Gas Point S.A.C — Res. 898-2025

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Accidente de trabajo que cause muerte o invalidez permanente total o parcial (Sub materia: Incluye todas) ; Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (Sub Materia: Registro de accidentes de trabajo); Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER) (Sub materia: Incluye todas); Formación e información en seguridad y salud en el trabajo (Sub materia: Incluye todas). PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft 1.2 Que, mediante Imputación de Cargos N° 2047-2020-SUNAFIL/ILM/AI2 de fecha 06 de noviembre de 2020, notificada 10 de noviembre de 20212, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR y modificatorias (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con la normativa de seguridad y salud en el trabajo en materia de identificación de peligros y evaluación de riesgos, así como formación e información en seguridad y salud en el trabajo ocasionando el accidente de trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28° del RLGIT.

2 Cabe señalar que, mediante la Cédula de Notificación N° 0000061934-2020, expedida el 06 de noviembre de 2020 y obrante en fojas 06 del expediente sancionador, se intentó notificar al administrado la Imputación de Cargos y el Acta de Infracción. No obstante, dicha diligencia fue infructuosa debido a que la dirección consignada estaba incompleta, lo que motivó la devolución de la cédula. Frente a ello, mediante proveído s/n de fecha 09 de abril de 2021, incorporado a fojas 07 del expediente, la Autoridad Instructora ordenó reiterar la notificación al domicilio del sujeto inspeccionado. En cumplimiento de dicha disposición, se expidió la Cédula de Notificación N° 0000016689-2021 en la misma fecha, obrante en fojas 08 del citado expediente; sin embargo, esta tampoco pudo ser efectuada. Ante la imposibilidad de practicar la notificación de manera personal, mediante nuevo proveído de fecha 25 de mayo de 2021, el mismo que obra en fojas 09 del expediente en cuestión, la Autoridad Instructora dispuso que los documentos pendientes de notificación fueran publicados en el diario oficial “El Peruano” o, en su defecto, en un diario de circulación nacional, así como en el portal institucional de SUNAFIL, conforme lo autoriza el numeral 23.1.2 del artículo 23° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS. En cumplimiento de lo anterior, mediante Memorándum Circular N° 000074-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 12 de noviembre de 2021, se informó a la Autoridad Instructora sobre la gestión del servicio de notificación por edicto. Dicha publicación se realizó el 10 de noviembre de 2021 tanto en el diario oficial “El Peruano” como en el portal institucional de SUNAFIL, tal como se acredita en fojas 16 del expediente sancionador. Cabe precisar que dichas actuaciones se realizaron en mérito a que la Imputación de Cargos notificada carecía de firma electrónica. En efecto, conforme a lo establecido en el artículo 9° del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, en concordancia con el numeral 24.1 del artículo 24° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del procedimiento administrativo general, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, la notificación mediante casilla electrónica debe contener, entre otros requisitos, el acto administrativo emitido conforme a la normativa sobre firmas digitales, esto conforme a lo regulado por la Ley N° 27269, Ley de Firmas y Certificados Digitales y su reglamento. No obstante, la Imputación de Cargos en cuestión fue emitida con firma manuscrita, lo que no cumple con las exigencias legales para su validez a través de la casilla electrónica.

conforme a lo establecido por la normativa vigente, habiéndose agotado las modalidades de notificación previstas por ley. En ese sentido, mediante Resolución de Sub Intendencia N° 903-2022-SUNAFIL/ILM/SISA4, de fecha 12 de agosto de 20223, se declaró infundado el recurso de reconsideración.

