Incimmet S.A — Res. 458-2022

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Accidente de Trabajo que cause muerte o invalidez permanente total o parcial (sub materia: Incluye Todas), Sistema de Gestión SST en las Empresas (sub materia: Incluye Todas), Gestión Interna de Seguridad y Salud en el Trabajo (sub materia: Registro de Accidentes de Trabajo e Incidentes).

20555195444 soft 20555195444 soft 1.2 Mediante Imputación de Cargos N° 72-2019-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 14 de junio de 2019, notificado el 28 de junio de 20192, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo, por no realizar la supervisión efectiva, lo que ocasionó el accidente de trabajo mortal del señor Julio David Santiago Travezaño, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 218,700.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo, por no cumplir con las condiciones de seguridad, lo que ocasionó el accidente de trabajo mortal del señor Julio David Santiago Travezaño, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 218,700.00.

i. Si bien es cierto el Acta de Infracción considera que las causas del accidente mortal fueron la falta de supervisión efectiva y el incumplimiento de condiciones de seguridad, solamente imputó una sola infracción prevista en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Sin embargo, luego de 4 años de sucedido el accidente, el Informe Final y la resolución apelada señalan que se habrían cometido conductas independientes entre sí que no desencadenaron la ocurrencia la una de la otra. Sin embargo, no existe concurso de infracciones puesto que las conductas se sustentan en la misma tipificación que habrían llevado a desencadenar el mismo accidente. A ello, la tipificación agravó la multa aplicada al tomarse la totalidad de los trabajadores más la sobretasa del 50%, y no solo respecto de un trabajador, como en todos los demás casos que analiza el órgano fiscalizador. Si se considera que son dos infracciones distintas debería aplicarse sanciones menores, con solo un trabajador afectado y sin la sobretasa.

ii. Se ha afectado los principios de razonabilidad y proporcionalidad en la aplicación de las sanciones, al pretender sancionar dos veces con la misma tipificación después de

2 En el presente caso, se emitió Ampliación de Imputación de Cargos N° 72-2019-SUNAFIL/ILM/AI1 de fecha 11 de marzo de 2020, notificada el 28 de diciembre de 2020.

años con montos totalmente elevados, cuando en la etapa previa del procedimiento sancionador se consideró que la tipificación contemplada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT alcanzaba a todos los incumplimientos normativos que sean causa del accidente de trabajo mortal.

iii. En cuanto a la infracción por falta de supervisión, el Acta de Infracción considera diversos supuestos como la identificación y evaluación deficiente de exposición a pérdidas, la planificación o programación inadecuada del trabajo, las relaciones jerárquicas poco claras y las pautas de acción inadecuadas; sin embargo, ninguna de ellas corresponde al concepto de supervisión efectiva. Además, se vulnera los principios del debido procedimiento administrativo y de tipicidad, debido a que no se ha motivado adecuadamente este supuesto incumplimiento como causa del accidente de trabajo, así como no se ha tipificado adecuadamente la infracción. En consecuencia, corresponde la nulidad del Acta de Infracción, así como la resolución apelada.

iv. Asimismo, en relación a la identificación y evaluación deficiente de exposición a pérdidas, se señala que se ha incumplido con el procedimiento de carguío con equipo anfo loader, pero respecto a la planificación o programación inadecuada del trabajo se señala que no existía procedimiento integral que permite establecer con precisión el momento en que los trabajadores deberían haber iniciado sus labores, por lo que se evidencia una contradicción en el análisis efectuado por los inspectores comisionados. También, se señala que hubo relaciones jerárquicas poco claras al no estar presente el supervisor en el inicio de las labores, pese a que sí efectuó las coordinaciones previas y participó en la revisión del IPERC continúo elaborado por el trabajador accidentado. Finalmente, sobre las pautas de acción inadecuadas, los inspectores señalan que este incumplimiento es por parte del personal de la empresa principal, por lo que debieron imputarle dicha responsabilidad a la misma.

v. La supervisión efectiva no es permanente, sino que debería estar señalado en el IPER, procedimiento o normativa legal o reglamentaria para su exigencia, conforme a lo dispuesto en la Resolución de Intendencia N° 044-2016-SUNAFIL/ILM. En ninguna parte de la resolución apelada o del Informe Final se desbarata el criterio plasmado en dicha resolución administrativa, lo que implica una deficiente motivación o motivación aparente.

