Tribunal de Fiscalización Laboral · Resolución

GCZ Construcción S.A.C — Res. 388-2022

Servicios y otrosInfundadoSEGURIDAD Y SALUD
Resolución N°0388-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
Expediente sancionador544-2018-SUNAFIL/ILM
ProcedenciaINTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA
ImpugnanteGCZ Construcción S.A.C
Acto impugnadoRESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 1437-2021-
MateriaSEGURIDAD Y SALUD
RegiónLima Metropolitana
Fecha18 de abril de 2022
Sumilla. Se declara INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por GCZ CONSTRUCCIÓN S.A.C. EN LIQUIDACIÓN, en contra de la Resolución de Intendencia N° 1437-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 31 de agosto de 2021

El fallo

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por GCZ CONSTRUCCIÓN S.A.C. EN LIQUIDACIÓN, en contra de la Resolución de Intendencia N° 1437-2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 544-2018-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1437-2021-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a GCZ CONSTRUCCIÓN S.A.C. EN LIQUIDACIÓN, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana.

SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral –SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Presidente LUZ IMELDA PACHECO ZERGA

Fuente oficial. Resolución pública del Tribunal de Fiscalización Laboral. Consulta el documento oficial en el portal de SUNAFIL.
Ver en SUNAFIL (oficial) →

Texto de la resolución

Antecedentes

1.1

Mediante Orden de Inspección N° 51-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo 1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 310-2018 (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones graves en materia de seguridad y salud en el trabajo y una (01) infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo.

1.2

Mediante Imputación de Cargos N° 502-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 20 de julio de 2020, notificado el 01 de setiembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la

1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Gestión Interna de Seguridad y Salud en el Trabajo (Sub materia: Registro de accidentes de trabajo e incidentes, Plan de Seguridad y Salud en el Trabajo); Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (Sub materia: Cobertura en salud y sepelio-invalidez); Equipos de protección personal; Formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo; Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos. 20555195444 soft PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft 20555195444 soft

presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 721-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 21 de setiembre de 2020 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 271-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 23 de marzo de 2021, notificada el 25 de marzo de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 20,542.50, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con las obligaciones relativas al Plan de Seguridad y Salud en el Trabajo, en perjuicio del trabajador afectado, tipificada en el numeral 27.7 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,602.50. - Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no brindar la formación e información en seguridad y salud en el trabajo, en perjuicio del trabajador afectado, tipificada en el numeral 27.8 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,602.50. - Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no identificar los peligros, evaluar los riesgos, ni adoptar las medidas de control, lo cual constituye causa del accidente de trabajo en perjuicio del trabajador afectado, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,337.50.

1.4

Con fecha 15 de abril de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 271-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE5, argumentando lo siguiente:

i. No se ha dado la debida relevancia a los registros de capacitación, pese a que en dichos documentos se observa la formación del trabajador afectado en los temas de seguridad y salud en el trabajo, y los riesgos a los que podría estar expuesto el trabajador en el desarrollo normal de sus labores. No se señala los motivos por los cuales la documentación impartida no cumple con el deber de capacitar al trabajador, pese a que son documentos de inducción que se entregan a los trabajadores al ingreso a la empresa, los que constituyen documentos orientadores para el trabajador respecto al desarrollo de sus labores en cada puesto de trabajo, de acuerdo a lo exigido por la norma. ii. En relación a la Matriz de Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos (IPER), se observa una contradicción entre el sustento de la infracción y la infracción imputada, ya que la infracción que se imputa es el incumplimiento en la identificación de peligros; sin embargo, al momento de sustentar la infracción, se establece que el peligro si fue identificado, aunque se debió haber contratado un vigía en las labores de excavación. Lo mencionado vulnera la posibilidad de ejercer eficientemente nuestra defensa ya que se desconoce el incumplimiento real, de si se trata de una falta de identificación de riesgos o de la no contratación de un vigía, más aún si existen formas alternativas a la

