirmar este extremo de lo resuelto por el inferior en grado.
Sobre la supuesta vulneración al debido procedimiento
El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:
“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).
El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:
“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).
En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no sólo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:
“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también
extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. Nº 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos” (fundamento 69) (énfasis añadido).
Sobre el particular, se observa que en el requerimiento de información de fecha 23 de julio de 2021, obrante a folios 30 de la Orden de Inspección N° 943-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, la inspectora comisionada solicitó la remisión de la documentación, referida al trabajador afectado, precisado en el mismo apartado.
Tal y como se observa, no es coherente lo sustentado por la impugnante, aduciendo inobservancia al principio del debido procedimiento, toda vez que fue debidamente notificada con cada una de las actuaciones y solicitudes por parte del inspector comisionado, así como de las autoridades durante el procedimiento administrativo sancionador, y las conductas a las cuales la impugnante se encontraba obligada a cumplir, se encuentran claramente establecidas e identificadas por la normativa vigente de la materia, y que fue claramente especificada por el inspector de trabajo en el Acta de Infracción.
En ese sentido, no se identifica una pretendida vulneración del derecho al debido procedimiento, en tanto no sólo se ha garantizado la debida notificación y motivación de las actuaciones y documentos emitidos por la autoridad competente, sino que se ha valorado y merituado cada uno de los argumentos de defensa y la información remitida. Por lo que no cabe acoger este extremo del recurso.
Asimismo, debemos señalar que en el mismo sentido que el supuesto de vulneración al debido procedimiento, antes desarrollado, la impugnante fundamenta su recurso de revisión nuevamente en el supuesto cumplimiento del principio de prevención, la inobservancia del principio de razonabilidad, presunción de licitud, entre otros, fundamentos que también fueron desarrollados y abordados en el recurso de apelación, y sobre los cuales las instancias previas han emitido pronunciamiento debidamente motivado. Por tanto, no se evidencia del recurso interpuesto, fundamentos distintos a los
ya analizados por dichas instancias, por lo que no corresponde acoger dichos extremos del recurso de revisión.
Cabe señalar que, en esa línea argumentativa, el TUO de la LPAG reconoce al principio de buena fe procedimental, a través del cual se espera que tanto la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados realicen los respectivos actos procedimentales “guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe”14. Así, no es congruente con el principio de buena fe procedimental que un administrado interponga un recurso administrativo (y en esta instancia, ante un recurso extraordinario) sin acompañar al fundamento de hecho que lo sustente, en clara contradicción al artículo 173.2 del TUO de la LPAG15 y en un sentido lato, de acuerdo al numeral 2 del artículo 124 del TUO de la LPAG16, más aún si a través de dicha afirmación —sin sustento— señala que la inspección y la resolución impugnada han vulnerado principios del derecho administrativo; por el contrario, los administrados tienen el deber de abstenerse de “formular pretensiones o articulaciones ilegales, de declarar hechos contrarios a la verdad o no confirmados como si fueran fehacientes, de solicitar actuaciones meramente dilatorias, o de cualquier otro modo afectar el principio de conducta procedimental” 17.
Por las consideraciones antedichas no es amparable el recurso de revisión.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:
N° Materia Presunta conducta infractora Tipificación legal y clasificación Seguridad y Salud en el Trabajo El incumplimiento a la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo. Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
14 Numeral 1.8 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG. 15 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 173.- Carga de la prueba 173.1 La carga de la prueba se rige por el principio de impulso de oficio establecido en la presente Ley. 173.2 Corresponde a los administrados aportar pruebas mediante la presentación de documentos e informes, proponer pericias, testimonios, inspecciones y demás diligencias permitidas, o aducir alegaciones.” (el resaltado es nuestro). 16Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 124.- Requisitos de los escritos Todo escrito que se presente ante cualquier entidad debe contener lo siguiente (…) 2. La expresión concreta de lo pedido, los fundamentos de hecho que lo apoyen y, cuando le sea posible, los de derecho”. 17 Numeral 1 del artículo 67 del TUO de la LPAG, a través del cual se establecen los deberes generales de los administrados en el procedimiento.
POR TANTO: Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por INDUSTRIAS DEL ESPINO S.A., en contra de la Resolución de Intendencia Regional N° 150-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, emitida por la Intendencia Regional de San Martín dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 262-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia Regional N° 150-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, en todos sus extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a INDUSTRIAS DEL ESPINO S.A. y a la Intendencia Regional de San Martín, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de San Martín.
SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil)
Presidente
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