i. Manifiesta que se ha incurrido en un vicio procedimental al notificar la Imputación de Cargos, así como el Acta de Infracción mediante edicto, sin haberse acreditado previamente la imposibilidad de efectuar la notificación a través de medios idóneos como la notificación física o la casilla electrónica, canales disponibles y conocidos por la Administración. En efecto, existía un domicilio fiscal válido y plenamente identificado, en el cual incluso se desarrollaron diligencias inspectivas previas. No obstante, se optó la notificación por edicto sin la debida justificación. ii. Respecto a la supuesta omisión de información y capacitación, es falso afirmar que no se acreditó la capacitación e información a la trabajadora afectada, particularmente en lo referido al uso del abastecedor de GLP. La documentación pertinente fue presentada oportunamente; sin embargo, tanto la autoridad instructora como en la resolución impugnada se limitaron a descartarla con argumentos genéricos. Asimismo, se imputa la comisión de una infracción muy grave conforme al numeral 28.10 del artículo 28° del RLGIT, sin que se haya actuado ni notificado ninguna información clínica o médica que sustente la configuración de dicho tipo infractor. iii. En cuanto al IPERC vigente a la fecha del accidente ocurrió el 09 de enero de 2018, debe señalarse que la persona que representó a la empresa durante las diligencias inspectivas incurrió en un error involuntario al presentar un IPERC distinto al correspondiente. Esta omisión no fue advertida por los inspectores comisionados, quienes tampoco cursaron requerimiento alguno para subsanar dicha inconsistencia. Posteriormente, en el escrito de descargos, se presentó el IPERC correcto del puesto desempeñado por la extrabajadora, en el cual se identifican claramente los peligros y riesgos asociados —como quemaduras, golpes y caídas por manipulación de combustible— así como las medidas de prevención adoptadas. Adicionalmente, como ya se indicó, no se ha actuado ni se ha notificado documentación médica o clínica que permita sustentar válidamente la aplicación del numeral 28.10 del artículo 28° del RLGIT, lo que impide configurar el tipo infractor alegado.

3 Notificado al impugnante el 15 de agosto del 2022, véase folio 68 del expediente sancionador. declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la sanción impuesta, por considerar los siguientes puntos:

i. Respecto al alegato por la supuesta invalidez de la notificación realizada mediante edicto, cabe señalar que el numeral 20.1 del artículo 20° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, establece que la notificación personal constituye la modalidad preferente de notificación, la cual debe realizarse en el domicilio que conste en el expediente o en el último domicilio que el administrado haya señalado ante la entidad en el marco de un procedimiento análogo en el último año, conforme al numeral 21.1 del artículo 21° del citado cuerpo normativo. En el presente caso, mediante proveído de fecha 09 de abril de 2021, la autoridad de primera instancia dispuso la notificación de la imputación de cargos junto con el Acta de Infracción al domicilio fiscal registrado en el expediente inspectivo. No obstante, de acuerdo con la constancia dejada por el notificador mediante cédula de notificación N° 16689- 2021, el 14 de abril de 2021 a las 10:30 horas no fue posible ubicar la dirección señalada, por lo que la diligencia de notificación personal resultó infructuosa. ii. En atención a lo previsto en el numeral 23.1.2 del artículo 23° de la norma antes acotada en el párrafo precedente, cuando no sea posible realizar la notificación mediante modalidades preferentes por haberse constatado la imposibilidad de ubicar el domicilio del administrado – pese a las diligencias realizadas –, procede válidamente la notificación por edicto. En consecuencia, al haberse agotado razonablemente el intento de notificación personal y no habiéndose proporcionado otro domicilio por parte de la inspeccionada, la notificación por edicto fue una medida ajustada a ley y plenamente válida. En ese sentido, carece de sustento el alegato de la inspeccionada respecto a la nulidad de la notificación, no correspondiendo amparar lo señalado por la inspeccionada. iii. Con respecto a los alegatos referidos al incumplimiento de las normas en materia de seguridad y salud en el trabajo, corresponde indicar que, la documentación presentada por la inspeccionada, en particular el “Manual de procedimientos de gestión humana”, no acredita que se haya brindado formación específica en materia seguridad y salud respecto de los riesgos inherentes al puesto de trabajo de la trabajadora afectada. Siendo así, se precisa que la formación implica la transmisión efectiva de conocimientos y habilidades necesarias para el adecuado desempeño de las funciones con seguridad, conforme lo exige el literal g) del artículo 49° de la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo. La investigación del accidente permitió concluir que dicha formación no fue proporcionada adecuadamente, manteniéndose la responsabilidad de la inspeccionada. iv. En cuanto al IPERC, se advierte que el documento presentado en el último descargo no corresponde al exhibido durante las actuaciones inspectivas, y no se ajusta al procedimiento normativo de identificación de peligros y evaluación de riesgos previsto en el literal c) del artículo 32° de la Ley N° 29783 y el artículo 77° del Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo aprobado por Decreto Supremo N° 005-2012-TR. Además, se recuerda que la infracción imputada está debidamente tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28° del RLGIT, como infracción muy grave, sin que resulte aplicable un nuevo criterio interpretativo emitido con posterioridad a los hechos. v. Por otra parte, respecto a la tipificación realizada por la autoridad de primera instancia respecto al criterio por el cual aplicó al numeral 28.10 del artículo 28° del RLGIT de manera unitaria respecto de todos los incumplimientos vinculados a la normativa de seguridad y salud en el trabajo que ocasionaron el accidente de trabajo. Aunque la Intendencia Nacional de Inteligencia Inspectiva, mediante el