vi. Respecto a las condiciones de seguridad, los Inspectores actuantes han considerado que la existencia de características desfavorables del macizo rocoso (fracturamiento sub verticales y transversales del eje de la labor) es por sí mismo un incumplimiento a la normatividad en materia de seguridad y salud en el trabajo; no obstante, no toda condición insegura implica un incumplimiento normativo del empleador, puesto que en actividades de alto riesgo casi siempre existen condiciones de trabajo inseguras. Para tal efecto se deben aplicar todos los controles establecidos en el IPERC y los procedimientos de trabajo, conforme al artículo 224 del Reglamento de Seguridad y Salud Ocupacional en Minería, vigente al momento del accidente, lo que no ha sido materia de análisis en el Acta de Infracción. Además, OSINERGMIN no ha impuesto sanción por dicho hecho sino por falta de desatado de rocas que se ha cuestionado en vía administrativa y judicial.

vii. El Informe Final trata de motivar el Acta de Infracción, que por sí misma debe tener una debida motivación. El Informe Final ya no considera una condición de trabajo insegura, sino que incorpora una nueva presunta omisión que es "no cumplir con el desatado de las rocas sueltas en el Tajo Carmen Área N° 1 del Nivel 3450", lo que implicaría el incumplimiento de un determinado procedimiento, esto es que correspondería a una conducta e infracción distinta que tiene su propia tipicidad, la cual al no haberse imputado en el Acta de infracción genera la nulidad de la misma.

viii. Así mismo, la imputación referida a las características desfavorables del macizo rocoso (fracturamiento sub verticales y transversales del eje de la labor), de ninguna manera, puede ser imputable en su condición de contratista minero, sino en el peor de los casos sería imputable a la empresa principal. Se encuentra acreditado en el procedimiento inspectivo que brinda servicios mineros por intermedio de trabajadores destacados (por tercerización) a diferentes empresas mineras; por lo que, en todos los casos, corresponde al titular minero (empresa principal) brindar las condiciones de seguridad cuando existan características desfavorables del macizo rocoso; es decir, realizar las acciones necesarias para garantizar la vida y salud de los trabajadores, por riegos inherentes a la unidad minera (sobre todo en el interior de mina), de acuerdo al artículo 214 del Reglamento de Seguridad y Salud Ocupacional en Minería.

ix. Como nueva prueba, se solicita se adjunte copia del expediente sancionador originado de la Orden de Inspección N° 528-2017-SUNAFIL/INSSI de la empresa MILPO ANDINA PERU S.A.C., quien era el titular minero, y por el que se le sanciona por los mismos hechos (condiciones de seguridad) que originaron el accidente de trabajo del señor Julio David Santiago Travezaño. No se puede imputar responsabilidades tanto a la empresa principal como al contratista minero por un mismo incumplimiento; por lo que se evidencia también una indebida motivación en el Acta de Infracción y el Informe Final, al imputarse responsabilidades de la empresa principal y que han sido materia del procedimiento administrativo sancionador a la referida empresa.

x. En el improbable y negado caso de que se le sancione por condiciones inseguras, se estaría vulnerando el principio de non bis in ídem, debido a que se configuraría la triple identidad (sujeto, hecho y fundamento). Así, OSINERGMIN y SUNAFIL son entidades públicas que ejercen la potestad sancionadora y representan al mismo Estado y que su empresa tiene la calidad de sujeto intervenido o parte del procedimiento sancionador. Sobre los hechos, tanto el procedimiento sancionador iniciado por OSINERGMIN como en la SUNAFIL está relacionado a las causas del accidente de trabajo del señor Julio David Santiago Travezaño. En relación a los fundamentos, OSINERGMIN ha indicado que el hecho imputado que sanciona es que no se desataron las rocas sueltas en el Tajo el Carmen Área N° 01 del Nivel 3450 (lugar del accidente); por su parte, la imputación de SUNAFIL es la característica desfavorable del macizo rocoso: fracturamiento sub verticales y transversales del eje de la labor. Por ello, al haber aplicado OSINERMING sanción conforme a la Resolución N° 345-2018-OS/TASTEM-S2 no corresponde que SUNAFIL vuelva a imponer sanción por lo mismo. En el Informe Final y la resolución apelada, se señalan en forma general las competencias de

OSINERMING y SUNAFIL, pese a que ambos procedimientos están relacionados con las causas del accidente de trabajo.