contratación de dicho personal para la evaluación de talud. Se debe tener en consideración que la actividad realizada por el trabajador fue debidamente registrada en el IPER; por lo que, no existe el incumplimiento. iii. Respecto al Plan de Seguridad y Salud en el Trabajo, tanto el Plan Anual Corporativo de Seguridad, Salud y Medio Ambiente 2017 y el Plan de Seguridad, Salud y Medio Ambiente 2017 no corresponderían al citado Plan materia de infracción; sin embargo, dentro de los requerimientos de información no se hizo mayor precisión al respecto, esperando que transcurran más de dos años desde producida la inspección para informarnos esta situación. iv. Las infracciones detectadas por la autoridad son por supuestos incumplimientos a la normativa de seguridad y salud en el trabajo, los cuales ocasionaron el accidente del trabajador; por lo que, la única sanción que se debió proponer es la contenida en el numeral 28.10, la cual contiene todos los supuestos incumplimientos a la normativa enumerados por el inspector comisionado, dándole así la calificación de muy grave, en aplicación del concurso de infracciones; en ese sentido, solo debería imponerse una multa ascendente a S/ 9,337.50 y no los S/ 20,542.50. v. Existe falta de motivación en la resolución apelada, pues ésta no da cuenta de las razones que sustentan la decisión, lo que evidencia que la autoridad tiene como único objetivo generar una multa, pues mediante una mera enunciación de las supuestas normas no cumplidas, determina la existencia de los incumplimientos, vulnerando los principios de razonabilidad, y presunción de veracidad.

1.5

Mediante Resolución de Intendencia N° 1437-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 31 de agosto de 20212, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

i. Del numeral 4.5.1 de los Hechos Constatados por el personal inspectivo, se advierte que el accidente de trabajo ocurrido al señor Walter Jaime Simbron Luna, se produjo el 24 de marzo de 2017, a las 14:15 horas aproximadamente, en el Anexo Bajo Universal Bocatoma – Santa Ana – Perene, provincia de Chanchamayo, departamento de Junín, en circunstancias que el referido trabajador junto a César Peña Pérez y Edmundo Vásquez Peña, se encontraban realizando trabajos de excavación y perfilado de base de gaviones en el talud continuo a los desarenadores, es así que, cuando se excavaban 40 cm por debajo de la superficie, se produjo un derrumbe del talud de la parte alta, sus compañeros al advertir el peligro salieron rápidamente de la zona de trabajo; sin embargo, el trabajador afectado fue atrapado y cubierto por el terreno deslizado, causándole fractura distal de peroné derecho.