Memorándum Circular N° 001-2019-SUNAFIL/INII, estableció pautas diferencias para la tipificación de dichas infracciones, de manera conjunta o separada, este enfoque no resulta aplicable retroactivamente. Además, conforme al artículo 6° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, una diferencia de interpretación por parte del superior jerárquico no constituye causal de nulidad. En consecuencia, se debe respetar la tipificación efectuada por la instancia inferior para el caso concreto.

vi. En consecuencia, los argumentos del recurso de apelación no desvirtúan la infracción atribuida, correspondiendo confirmar la resolución de primera instancia en todos sus extremos.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

4 Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1.- Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias. 2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15° de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41° de la Ley General de Inspección del Trabajo6 y modificatorias (en adelante, LGIT), el artículo 17° del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

5 Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…). 6 Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa. 7 Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Decreto Supremo que aprueba la Sección Primera del Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 8 Decreto Supremo N° 004-2017-TR, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.

9 De conformidad con lo preceptuado en el artículo 14° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR. 10 Ver, por ejemplo, las Sentencias recaídas en los Expedientes N° 3741-2004-PA, 615-2009-PA/TC, 6136-2009-PA/TC, 6785-2006-PA/TC, 2608-2009-PA/TC, 6132-2008-PA/TC, 3792-2009-PA/TC y 2597-2009-PA/TC. conformidad con el principio de legalidad, y que caracteriza al comportamiento de las autoridades administrativas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE GAS POINT S.A.C.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 23 de noviembre de 2022, GAS POINT S.A.C. fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1761-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:

i. Manifiesta que se está descontextualizando la investigación realizada por la empresa con el mero afán de sancionar, dado que, la trabajadora afectada fue debidamente capacitada en el puesto o función específica, en especial, en el uso o procedimiento de uso del abastecedor de GLP. ii. Por otra parte, no se ha establecido el nexo de causalidad entre el presunto incumplimiento y la producción del accidente. iii. No se ha acreditado que el accidente de trabajo haya producido una incapacidad parcial permanente en la extrabajadora. La única autoridad competente es el Instituto Nacional de Rehabilitación y no se pronunció, tampoco se acreditó la asistencia o atención médica. iv. Señala que ha cumplido con sus obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, debiendo revocarse la resolución impugnada. v. Por otra parte, se ha inaplicado el numeral 1.1 del artículo IV del TUO de la LPAG, respecto al debido procedimiento, puesto que la resolución impugnada, así como los pronunciamientos previos, las actuaciones inspectiva deben ser desarrolladas conforme al ordenamiento jurídico, leyes y principios que nutren el debido procedimiento. Asimismo, se aplicó incorrectamente el numeral 23.1.2 del artículo 23° del TUO de la LPAG, dado que existía otra modalidad de notificación, incurriendo en vicio de notificar por edicto cuando se pudo notificar de forma física o por casilla electrónica habilitada. vi. Se aplicó incorrectamente el numeral 28.10 del artículo 28° del RLGIT, puesto que se ha vulnerado el principio de tipicidad, dado que, se debió establecer las causas del accidente, y luego se establece el nexo causal entre los presuntos incumplimientos del empleador con la configuración del accidente. Asimismo, en los procedimientos administrativos sancionadores de la SUNAFIL se determina la responsabilidad subjetiva y no la objetiva, dado que no es válido sancionar a la empresa por mera configuración del accidente, sino que se debe identificar los incumplimientos a la normativa en seguridad y salud en el trabajo y además se debe establecer el nexo causal entre estos y la configuración del accidente. Aunado a ello, no se logró acreditar que el accidente se produjo como consecuencia de un incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo, dado que la ex trabajadora ha sido capacitada.