xi. Respecto a las características de la canastilla del equipo anfo loader 186, se ratifica en señalar que los equipos originales no cuentan con una guarda de cabeza, por lo que no se eliminó o sustituyó el guarda cabeza. Si luego del análisis del accidente se establece que podría mejorarse las medidas de seguridad si se agrega algún elemento adicional a los diseñados originalmente, de ningún modo, se le puede imputar responsabilidad por este hecho, al tratarse de una mejora. Asimismo, la falta de guarda de cabeza en el equipo no estaba considerado como medida de control en el IPER de línea base o en algún procedimiento de trabajo seguro que hubiera implicado responsabilidad por la falta de dicha medida de seguridad. Tampoco en las normas infringidas consideradas en el Acta de Infracción se determina la obligatoriedad del guarda cabeza en el equipo de trabajo. En el Informe Final se pretende mejorar la motivación del Acta de Infracción, indicándose que la omisión de colocar guarda cabeza es contraria al deber de prevención, ya que en el IPERC línea base el desprendimiento de roca es un peligro frecuente y permanente dentro de la actividad. Al respecto, desde dicha perspectiva, entonces la sanción a aplicarse sería por inadecuada evaluación de riesgos, lo que no ha sido considerado en el Acta de Infracción.

xii. De acuerdo al certificado de necropsia del 29 de enero de 2017, debe evaluarse que una de las causas de la muerte fue una neumonía, que no tiene nada que ver con el accidente de trabajo ocurrido el día 25 de enero del 2017; puesto que el deceso del accidentado fue el 29 de enero del 2017. Como es de conocimiento general la neumonía es una enfermedad intrahospitalaria; es decir, probablemente el referido fallecido habría contraído dicha enfermedad en la Clínica donde venía siendo tratado luego del accidente, lo que podría generar una variación en la tipificación, ya que el accidente no generó el fallecimiento del extrabajador en mención.

xiii. Se ha vulnerado el debido procedimiento por continuar con un procedimiento administrativo sancionador caducado. En principio, se ha confundido lo que es un registro con un número de expediente, ya que el primero implica un número que se puede otorgar a un documento presentado por el administrado, mientras que el segundo implica el inicio del procedimiento sancionador. Se colige claramente que si se declaró la caducidad del procedimiento administrativo sancionador como se indica en el Informe Final, pudo haberse iniciado uno nuevo, pero debió caducarse todo el referido procedimiento y no parte de este, por lo que no podía considerarse el mismo número de expediente, ya que esta etapa corresponde a la fase instructora del procedimiento sancionador conforme a la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII. Al continuar con un procedimiento caducado con el mismo número de expediente sancionador, en la práctica se está continuando con el mismo expediente; por lo que los actos posteriores serían nulos debido a que no se habría seguido un procedimiento formal para la emisión de los mismos. xiv. El accidente de trabajo que habría originado el fallecimiento del señor Santiago Travezaño, Julio David ocurrió el 25 de enero del 2017, mientras que la segunda imputación de cargos que se notificó fue el 15 de marzo del 2021; es decir, habiendo superado en exceso el plazo de 4 años desde el momento de la comisión de las presuntas infracciones, por lo que se encontraría prescrito. La resolución apelada sustenta que no habría prescrito las infracciones por las disposiciones emitidas en estado de emergencia nacional que suspendieron los plazos del procedimiento. Sin embargo, dichas normas no señalan de manera clara y precisa que esa suspensión de plazos aplica también al plazo prescriptorio de los procedimientos sancionadores; más aún si no puede realizar interpretaciones extensivas de la normatividad vigente que afecten a los administrados.

i. Respecto a la prescripción alegada, conforme a lo señalado por la autoridad de primera instancia, la inspeccionada no considera en el cómputo de la prescripción invocada la suspensión de los plazos de tramitación en los procedimientos administrativos establecidos en los Decretos de Urgencia N° 026-2020 y N° 029-2020. Posteriormente, mediante el Decreto Supremo N° 076-2020- PCM y el Decreto de Urgencia N° 053-2020, se prorrogó la suspensión del cómputo de plazos prevista en el Decreto de Urgencia N° 026-2020 (15 días hábiles a partir del 29 de abril de 2020) y el Decreto de Urgencia N° 029-2020 (15 días hábiles contados a partir del 7 de mayo de 2020), respectivamente. Tales prórrogas, finalmente, son unificadas con el Decreto Supremo N° 087-2020-PCM, hasta el 10 de junio de 2020. En atención a las disposiciones antes mencionadas, la SUNAFIL emitió las Resoluciones de Superintendencia N° 074-2020-SUNAFIL, N° 080-2020-SUNAFIL, N° 083-2020-SUNAFIL y N° 087- 2020-SUNAFIL, mediante las cuales dispuso la suspensión a nivel nacional del cómputo de plazos de las actuaciones inspectivas y procedimientos sancionadores desde el 16 de marzo hasta el 26 de junio de 2020; por lo que, considerando lo anterior, a la fecha de emisión de la resolución aún no ha prescrito la facultad de esta autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas.