2 Notificada a la impugnante el 02 de setiembre de 2021, véase folio 79 del expediente sancionador.

ii. Respecto de la formación e información, obra el Registro de Inducción, Capacitación, Entrenamiento y Simulacros de Emergencia, Tema: Cuidado de Manos en fecha 24 de marzo de 2017, asimismo, mediante escrito con registro N° 73876-2017 de fecha 20 de febrero de 2018, la inspeccionada adjuntó diversos Registros de Inducción, Capacitación, Entrenamiento y Simulacros de Emergencia, con temas relacionados a las obligaciones del trabajador, la unión hace la fuerza, cuidado de manos, conozca su oficio, presupuesto familiar, recomendación grupal, los incidentes son advertencias, cuidado de los ojos, orden y limpieza en el trabajo, etc.; en los cuales si bien se advierte la asistencia del trabajador afectado, estos no acreditan su capacitación en el puesto de trabajo específico, o que se le haya brindado la debida formación e información en la labor de excavación y perfilado de base para la instalación de gaviones en talud continuo a los desarenadores. iii. El numeral 9 de la Norma Técnica G.050, dispone que toda obra de construcción debe tener un Plan de Seguridad y Salud en el Trabajo que contenga los mecanismos técnicos y administrativos necesarios para garantizar la integridad física y salud de los trabajadores y de terceras personas, durante la ejecución de las actividades previstas en el contrato de obra y trabajos adicionales que se deriven del contrato principal. iv. De otro lado, se advierte que mediante escrito con registro N° 73876-2017 de fecha 20 de febrero de 2018, la inspeccionada adjuntó el “Plan de Gestión SSOMA, Seguridad, Salud Ocupacional y Medio Ambiente-Proyecto: Central Hidroeléctrica Renovandes 1” de fecha 16 de febrero de 2018; cabe mencionar que, el citado documento si bien contiene los ítems referidos al Plano para la instalación de Protecciones Colectivas, Gestión de No Conformidades-Programa de Inspecciones y Auditorias, Plan de Respuesta Ante Emergencias; no se encuentra suscrito ni aprobado por el Supervisor de SSOMA, el Residente de Obra y Gerente de Obra. v. Respecto a la Identificación de peligros y Evaluación de Riesgos (IPER), si bien se identifica en la actividad preparación de talud (limpieza) el peligro de lluvias intensas, como riesgo la alteración de la estabilidad de taludes/agrietamiento en la vía y como medida de control, evaluación constante del talud, esta no se realizó; al no haberse establecido como medida de control la designación de un vigía en las labores de excavación; lo cual se corrobora desde la propia investigación del accidente, así como de las declaraciones de los testigos del accidente. vi. No existe contradicción entre la conducta desplegada por la inspeccionada y la infracción imputada, pues la infracción está referida al incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo, lo cual ocasionó el accidente de trabajo sufrido por el señor Walter Jaime Simbron Luna, produciéndole fractura distal del peroné derecho y descanso médico, de conformidad con el Informe Médico N° 012-12-04-2017- PACIFICO-SIMBRON. vii. En relación al concurso de infracciones invocado, cabe indicar que las conductas que han configurado las infracciones en el presente procedimiento sancionador, la primera se refiere al incumplimiento que configura la causa del accidente de trabajo, mientras que las otras dos no, pues están referidas a la falta de formación e información y a la omisión del contenido mínimo del Plan de Seguridad y Salud en el Trabajo; por ende, correspondía a la inspeccionada por incumplir el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, y adicionalmente sancionar por no brindar la debida formación e información y no cumplir con las disposiciones referidas al Plan de Seguridad y Salud en el Trabajo, pues las conductas no nacen de un mismo hecho u omisión cometido por la inspeccionada.

1.6

Con fecha 21 de setiembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1437- 2021-SUNAFIL/ILM.

1.7

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 2086-2021- SUNAFIL/ILM, recibido el 30 de noviembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

2.1

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal

Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

3.1

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

3.2

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017- TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.

3.4

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, art. 14

3.5

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE GCZ CONSTRUCCIÓN S.A.C. EN LIQUIDACIÓN

4.1

De la revisión de los actuados, se ha identificado que GCZ CONSTRUCCIÓN S.A.C. EN LIQUIDACIÓN presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1437- 2021-SUNAFIL/ILM que confirmó la sanción impuesta de S/ 20,542.50 por la comisión de, entre otras, una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del 03 de setiembre de 2021, el primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución.

4.2

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por GCZ CONSTRUCCIÓN S.A.C. EN LIQUIDACIÓN.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 21 de setiembre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1437-2021-SUNAFIL/ILM, señalando lo siguiente:

i. Observamos que la entidad se contradice en sus argumentos, puesto que se nos imputa el “incumplimiento en la identificación de peligros”; sin embargo, al momento de sustentar la infracción, establece que el peligro sí fue identificado, pero se debió haber contratado un vigía en las labores de excavación. Sin embargo, no termina de precisar si la falta cometida obedece a la supuesta falta de identificación de riesgos o si se trata de la no contratación de un vigía, más aún si, existen formas alternativas a la contratación de un vigía para la evaluación del talud, por lo que, de esta forma, el proceder de la autoridad, nos imposibilita el ejercer nuestro derecho de defensa. Cuestiona que no se haya contratado a un vigía para minimizar los riesgos de un accidente, extremo que no forma parte de la elaboración de la matriz IPER, pero que, se decide mencionar que el supuesto de hecho se ajusta al numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, el cual engloba a la totalidad de supuestas faltas en materia de seguridad y salud en el trabajo. ii. Respecto de la formación e información en seguridad y salud en el trabajo, hemos cumplido con nuestra obligación de capacitar al trabajador en temas que no solo competen al ámbito de seguridad y salud en el trabajo; sin embargo, la entidad determina de manera errada que no se habría cumplido con nuestra obligación de