vii. En atención a lo expuesto, la inspeccionada invoca las Resoluciones N° 066-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, N° 216-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, N° 333-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, N° 498-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala y N° 464-2022- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, con el propósito de reforzar sus argumentos. Sostiene que no basta con constatar la existencia de una infracción en materia de seguridad y salud en el trabajo, sino que resulta indispensable acreditar de manera fehaciente que dicho incumplimiento fue la causa directa del accidente de trabajo. En tal sentido, afirma que no se ha demostrado el nexo causal entre la supuesta omisión normativa y el evento lesivo, y que la resolución impugnada se limita a efectuar una descripción genérica de los hechos, sin realizar un análisis detallado que justifique la atribución de responsabilidad. viii. De otra parte, señala que se debe de valorar el documento denominado “Materiales y registro de capacitación sobre procedimiento de abastecimiento de combustible”, emitido conforme a la Resolución Ministerial N° 050-2013-TR. ix. No se ha actuado ni obra, ni se nos ha notificado la información clínica o médica que sustente la aplicación del supuesto establecido. x. Con respecto al IPERC, en los considerandos 3.8 y 3.9 de la resolución impugnada fue inexistente. Si bien, la omisión involuntaria se dio al no presentar el IPERC correcto, este error no fue advertido por los inspectores, por el contrario, se adjuntó en el último descargo al IPERC. xi. Se ha inobservado el artículo 6° del TUO de la LPAG, por incurrir en vicios.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable sólo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo”. (Énfasis añadido).

“Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 2. Debido procedimiento. - No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas”. (Énfasis añadido).

“(…) 2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal”. (Énfasis añadido).

“(…) 5. Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8 de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N° 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (Énfasis añadido).

Sobre la presunta vulneración a la motivación de las resoluciones

“(…). 4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que: “[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […] La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional. El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional. Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa. En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras). Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada”. (Énfasis añadido).

Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador

i. El daño. – Constituye el menoscabo, el detrimento, la afectación que un sujeto sufre en su interés jurídico tutelado; además, incide en las consecuencias que derivan de la lesión del interés; un interés jurídico que puede ser patrimonial (daño lucro cesante y daño emergente) y extrapatrimonial (daño a la persona en los casos de Responsabilidad extracontractual y daño moral en los casos de Responsabilidad Contractual). ii. Conducta antijurídica. – Es el hecho contrario a la Ley, al orden público y a las buenas costumbres. Así, “la conducta antijurídica puede definirse como todo aquel proceder contrario al ordenamiento jurídico, y en general, contrario al derecho. En ese contexto, en la responsabilidad civil por accidentes de trabajo la antijuridicidad es típica, porque implica el incumplimiento de una obligación inherente al contrato de trabajo, como es el brindar al trabajador las condiciones de higiene y seguridad que le permitan ejercer sus labores sin perjudicar su salud. Es por este motivo que en principio existe la presunción de responsabilidad patronal por los accidentes de trabajo que ocurren en el centro de labores”13. iii. La relación de causalidad. – Es el nexo que existe entre el hecho que genera un daño y el daño producido; este nexo, es fundamental porque a partir de aquí se determinará la responsabilidad. “El nexo causal viene a ser la relación de causa – efecto existente entre la conducta antijurídica y el daño causado a la víctima, pues, de no existir tal vinculación, dicho comportamiento no generaría una obligación legal de indemnizar. En el ámbito laboral, la relación causal exige, en primer lugar, la existencia del vínculo laboral; y, en segundo lugar, que el accidente de trabajo se produzca como consecuencia de la ejecución del trabajo realizado en mérito a ese vínculo laboral. Para que exista nexo causal, es necesario que se pueda afirmar que el daño ocasionado al trabajador es una consecuencia necesaria de una omisión por parte del empleador respecto a los implementos de seguridad otorgados al demandante para el desempeño de sus labores”.