ii. En cuanto a la caducidad, lo que es materia de cuestionamiento por parte de la inspeccionada es que se haya usado el mismo número de expediente que el que se le asignó al procedimiento sancionador caducado, por lo que considera que en la práctica no se estaría iniciando un nuevo procedimiento. Sin embargo, es pertinente mencionar que de acuerdo con el profesor Morón Urbina: “Cumplido el plazo de caducidad para resolver el procedimiento administrativo sancionador, este deviene en caduco y deberá ser archivado por la autoridad. Esto significa que producida la declaración de caducidad, debe entenderse como no efectuado el procedimiento administrativo sancionador, por lo que de emitirse una resolución en el marco del mismo, este no producirá efecto alguno. En el mismo sentido, de iniciarse un nuevo procedimiento administrativo y siempre que la infracción no hubiera prescrito, no será posible tener como realizadas las actuaciones que se llevaron a cabo en el procedimiento archivado, puesto que producida la caducidad de este quedan extinguidas todas las actuaciones que se efectuaron (…).” En tal sentido, independientemente de que el nuevo

3 Notificada a la impugnante el 13 de setiembre de 2021, conforme obra a foja 157 del expediente sancionador.

procedimiento sancionador iniciado con la notificación de la Imputación de los Cargos N° 180-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, y el Acta de Infracción se haya efectuado bajo el mismo número de expediente sancionador, la caducidad declarada por la autoridad instructora el 3 de marzo de 2021 ha surtido todos sus efectos en tanto los actos procesales emitidos en el procedimiento sancionador caducado han quedado sin efecto y no han sido continuados su trámite, pues se volvió a iniciar un nuevo procedimiento con la emisión de la imputación de cargos antes referida, otorgándole nuevamente un plazo para que la inspeccionada efectúe sus descargos en la fase instructora, sin considerar lo actuado en el procedimiento caduco. Por ende, resulta infundada la nulidad planteada por la inspeccionada por lo antes señalado.

iii. Con relación a la supervisión efectiva en el Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo, sobre la base de los hechos comprobados por el personal inspectivo, es preciso mencionar que la ausencia de supervisión efectiva en el caso concreto se refiere a que el supervisor de la inspeccionada no aseguró que las medidas de control aplicadas para proteger frente a los riesgos estén actualizadas y se utilicen, mantengan y controlen de manera adecuada, siendo estas medidas preventivas que se encontraban a su cargo aquellas que se relacionan con la identificación y evaluación de exposición a pérdidas, la planificación o programación del trabajo, las relaciones jerárquicas y las pautas de acción. Se puede advertir que la supervisión no fue efectiva en la medida que se advirtió varias deficiencias en determinados aspectos del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo, conforme ha sido observado por la autoridad instructora. De ello, se colige que el supervisor de la inspeccionada no pudo identificar estos fallos y deficiencias en forma oportuna a fin de tomar las acciones preventivas o correctivas a que haya lugar antes de que se genere un accidente laboral, conforme a lo ordenado en los artículos 41 literales a y b de la LSST. En relación a la supervisión deficiente al no existir pautas de acción inadecuadas, se desprende que quien debía dar aviso de que no se había realizado del desatado mecanizado era el supervisor de la inspeccionada al trabajador accidentado, por lo que esta conducta infractora no puede ser imputada al titular minero.

iv. Finalmente, debe mencionarse que la relación de causalidad entre los fallos de la supervisión y el accidente de trabajo se pudo desprender del análisis de diversos medios de investigación, tales como: (i) el Informe de Supervisión Especial por Accidente Mortal del señor Julio David Santiago Travezaño, emitido por la Gerencia de Supervisión Minera de OSINERGMIN; (ii) las declaraciones del señor Félix Pablo León Chamorro, en su condición de trabajador de la inspeccionada y testigo del accidente, y el señor Huincho Zevallos Agapito, en su condición de técnico supervisor de la inspeccionada; (iii) el IPERC continuo de fecha 24 de enero de 2017; y (iv) el procedimiento “Carguío con equipo Anfo loader” de la inspeccionada, que permitieron determinar qué acciones no adoptó la supervisión. v. A fin de subsumir los hechos infractores relacionados con los fallos de la supervisión efectiva en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT se requiere dos condiciones: a) que el incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo ocasione un accidente de trabajo y b) que se produzca la muerte del trabajador, conforme al certificado o informe médico legal”; ante ello, ya se ha explicado en el considerando que antecede la relación de causalidad que ha desarrollado los inspectores del trabajo comisionados para demostrar que la ausencia de supervisión efectiva constituyó una de las causas básicas – factor de trabajo, conforme a la definición prevista en el Glosario de Términos del RLSST. Además, en el considerando 17 de la resolución apelada, se determinó que con vista a la copia del CERTIFICADO DE DEFUNCION que obra a folios 118 del expediente investigatorio, se aprecia que el trabajador afectado Julio David Santiago Travezaño falleció el 28 de enero de 2017, en el que se especifica como causa básica del fallecimiento: Traumatismo corporal múltiple, resultado fatal que se encuentra directamente relacionado con el accidente de trabajo sufrido por el referido trabajador el 25 de enero de 2017. Por lo antes expuesto, la decisión adoptada por el inferior en grado se encuentra adecuadamente sustentada en base al análisis realizado por la autoridad instructora y a los hechos comprobados por el personal inspectivo, por lo que no se aprecia causal de nulidad que vicie su pronunciamiento por alguno de los supuestos contemplados en el artículo 10 del TUO de la LPAG, al no haberse vulnerado los principios que invoca, deviniendo infundada la nulidad planteada en este extremo.