capacitar al trabajador en la labor de excavación y perfilado de base para la instalación de gaviones en talud continuo a los desarenadores. Cabe precisar que, la entidad no solo tiene la obligación de mencionar la supuesta sanción, sino que, además, debe sustentar los motivos por los cuales dicha sanción se ajusta al hecho detectado, extremo que en el presente caso no se precisa, toda vez que únicamente se indica que no se acreditó haber capacitado al trabajador en la labor de excavación y perfilado de base para la instalación de gaviones en talud continuo a los desarenadores. De esta forma se afecta nuestro derecho de defensa por la falta de motivación en relación a la presente imputación de falta, toda vez que, no se nos permite señalar si las capacitaciones al trabajador fueron o no suficientes, siendo que, no todo accidente de trabajo se genera por la falta de capacitación y formación; sin embargo, para la entidad, al desarrollar de manera suficiente e incongruente la falta, genera la incertidumbre en lo que a la aplicación de la sanción concierne. iii. En relación a las obligaciones relativas al Plan de Seguridad y Salud en el Trabajo, la entidad no precisa el marco normativo en el cual se ampara para determinar que la ausencia de firmas del Supervisor SSOMA, el Residente de Obra y Gerente de Obra, se debe entender como una inexistencia en planificación, situación que resulta de vital importancia a efectos de poder desplegar nuestro derecho de defensa. En este caso, la entidad tenía la obligación de observar si en el plano de la realidad, nuestra representada cumplía con la planificación señalada en los documentos sin firma observados, esto, de acuerdo a los principios de presunción de veracidad, buena fe procedimental y verdad material. Asimismo, vemos que se vulnera el principio de tipicidad, toda vez que, el tipo infractor no se condice con el hecho detectado por la entidad, ya que no existe coincidencia entre la falta de planificación y la falta de firma en el documento; viéndose que, la infracción señalada, sanciona la ausencia de un supuesto específico, más no sanciona el incumplimiento en su contenido de algún requisito previsto en la ley. iv. Se debe tener en cuenta que, la entidad realiza un desagregado de infracciones; sin embargo, al tratarse de un supuesto incumplimiento general a la normativa de Seguridad y Salud en el Trabajo debió aplicarse únicamente el artículo 28.10 del RLGIT, artículo que engloba a la totalidad de las supuestas infracciones detectadas (IPER, Capacitaciones, Planes de Prevención). Sobre el particular debemos tener en cuenta el principio del concurso de infracciones, el mismo que señala, cuando una misma conducta califique como más de una infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que establezcan las leyes. De igual manera el numeral 48-A del artículo 48 del RLGIT, señala que, cuando una misma acción u omisión del empleador constituya más de una infracción prevista en el presente reglamento, se aplica la sanción establecida para la infracción de mayor gravedad. De esta forma, se evidencia la existencia del concurso de infracciones, debiéndose, en el supuesto de confirmarse las infracciones, sancionar únicamente por la falta muy grave señalada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

Análisis Del Recurso De Revisión

6.1

Revisado el recurso de revisión interpuesto, es oportuno señalar que esta Sala solo es competente para evaluar las infracciones sancionadas como MUY GRAVES; por lo que, estando a los actuados, se evidencia que la resolución impugnada comprende dos infracciones GRAVES, así como una infracción MUY GRAVE, siendo materia de análisis sólo esta última. Por lo tanto, los argumentos tendientes a cuestionar la imposición de las sanciones graves, son argumentos respecto de los cuales esta Sala no tiene competencia

para pronunciarse, toda vez que respecto a las mismas ya se ha agotado la vía administrativa.

Sobre la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo

6.2

Sobre el particular, se corrobora que los hechos imputados a la impugnante se refieren a las normas de Seguridad y Salud en el Trabajo, en particular por no identificar los peligros, evaluar los riesgos, ni adoptar las medidas de control; no brindar la formación e información en seguridad y salud en el trabajo, aunado a ello, no cumplir con las obligaciones relativas al Plan de Seguridad y Salud en el Trabajo.

6.3

Al respecto, la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante la LSST) tiene como objeto promover una cultura de prevención de riesgos laborales9, a fin de prevenir los accidentes y los daños para la salud que sean consecuencia del trabajo o sobrevengan durante el trabajo. En tal sentido, es el empleador quien garantiza en las instalaciones del centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar tanto de los trabajadores, así como de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de trabajo10.