11 Feyer, Anne-Marie y Williamson, Ann (1998). Factores humanos en los modelos de accidentes. En Enciclopedia de salud y seguridad en el trabajo. Madrid: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y OIT, p. 56. 12 Casación N° 18190-2016 Lima. 13 Casación N° 4321-2015 Callao. En el caso de los accidentes de trabajo, el nexo de causalidad supone la vinculación que debe existir entre la conducta antijurídica del empleador (incumplimiento de sus obligaciones legales o convencionales en materia de higiene, seguridad y protección) que origina el daño sufrido por el trabajador (accidente) y las labores desarrolladas habitualmente en el centro de trabajo. iv. Factor de atribución. – Referido a quien va a responder por la inejecución de las obligaciones por culpa inexcusable, culpa leve o por dolo. Así, “los factores de atribución son aquellas conductas que justifican la transmisión de los efectos económicos del daño de la víctima al responsable del mismo14.

i. Teoría de la Responsabilidad Contractual. – Según esta teoría el empleador como consecuencia del contrato de trabajo es deudor de la seguridad del trabajador, por tal motivo todo accidente laboral que esta sufra siempre le será atribuible, pues existe una presunción de culpa patronal. ii. Teoría del dolo o culpa. – Esta teoría parte del principio que quien por dolo o culpa causa un daño debe responder por el daño ocasionado. De acuerdo con esta teoría, el trabajador para tener derecho a una indemnización debe probar la culpa de su empleador por el accidente sufrido, la cual puede derivarse de acciones u omisiones, o el incumplimiento de las normas de Seguridad y Salud Ocupacional. Por tanto, en base a esta teoría, para poder tener derecho a la indemnización en caso de sufrir un accidente de trabajo es necesario demostrar que la causa del accidente es una actuación negligente del empleador. Asimismo, concluye que el empleador no está obligado a indemnizar al trabajador que ha sufrido un accidente de trabajo si previamente no se ha probado la existencia de negligencia por parte del empleador en el cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo. Sobre lo propuesta por esta teoría, la Corte Suprema mediante Casación 18190- 2016-LIMA, contempla al deber de prevención como una obligación de medios, pues la sola ocurrencia del Accidente de Trabajo no determinará la atribución automática de la responsabilidad del empleador. En tal sentido, para que ello ocurra, deberá demostrarse que existe una relación de causalidad entre el incumplimiento de una obligación de Seguridad y Salud en el Trabajo por parte del empleador y el accidente de trabajo. En otras palabras, deberá acreditarse que el incumplimiento del empleador es consecuencia inmediata y directa de la ocurrencia del accidente de trabajo o la enfermedad profesional. iii. Teoría del Riesgo Social. – Esta teoría parte de la premisa que los accidentes de trabajo mayormente no son responsabilidad del empleador ni del trabajador, porque las consecuencias de estas deben recaer sobre la colectividad y no sobre determinada empresa. Esta teoría constituye la base de los sistemas de seguro obligatorio mediante los cuales, producido el daño al trabajador, la colectividad debe buscar su reparación, distribuyéndola entre toda la sociedad, garantizando al afectado a percibir ingresos suficientes que sustituyan los dejados de percibir a consecuencia del daño sufrido.

14 Casación Laboral N° 4258-2016 Lima.

“6.15 En ese entendido, debemos señalar que el tipo de análisis de los accidentes de trabajo puede ser multicausal y, en esa medida, es posible que la imputación por la infracción contemplada en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT obedezca a más de una subsunción plausible, si el inspector actuante da cuenta del nexo de causalidad entre la falta determinada y el tipo sancionador de dichos artículos. De esa forma, dos o más incumplimientos pueden ser plenamente aptos de producir el hecho reprochado (el accidente de trabajo) y la subsunción en cualquiera de los citados numerales del artículo 28 del RLGIT es autorizada por la gravedad de la afectación al interés público al que la sanción atiende: la protección de la salud y la vida de los trabajadores. (…). 6.18 De esta forma, una investigación de la inspección del trabajo puede bien determinar un árbol de causas, esto es, “todos los antecedentes recopilados que han dado lugar al