vi. Respecto a las condiciones de seguridad en el lugar y equipo de trabajo, conforme se describe en el octavo hecho verificado del Acta de Infracción, los inspectores han dejado constancia que la inspeccionada no ha brindado las condiciones de seguridad en el lugar y equipo de trabajo, puesto que existían "Características desfavorables del macizo rocoso: fracturamiento sub verticales y transversales del eje de la labor", así como las características de la canastilla del equipo anfo loader 186, ya que no contaba con una guarda cabeza”, lo que constituyó causa del accidente de trabajo del extrabajador Julio David Santiago Travezaño, conforme se desprende del propio registro de accidentes de trabajo de la inspeccionada.

vii. Al revisar la Resolución N° 345-2018-OS/TASTEM-S2, emitida por el Tribunal de Apelaciones y Sanciones en Temas de Minería y Energía de OSINERGMIN, se aprecia que se confirmó la sanción impuesta por el incumplimiento del artículo 224 literal b) del RSSOM por no realizar el desatado de todas las rocas sueltas en el Tajo Carmen Área N° 1 Nivel 3450 (lugar del accidente) después de la perforación y antes de la voladura, en forma solidaria a las empresas MILPO ANDINA PERU S.A.C. e INGENIEROS CIVILES Y METALURGISTAS S.A. (ahora, INCIMMET S.A.), siendo este mismo hecho sancionado como ausencia de condiciones de seguridad y salud en el lugar de trabajo que fueron causa del accidente de trabajo mortal del señor Santiago Travezaño por parte del inferior en grado. Sin embargo, en la resolución expedida por OSINERGMIN, se ha señalado que el literal b) del artículo 224 del RSSOM es una disposición legal a través de la cual se exige que el titular minero instruya y obligue a los trabajadores a seguir reglas para desatar todas las rocas sueltas o peligrosas antes, durante y después de la perforación, asimismo antes y después de la voladura; en ese sentido, es una norma que regula aspectos vinculados a la gestión de la seguridad en el desarrollo de las operaciones mineras, ámbito respecto del cual OSINERMING sí tiene competencias. Ante ello, esta Intendencia no advierte que en el presente procedimiento sancionador se haya fundamentado porque el desatado de rocas se encuentre como una materia que corresponda ser fiscalizada y sancionada por la SUNAFIL (por ser una materia vinculada a la seguridad y salud en el trabajo) más allá de que la fiscalización en el caso

concreto esté dirigida a identificar las causas de los accidentes, conforme a lo que añade la autoridad instructora en el punto 21 del Informe Final. En atención a lo anterior, esta Intendencia considera conveniente revocar este extremo de lo resuelto por la autoridad sancionadora, sin perjuicio de analizar la responsabilidad por la otra conducta infractora relacionada con las condiciones de seguridad del equipo de trabajo que no ha sido objeto de sanción por parte de OSINERMING y que se encuentra del ámbito de competencia de esta entidad al tratarse de una de las medidas de prevención que se debió adoptar para salvaguardar la seguridad y salud del trabajador accidentado.