6.4

La norma mencionada en el párrafo anterior, en su artículo 21 prescribe que, “Las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: a) Eliminación de los peligros y riesgos. Se debe combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión y en el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual; b) Tratamiento, control o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o administrativas; c) Minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de trabajo seguro que incluyan disposiciones administrativas de control; d) Programar la sustitución progresiva y en la brevedad posible, de los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos por aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo para el trabajador; y e) En último caso, facilitar equipos de protección personal adecuados, asegurándose que los trabajadores los utilicen y conserven en forma correcta”.

9 Ley N° 29783, Artículo 1. Objeto de la Ley: La Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo tiene como objetivo promover una cultura de prevención de riesgos laborales en el país. Para ello, cuenta con el deber de prevención de los empleadores, el rol de fiscalización y control del Estado y la participación de los trabajadores y sus organizaciones sindicales, quienes, a través del diálogo social, velan por la promoción, difusión y cumplimiento de la normativa sobre la materia. 10 Ley N° 29783, I. Principio de Prevención: El empleador garantiza, en el centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores, y de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores. Debe considerar factores sociales, laborales y biológicos, diferenciados en función del sexo, incorporando la dimensión de género en la evaluación y prevención de los riesgos en la salud laboral.

6.5

Por su parte, el artículo 49 del citado cuerpo normativo establece: “El empleador tiene las siguientes obligaciones: a) la seguridad y la salud de los trabajadores en el desempeño de todos los aspectos relacionados con su labor, en el centro de trabajo o con ocasión del mismo; b) Desarrollar acciones permanentes con el fin de perfeccionar los niveles de protección existentes; c) Identificar las modificaciones que puedan darse en las condiciones de trabajo y disponer lo necesario para la adopción de medidas de prevención de los riesgos laborales; (…) g) Garantizar oportuna y apropiadamente, capacitación y entrenamiento en seguridad y salud en el centro y puesto de trabajo o función específica, tal como se señala a continuación: 1. Al momento de la contratación, cualquiera sea la modalidad o duración. 2. Durante el desempeño de la labor. 3. Cuando se produzcan cambios en la función o puesto de trabajo o en la tecnología”. Asimismo, su artículo 50 establece que, “El empleador aplica las siguientes medidas de prevención de los riesgos laborales: a) Gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en su origen y aplicando sistemas de control a aquellos que no se puedan eliminar; b) El diseño de los puestos de trabajo, ambientes de trabajo, la selección de equipos y métodos de trabajo, la atenuación del trabajo monótono y repetitivo, todos estos deben estar orientados a garantizar la salud y seguridad del trabajador; c) Eliminar las situaciones y agentes peligrosos en el centro de trabajo o con ocasión del mismo y, si no fuera posible, sustituirlas por otras que entrañen menor peligro; d) Integrar los planes y programas de prevención de riesgos laborales a los nuevos conocimientos de las ciencias, tecnologías, medio ambiente, organización del trabajo y evaluación de desempeño en base a condiciones de trabajo; e) Mantener políticas de protección colectiva e individual; y f) Capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores”.

6.6

Estas obligaciones procuran que la prestación del trabajador sea segura y que, durante la relación laboral, dicha actividad no suponga que los riesgos a su integridad física, psíquica y mental no sean gestionados en la forma prescrita por la ley. Es así como la normativa busca lograr la eliminación o eventualmente la reducción de los actos y condiciones sub estándar.

6.7

En ese entendido, la Corte Suprema de Justicia del Perú en la Casación Laboral 1225-2015, Lima ha establecido:

“La obligación esencial de todo empleador es cumplir las obligaciones establecidas en la normativa sobre prevención de riesgos laborales, garantizando la protección, la seguridad y salud de los trabajadores a su servicio en todo lo relacionado con el trabajo, lo que comprende evaluar, evitar y combatir los riesgos; caso contrario el incumplimiento de estas obligaciones lo hará sujeto a indemnizar los daños y perjuicios que para el trabajador deriven de su dolo o negligencia conforme al artículo 1321 del Código Civil. (..) es necesario considerar, como se ha precisado antes, que era obligación de la recurrente probar haber cumplido todas sus obligaciones legales y contractuales, especialmente las de seguridad, sin embargo, no ha acreditado haber actuado con la diligencia ordinaria al ejercer su deber de garantizar en el centro de trabajo el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida y la salud de sus trabajadores” (énfasis añadido).