15 Decreto Supremo N° 019-2006-TR, aprueban Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 51.- Prescripción La facultad de la autoridad inspectiva para determinar la existencia de infracciones en materia sociolaboral a que se refiere el artículo 13 de la Ley prescribe a los cuatro (04) años y se determina conforme a lo establecido en el artículo 250 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo N° 006-2017-JUS.” 16 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del procedimiento administrativo general aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 252.- Prescripción 252.1 La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas, prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales, sin perjuicio del cómputo de los plazos de prescripción respecto de las demás obligaciones que se deriven de los efectos de la comisión de la infracción. En caso ello no hubiera sido determinado, dicha facultad de la autoridad prescribirá a los cuatro (4) años. 252.2 EI cómputo del plazo de prescripción de la facultad para determinar la existencia de infracciones comenzará a partir del día en que la infracción se hubiera cometido en el caso de las infracciones instantáneas o infracciones instantáneas de efectos permanentes, desde el día que se realizó la última acción constitutiva de la infracción en el caso de infracciones continuadas, o desde el día en que la acción cesó en el caso de las infracciones permanentes. EI cómputo del plazo de prescripción sólo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 255, inciso 3. Dicho cómputo deberá reanudarse inmediatamente si el trámite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por más de veinticinco (25) días hábiles, por causa no imputable al administrado. 252.3 La autoridad declara de oficio la prescripción y da por concluido el procedimiento cuando advierta que se ha cumplido el plazo para determinar la existencia de infracciones. Asimismo, los administrados pueden plantear la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos. En caso se declare la prescripción, la autoridad podrá iniciar las acciones necesarias para determinar las causas y responsabilidades de la inacción administrativa, sólo cuando se advierta que se hayan producido situaciones de negligencia.

accidente, así como los vínculos lógicos y cronológicos que los relacionan; se trata de una representación de la red de antecedentes que han provocado directa o indirectamente la lesión”17. En el examen de la inspección del trabajo —que debe trasladarse al acta de infracción— los órganos del procedimiento administrativo sancionador deben ocuparse de establecer la suficiencia en la determinación de los nexos causales exigidos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT, para así establecer si existe uno o más de un incumplimiento que sea suficientemente apto para convertirse en causa del accidente de trabajo y, por lo tanto, punible bajo el tipo sancionador correspondiente. 6.19 Como puede comprobarse, las citadas normas despliegan un reproche cualificado, cuando el comportamiento constitutivo de infracción tiene, además, un resultado dañoso determinado (“accidente de trabajo”). Esto afirma al elemento disuasivo de la sanción administrativa ante un hecho “que ocasiona” consecuencias especialmente graves dentro del sistema jurídico. De esta forma, si dos o más incumplimientos son causas suficientes del accidente de trabajo, podrían ser válidamente imputados de forma independiente a través de los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, según corresponda, si el inspector expresa los nexos de causalidad correspondientes. 6.20 Cabe señalar que, para la configuración de los tipos sancionadores previstos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT —en tanto refieren a un resultado especialmente dañoso— se requiere de la concurrencia de los siguientes presupuestos: i) Para ambos supuestos: Que el incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo haya ocasionado el accidente de trabajo; y, ii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.10 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) se haya producido daños en el cuerpo o la salud del trabajo que requieran asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal. iii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.11 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) el accidente produzca el fallecimiento del trabajador. 6.21 Así, cuando se invoca alguna de estas normas sancionadoras, todas las premisas indicadas anteriormente deberían ser correctamente determinadas en el acta de infracción, con una expresión adecuada del nexo causal. En ese entendido, podemos establecer los siguientes criterios: i) El nexo causal es el elemento gravitante para determinar la responsabilidad del empleador en los tipos sancionadores previstos en los artículos 28.10 y 28.11; en ese sentido se entiende por nexo causal a la relación causal o causalidad entre la infracción cometida y el accidente sucedido, siendo el evento trágico consecuencia de la inobservancia o incumplimiento de la normativa laboral. ii) Respecto al examen del nexo causal, los tipos infractores materia de análisis, llevan a evaluar los actuados en la fiscalización a partir de la determinación del carácter causal de la infracción respecto a cada uno de los incumplimientos detectados en los que este factor causal se encuentre presente. Así, cada uno de los incumplimientos sancionados bajo los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, deben ser susceptibles de producir el accidente o contribuir a que este se desencadene, conforme con lo determinado en la fiscalización y conforme con las condiciones establecidas en ambos tipos normativos. De manera que, si la inobservancia de las normas de seguridad y salud en el trabajo ocasiona un accidente, esta podrá dar lugar a una o a más de una sanción, siendo analizadas de manera independiente cada una de ellas respecto de su carácter causal sobre el accidente ocurrido. Por tanto,

17 MONTEAU, M. “Análisis y presentación de informes: investigación de accidentes” En Enciclopedia de Seguridad y Salud en el Trabajo. Tomo II, cap. 57, Madrid: OIT, p. 57.26. corresponderá que, por cada vez donde ese juicio causal se vea satisfecho, se aplique una sanción”. (Énfasis añadido).