viii. En cuanto a las condiciones de seguridad que debía tener la canastilla del equipo anfo loader 186, la inspeccionada vuelve a sostener que el equipo original no tenía una guarda cabeza y que el hecho de no haber implementado una mejora como ésta no le genera responsabilidad. Sobre el particular, el artículo 49 literal b) de la LSST, que forma parte de la normativa vulnerada en este caso, dispone que el empleador debe desarrollar acciones permanentes con el fin de perfeccionar los niveles de protección existentes. En esa medida, la inspeccionada tuvo la obligación de perfeccionar las medidas de protección en el equipo anfo loader utilizado por el trabajador accidentado si es que no se encontraba diseñado de tal manera que prevenga riesgos durante las operaciones o trabajos en las zonas de peligro contra la caída de rocas. En nada enerva su responsabilidad si es que no se dispuso esta condición de seguridad en el equipo de trabajo en el IPER o el PETS, ya que a partir de su deber de garantizar la seguridad y salud de sus trabajadores en el desempeño de sus labores se determina la obligatoriedad de haber contado con un guarda cabeza; más aún si el peligro de desprendimiento de rocas es un peligro frecuente y permanente dentro de sus actividades, de acuerdo a lo determinado en el IPERC de fecha 21 de agosto de 2016.

ix. Respecto al concurso de infracciones y la sanción aplicada, corresponde dar cuenta que al extenderse el Acta de Infracción los incumplimientos relacionados con la supervisión efectiva en el Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo y con las condiciones de seguridad en los equipos de trabajo fueron tipificados como una sola infracción, en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, en aplicación del criterio contenido en el Memorándum Circular N° 102-2015-SUNAFIL/ILM. Sin embargo, el criterio establecido por esta Intendencia en dicho documento quedó sin efecto con la puesta en conocimiento del Memorándum Circular N° 001-2019-SUNAFIL/INII, en tanto la Intendencia Nacional de Inteligencia Inspectiva emitió opinión técnica sobre la aplicación del numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT para todas las Intendencia Regionales. En ese contexto, la autoridad instructora de primera instancia al expedir la Imputación de Cargos N° 180-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, en aplicación del criterio emitido por la Intendencia Nacional de Inteligencia Inspectiva, separó los incumplimientos de las disposiciones de seguridad y salud en el trabajo detectados como causas del accidente mortal y los tipificó en forma independiente en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, considerando que al evaluar el inicio del procedimiento sancionador se encuentra facultado a modificar lo propuesto en el Acta de Infracción si es que no es conforme a los criterios técnicos adoptados por dicha Intendencia Nacional en ejercicio de sus funciones previstas en el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL.

x. En el presente caso, lo central no es verificar que las conductas lleven la misma tipificación, sino apreciar si uno de los hechos infractores involucra la comisión del otro. Ante ello, se aprecia que las infracciones cometidas son netamente independientes, ya que ni una de ellas se desencadena por la otra omisión cometida por la inspeccionada; por lo que han contribuido a la ocurrencia del accidente mortal en forma separada conforme fue mencionado en el considerando 27 de la resolución apelada.

xi. Es cierto que, como consecuencia de lo anterior, la multa propuesta en el Acta de Infracción ha sido variada; sin embargo, la autoridad instructora no está impedida de realizar dichas modificaciones a la sanción en tanto se trata de una propuesta de los inspectores de trabajo que debe estar alineada a los criterios técnicos vigentes a la fecha del inicio del procedimiento sancionador y que serán materia de descargos en las fases correspondientes por parte de la inspeccionada si es que no estuviera conforme con la misma a efectos de que sea evaluado por la autoridad. Asimismo, debe mencionarse que en el presente caso la graduación de las multas se ha hecho en atención a lo dispuesto en el artículo 48 numeral 48.1-C del RLGIT, que establece una sanción agravada para el caso de las infracciones tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, que hayan ocasionado la muerte del trabajador. Por ello, en el caso concreto, no se ha graduado la multa en función a un solo trabajador afectado, sino al total de trabajadores de la empresa, añadiéndosele una sobretasa del 50% por cada una de las infracciones que fueron analizadas. En tal sentido, no se ha afectado el principio de razonabilidad, pues se ha tipificado las infracciones en forma separada al no estar sujetas a concurso conforme a lo indicado en la Imputación de Cargos N° 180- 2021-SUNAFIL/ILM/AI1 y, además, las multas aplicadas se encuentran arregladas a derecho.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y

Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 8“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” III. DEL RECURSO DE REVISIÓN