6.8

Ahora bien, tomando en cuenta lo contemplado por los inspectores de trabajo, en el punto 4.5.7 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción, respecto a la materia Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos (IPER), se determina que, el sujeto inspeccionado, exhibió el formato de su Matriz de Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos con fecha de elaboración 03 de marzo de 2017, relacionado con las actividades diversas desarrolladas en el Proyecto Central Hidroeléctrica Renovandes H1, y una matriz IPER del

Proceso de estabilización de talud en desarenador de fecha 02 de febrero de 2017; ambas matrices elaboradas y aprobadas por el señor Frank Alvarado Camones en su condición de Supervisor SSOMA; el señor Raúl Dávila Paz en su condición de Residente de Obra y el señor Julio Nieto Sáenz en su calidad de Gerente de Proyecto, en donde se identifican las actividades, subprocesos, tareas, peligros, riesgos, evaluación de los riesgos y establece las medidas de control operacionales. Al respecto, si bien esta última matriz, identifica en la actividad preparación de talud (limpieza) el peligro de lluvias intensas, como riesgo la alteración de la estabilidad de taludes/agrietamiento en la vía y como medida de control: evaluación constante del talud, esto no se realizó, al no haberse establecido como medida de control la designación de un vigía en las labores de excavación. Lo cual es corroborado posteriormente desde la propia investigación del accidente por parte de la impugnante, así como de las declaraciones de los testigos del accidente, que permite establecer dentro de las causas básicas con relación a los factores de trabajo, que no había un supervisor que oriente adecuadamente a los trabajadores cómo realizar el trabajo de excavación en el talud.

6.9

No obstante, la impugnante alega que existe contradicción entre el sustento de la infracción y la infracción imputada, lo que afectaría su derecho de defensa. Al respecto, es necesario precisar que, de la Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos y Control de fecha 01 de febrero de 2017, si bien se identifica en la actividad preparación de talud (limpieza) el peligro de las lluvias intensas, señalando como riesgo la alteración de la estabilidad de taludes/agrietamiento en la vía y como medida de control, evaluación constante del talud, dicha evaluación no se realizó, así como tampoco se estableció como medida de control la designación de un vigía en las labores de excavación, la cual era necesaria e indispensable a fin de evitar accidentes, tal como se puede observar de las medidas de control ante el peligro de talud inestable, en la Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos y Control de fecha 01 de febrero de 2017. Asimismo, el procedimiento de trabajo estabilización de talud en desarenador, es detallado técnicamente, sin hacer otra referencia a las medidas de control adecuadas para dicho procedimiento, que en el presente caso era una actividad que el trabajador afectado y sus compañeros de trabajo venían desarrollando. En tal sentido, queda claro que la impugnante en ninguna documentación presentada logra identificar todos los peligros, evaluar los riesgos y establecer medidas de control apropiadas y suficientes ante dichos riesgos producidos en la actividad que realizaba el trabajador afectado en el momento del accidente de trabajo en el puesto de Peón. Por tanto, al no haber cumplido la impugnante con su deber de identificar el peligro, evaluar los riesgos y establecer las medidas de control, en perjuicio del trabajador afectado, de acuerdo con lo regulado en la LSST y el RLSST, corresponde desestimar este extremo del recurso de revisión.

6.10

Asimismo, la impugnante alega afectación a los principios de tipicidad, presunción de veracidad, buena fe procedimental y verdad material, en la medida que se tenía la obligación de observar si cumplieron con la planificación señalada en el Plan de Seguridad

y Salud en el Trabajo, sin firma. Al respecto, se advierte que las instancias inferiores han procedido a analizar los documentos denominados Plan Anual Corporativo de Seguridad, Salud y Medio Ambiente 2017, y Plan Anual de Seguridad, Salud y Medio Ambiente 2017, exhibidos por la impugnante en las actuaciones inspectivas, a través de los cuales se advierte que no contienen el: “Plan de Seguridad en Obra”, conforme a Ley; teniendo en consideración que la impugnante estuvo desarrollando el proyecto de obra en el Anexo Bajo Universal Bocatoma-Santa Ana Peroné-Chanchamayo-Junín, y debido a que la norma respectiva contempla en el desarrollo de este Plan; la elaboración de los Planos de Protección Colectiva de todo el proyecto, gestión de no conformidades-programa de auditorías, plan de respuesta ante emergencia. Por lo que, se concluye que la impugnante no acreditó la elaboración de su Plan de Seguridad y Salud en el Trabajo de la obra antes mencionada.