18 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”.

“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales. Así, en el Exp. N° 3943-2006-PA/TC y antes en el voto singular de los magistrados Gonzales Ojeda y Alva Orlandini (Exp. N° 1744-2005-PA/TC), este Colegiado Constitucional ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos: a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es sólo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque sólo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico. b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. (…) c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. (…) d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada (…) e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). (…) f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. (…)”. (Énfasis añadido).

“Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14”. (Énfasis añadido).

Sobre la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

que acarrearon la imposición de una multa por la infracción al numeral 28.10 del artículo 28° del RLGIT.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar, por mayoría, FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por GAS POINT S.A.C., y en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 325-2022- SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 03 de marzo de 2022 y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 798-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. – RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en el que se produjo el vicio, esto es, la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 325-2022- SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 03 de marzo de 2022, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento considerando los alcances señalados en la presente resolución.

TERCERO. – Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.38 de la presente resolución.

CUARTO. – Notificar la presente resolución a GAS POINT S.A.C., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

VOTO EN DISCORDIA DEL VOCAL LUIS GABRIEL PAREDES MORALES

Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, discrepo jurídicamente de la posición mayoritaria adoptada por este colegiado con la cual se ha resuelto el recurso de revisión interpuesto.

Considero que, con mayor aprecio, la mayoría del Tribunal no ha convenido la necesidad de analizar jurídicamente la institución de la prescripción administrativa del TUO de la LPAG, en el marco de las normas propias del derecho administrativo. Esta situación previa al análisis de fondo del expediente supone -a mi parecer- no sólo la vulneración de normas legales expresas sino, además, sienta un precedente que definitivamente genera espacios de arbitrariedad en la actuación de las instancias del Sistema de Inspección del Trabajo.

Sintetizó el sustento de mi posición en las siguientes consideraciones:

Del Análisis Sobre La Existencia De Causales De Improcedencia Del Recurso De Revisión Establecidos Por El Reglamento Del Tribunal

Artículo 16.- Improcedencia del recurso de revisión El recurso de revisión será declarado improcedente cuando: a) El Tribunal carezca de competencia para resolverlo por tratarse de una materia distinta a las previstas en el artículo 14. b) Sea interpuesto fuera del plazo previsto en el artículo 13. c) El impugnante se encuentre incapacitado legalmente para ejercer actos civiles y/o no acredite derecho o interés legítimo afectado. d) El acto impugnado sea un acto preparatorio o un acto confirmatorio de otro ya consentido

Respecto A La Prescripción De La Facultad De La Autoridad Para Determinar La Existencia De Infracciones Administrativas Y La Aplicación Del Principio Del Debido Procedimiento En El Ejercicio De La Potestad Sancionadora

SOBRE LA REGULACIÓN DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO PERUANO

“8. El Tribunal Constitucional, en diversas oportunidades, ha sostenido, sobre la base del principio general de libertad, que el ser humano, en principio, es libre para realizar todo aquello que no esté prohibido en virtud de una ley, ni obligado de hacer aquello que la ley no manda. En ese sentido, si bien las limitaciones a los derechos fundamentales sólo pueden establecerse respetando el principio de legalidad, la interpretación de una limitación legalmente impuesta, deberá, además, realizarse en términos necesariamente restrictivos, encontrándose vedada la interpretación analógica, in malam partem, de las normas que restrinjan derechos”. (Énfasis añadido).

“23. Ahora bien, en tanto el ser humano es libre para realizar todo aquello que no esté prohibido por una norma jurídica imperativa, las disposiciones que restringen derechos, al igual que aquellas que reconocen y consagran deberes constitucionales, no pueden aplicarse por analogía y están sujetas a una interpretación restrictiva (…)”. (Énfasis añadido).