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE INCIMMET S.A

9 D.S. 016-2017-TR, art. 14.

artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 14 de setiembre de 2021.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 04 de octubre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1442-2021-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:

i. El Acta de Infracción, suscrita por los Inspectores del Trabajo, que da mérito al procedimiento sancionador en nuestra contra, considera que las causas del accidente de trabajo mortal fueron la falta de supervisión efectiva y el incumplimiento de la normativa sobre condiciones de seguridad, considerando que ambas conductas constituyen una sola infracción, sustentándose en el numeral 28.10 del artículo 28 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo; sin embargo, de una manera arbitraria y afectando nuestras expectativas, luego de 4 años de sucedido el lamentable accidente y más de 3 años desde la emisión del Acta de Infracción, el Informe Final de Instrucción y la Resolución de primera instancia considera aplicar dos infracciones; asimismo, se advierte la aplicación de retroactiva del Memorándum Circular N° 001-2019-SUNAFIL/INII, a hechos ocurridos en el año 2017. ii. Respecto a la supervisión efectiva, como ya se ha indicado, la Imputación de Cargos y el Acta de Infracción antes detallados, han considerado que uno de los incumplimientos es la falta o deficiencias en la supervisión efectiva. Sin embargo, la referida Acta de Infracción si bien considera diversos supuestos (totalmente discutibles y que posteriormente también serán rebatidos) como la identificación y evaluación deficiente de exposición a pérdidas. Planificación o programación inadecuada del trabajo, Relaciones jerárquicas poco claras y pautas de acción inadecuadas, ninguna de ellas corresponde al concepto o definición de "supervisión efectiva". iii. Bajo ese contexto, al considerar que la supervisión efectiva, contemplada en el artículo 26, numeral c) del RLSST no es la supervisión cotidiana en materia de seguridad y salud en el trabajo, evidentemente la normativa sustantiva, que constituye un requisito obligatorio en el Acta de infracción se encuentra errada o es inexistente, por lo que el Acta en mención debe ser declarada NULA en ese extremo. iv. Se vulnera el debido procedimiento administrativo por continuarse con un procedimiento administrativo sancionador caducado, interpretándose erróneamente el artículo 259 del TUO de la ley 2744. v. Existe una interpretación errónea de las normas legales que suspendieron los plazos en los procedimientos administrativos por motivos de la Covid 19, al considerar también dentro de las mismas la suspensión del plazo de prescripción para determinar la existencia de infracciones por parte de SUNAFIL. El accidente de trabajo que habría originado el fallecimiento del Sr. Julio David Santiago Travezaño, ocurrió el 25 de enero del 2017, mientras que la segunda imputación de cargos que se nos notificó fue el 15 de marzo del 2021; es decir, se superó en exceso el plazo de 4 años desde el momento de la comisión de la presunta infracción.

Análisis Del Recurso De Revisión

De la caducidad del procedimiento administrativo sancionador

“Artículo 259.- Caducidad administrativa del procedimiento sancionador

1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo. Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará al vencimiento de este. 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado administrativamente el procedimiento y se procederá a su archivo. 3. La caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no lo haya declarado de oficio (…)” (énfasis añadido).

“El plazo de caducidad del procedimiento administrativo sancionador es de nueve (9) meses y es computado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos, es decir, con el inicio del procedimiento administrativo sancionador. (…) Por el contrario, el día final de ese plazo no es de la fecha de la resolución sancionadora, sino el de su notificación al administrado, dado que elementales razones de garantía impiden que se conceda efecto interruptor a una resolución no comunicada aún. No obstante, la norma admite la ampliación del plazo de caducidad por tres (3) meses, pero requiere de una resolución debidamente sustentada por parte del órgano competente, detallando las

justificaciones de hecho y de derecho que conllevan a la necesidad de ampliar el plazo regular”10

a) plazo para resolver b) ampliación excepcional del mismo debidamente sustentada y justificada c) pronunciamiento de la autoridad competente sobre dicha ampliación a través de una resolución d) potestad de ser declarada de oficio o a pedido de parte; y e) la subsistencia de las actuaciones de fiscalización y de determinados medios probatorios luego de la declaración de caducidad, bajo ciertos supuestos.

De la autoridad competente para declarar la Caducidad del Procedimiento Administrativo Sancionador 6.6 En el presente caso, se observa lo siguiente:

a) En el presente procedimiento sancionador se emitió el Acta de Infracción N° 124-2017, el 01 de diciembre de 2017, la cual fue notificada junto a la Imputación de Cargos N° 72-2019-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 14 de junio de 2019, el 28 de junio de 2019, como se aprecia en la Cédula de Notificación N° 43130-2019 obrante a foja 10 del expediente sancionador.

b) La Autoridad Instructora emite un Ampliación de Imputación de Cargos N° 72-2019- SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 11 de marzo de 2020, notificada el 28 de diciembre de 2020, como se aprecia en la Cédula de Notificación N° 62263-2020 obrante a foja 61 del expediente sancionador.