Sobre la inaplicación del principio de concurso de infracciones

6.11

Al respecto, es preciso indicar que, de acuerdo a lo regulado en el numeral 6 del artículo 248 del TUO de la LPAG, el principio del concurso de infracciones, como principio de la potestad sancionadora administrativa, señala que: “6. Concurso de Infracciones. - Cuando una misma conducta califique como más de una infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que establezcan las leyes” (énfasis añadido).

6.12

En concordancia, el numeral 48-A del artículo 48 del del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, señala lo siguiente "Cuando una misma acción u omisión del empleador constituya más de una infracción prevista en el presente Reglamento, se aplica la sanción establecida para la infracción de mayor gravedad”.

6.13

En igual sentido, mediante Resolución de Superintendencia N° 233-2017-SUNAFIL, del 13 de noviembre de 2017, se aprueban los criterios normativos adoptados por el “Grupo de Trabajo de Análisis de Criterios en materia legal aplicables al Sistema Inspectivo”, en los que se ha establecido como criterio interpretativo para los órganos resolutivos del sistema inspectivo, lo siguiente:

“El concurso de infracciones será aplicable en caso que una misma acción u omisión configure más de una infracción, en cuyo caso se aplica la sanción prevista de mayor gravedad. Si las infracciones son de la misma gravedad se aplicará la sanción de mayor cuantía. En caso de tener la misma cuantía, se multará solo por una” (énfasis añadido). 6.14 Conforme a ello, se analizará si, en efecto, las infracciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, cuyos incumplimientos han sido imputados a la impugnante en el PAS se subsumen entre sí.

6.15

Al respecto, las infracciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, responden a distintos fundamentos de hecho que les dio origen, tales como, la infracción correspondiente a no identificar los peligros, evaluar los riesgos, ni adoptar las medidas de control, no brindar la formación e información en seguridad y salud en el trabajo, y no cumplir con las obligaciones relativas al Plan de Seguridad y Salud en el Trabajo, que no responden a un solo y único hecho constitutivo de infracción, como pretende señalar la impugnante.

6.16

Por estas razones, a opinión de esta Sala, el PAS ha determinado la existencia de ilícitos diferentes, no siendo posible subsumir las infracciones en materia de seguridad y salud en el trabajo entre sí. Por tanto, no cabe acoger este extremo del recurso de revisión.

Información Adicional

Finalmente, es pertinente indicar a modo de información que las multas subsistentes en el presente procedimiento administrativo sancionador serían las siguientes:

N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y clasificación Multa impuesta

Seguridad y Salud en el Trabajo

No cumplir con las obligaciones relativas al Plan de Seguridad y Salud en el Trabajo, en perjuicio del trabajador afectado. Numeral 27.7 del artículo 27 del RLGIT aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR

GRAVE

S/ 5,602.50

Seguridad y Salud en el Trabajo

No brindar la formación e información en seguridad y salud en el trabajo, en perjuicio del trabajador afectado. Numeral 27.8 del artículo 27 del RLGIT aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR

GRAVE

S/ 5,602.50

Seguridad y Salud en el Trabajo No identificar los peligros, evaluar los riesgos, ni adoptar las medidas de control, lo cual constituye causa del accidente de trabajo en perjuicio del trabajador afectado. Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR

MUY GRAVE

S/ 9,337.50

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por GCZ CONSTRUCCIÓN S.A.C. EN LIQUIDACIÓN, en contra de la Resolución de Intendencia N° 1437-2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 544-2018-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1437-2021-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a GCZ CONSTRUCCIÓN S.A.C. EN LIQUIDACIÓN, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana.

SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral –SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Presidente LUZ IMELDA PACHECO ZERGA

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