10 Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444. Lima: Gaceta Jurídica S.A., Décimo Cuarta Edición, abril de 2019, Tomo 2, pp. 538 – 539. c) Luego, mediante proveído de fecha 03 de marzo de 2021 la Autoridad Instructora, precisó que debido a la carga laboral no se ha emitido pronunciamiento; por lo que, dispuso declarar la caducidad del procedimiento administrativo, notificándose a la impugnante el 09 de marzo de 2021.

d) Posteriormente, la Autoridad Instructora emite la Imputación de Cargos N° 180-2021- SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 10 de marzo de 2021, notificada el 15 de marzo de 2021, como se aprecia en la Constancia de Notificación Electrónica obrante a foja 68 del expediente sancionador, iniciando nuevamente el procedimiento sancionador.

11 A consecuencia de la pandemia producto del Covid-19 y en el marco de los Decretos de Urgencia N° 029-2020 y Decreto de Urgencia N° 053-2020, la SUNAFIL ha emitido la Resolución de Superintendencia N° 074-2020-SUNAFIL y modificatorias, mediante las cuales dispuso la suspensión de plazos desde el 23 de marzo hasta el 26 de junio de 2020, para el caso de la ciudad de Lima. 12 Vigente a la fecha de inicio del procedimiento sancionador. 13 “Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.”

Del análisis de la prescripción de infracciones tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT

14 “Decreto Supremo que modifica el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo”, publicado el 06 de agosto de 2017 en el diario oficial El Peruano. 15 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004- 2019-JUS Artículo 252.- Prescripción 252.1 La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas, prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales, sin perjuicio del cómputo de los plazos de prescripción respecto de las demás obligaciones que se deriven de los efectos de la comisión de la infracción. En caso ello no hubiera sido determinado, dicha facultad de la autoridad prescribirá a los cuatro (4) años.

“El plazo de prescripción de cuatro (4) años para determinar la existencia de infracciones en materia sociolaboral, es aplicable para todos los hechos constitutivos de infracción, incluso si ocurrieron antes del 16 de marzo de 2017”.

(…) a efectos de determinar el dies a quo, es fundamental efectuar un análisis caso por caso para distinguir las diversas clases de infracción, para lo cual será necesario acudir a la norma que prevé la conducta infractora y examinar la acción o acciones concretas que se tipifican como ilícito administrativo, para precisar en qué momento se consuma la infracción y se inicia el cómputo de la prescripción:

1) La infracción instantánea se consuma con la conducta misma, sin que la situación ilícita sea permanente o duradera en el tiempo. Por lo tanto, el plazo de prescripción empieza a computarse desde la consumación de la infracción, esto es, desde la realización de la conducta infractora. (…) ”

16 Decreto de Urgencia que establece diversas medidas excepcionales y temporales para prevenir la propagación del Coronavirus (Covid-19) en el territorio nacional, publicado el 15 de marzo de 2020 en el diario oficial El Peruano. 17 Dictan medidas complementarias destinadas al financiamiento de la micro y pequeña empresa y otras medidas para la reducción del impacto del Covid-19 en la economía peruana, publicado el 20 de marzo de 2020 en el diario oficial El Peruano. 18 Decreto de Urgencia que otorga un bono extraordinario al personal del Instituto Nacional Penitenciario, del programa nacional de centros juveniles, al personal del Ministerio de Defensa y al personal del Ministerio del Interior, por cumplir acciones de alto riesgo ante la emergencia producida por el Covid-19, y dicta otras disposiciones, publicada el 05 de mayo de 2020 en el diario oficial El Peruano. 19 Decreto Supremo que dispone la prórroga de la suspensión del cómputo de plazos regulada en el numeral 2 de la Segunda Disposición Complementaria Final del D.U. Nº 026-2020, ampliado por el Decreto Supremo Nº 076-2020-PCM y de lo dispuesto en el artículo 28 del Decreto de Urgencia Nº 029-2020, ampliado por el Decreto de Urgencia Nº 053- 2020, publicado el 20 de mayo de 2020 en el diario oficial El Peruano. autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas, por lo que corresponde declarar la prescripción del procedimiento administrativo sancionador por parte de la autoridad sancionadora, de conformidad con lo señalado en el punto 7.3 de la versión 02 de la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII – “Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo”, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL:

Figura 01:

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por INCIMMET S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 1442-2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 332-2018-SUNAFIL/ILM, en el extremo en el que solicita la prescripción de la actividad sancionadora, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - REVOCAR la Resolución de Intendencia N° 1442-2021-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos y declarar la prescripción del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 332-2018-SUNAFIL/ILM, dejándose sin efecto la sanción impuesta a INCIMMET S.A., mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 270-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE4.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa, dejándose a salvo el derecho de los representantes del trabajador para que lo haga valer en la vía legal que corresponda.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a INCIMMET S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Presidente LUIS GABRIEL PAREDES MORALES