“10.6 De las notas condicionantes de la competencia del acto estatal La competencia para realizar actos estatales tiene como notas condicionantes las cuatro siguientes: la indelegabilidad, la taxatividad, la razonabilidad y la proporcionalidad. Al respecto, veamos lo siguiente: (…) b) La taxatividad El ejercicio de la competencia constitucional está limitado o reducido a lo expresamente conferido. Esta competencia no puede ser ampliada o extendida en modo alguno. Más aún, las facultades conferidas a las autoridades de los órganos u organismos estatales son objeto de interpretación restrictiva. En el ámbito del derecho constitucional opera el apotegma jurídico que dice que “sólo le está permitido al Estado aquello que expresamente le ha sido conferido”, ello a diferencia de lo dispuesto para la ciudadanía, la que se rige por el principio de que “aquello que no está prohibido, está permitido”. (Énfasis añadido).

SOBRE LA REGULACIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN Y EL EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONADORA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

“Artículo 252.- Prescripción 252.1 La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas, prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales, sin perjuicio del cómputo de los plazos de prescripción respecto de las demás obligaciones que se deriven de los efectos de la comisión de la infracción. En caso ello no hubiera sido determinado, dicha facultad de la autoridad prescribirá a los cuatro (4) años. 252.2 EI cómputo del plazo de prescripción de la facultad para determinar la existencia de infracciones comenzará a partir del día en que la infracción se hubiera cometido en el caso de las infracciones instantáneas o infracciones instantáneas de efectos permanentes, desde el día que se realizó la última acción constitutiva de la infracción en el caso de infracciones continuadas, o desde el día en que la acción cesó en el caso de las infracciones permanentes. EI cómputo del plazo de prescripción sólo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 255, inciso 3. Dicho cómputo deberá reanudarse inmediatamente si el trámite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por más de veinticinco (25) días hábiles, por causa no imputable al administrado. 252.3 La autoridad declara de oficio la prescripción y da por concluido el procedimiento cuando advierta que se ha cumplido el plazo para determinar la existencia de infracciones. Asimismo, los administrados pueden plantear la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos. En caso se declare la prescripción, la autoridad podrá iniciar las acciones necesarias para determinar las causas y responsabilidades de la inacción administrativa, sólo cuando se advierta que se hayan producido situaciones de negligencia”. (Énfasis añadido)

1. El plazo para determinar la existencia de infracciones administrativas prescribe a los 4 años (coincidencia entre la ley especial y la ley general). 2. EI cómputo del plazo de prescripción de la facultad para determinar la existencia de infracciones comenzará a partir del día en que la infracción se hubiera cometido en el caso de las infracciones instantáneas o infracciones instantáneas de efectos permanentes, desde el día que se realizó la última acción constitutiva de la infracción en el caso de infracciones continuadas, o desde el día en que la acción cesó en el caso de las infracciones permanentes. 3. EI cómputo del plazo de prescripción sólo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo. 4. La autoridad declara de oficio la prescripción y da por concluido el procedimiento cuando advierta que se ha cumplido el plazo para determinar la existencia de infracciones. 5. Asimismo, los administrados pueden plantear la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos.

6. En caso se declare la prescripción, la autoridad podrá iniciar las acciones necesarias para determinar las causas y responsabilidades de la inacción administrativa, sólo cuando se advierta que se hayan producido situaciones de negligencia.

SOBRE LA REGULACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA Y LA SUSPENSIÓN DE PLAZOS DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

“Declárese la suspensión por treinta (30) días hábiles contados a partir del día siguiente de publicado el presente Decreto de Urgencia, del cómputo de los plazos de inicio y de tramitación de los procedimientos administrativos y procedimientos de cualquier índole, incluso los regulados por leyes y disposiciones especiales, que se encuentren sujetos a plazo, que se tramiten en entidades del Sector Público, y que no estén comprendidos en los alcances de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia N° 026-2020; incluyendo los que encuentran en trámite a la entrada en vigencia del presente Decreto de Urgencia”. (Énfasis añadido).

“17. Señala Fernando Vidal Ramírez en su obra “Prescripción extintiva y caducidad” que “El tiempo y su transcurso es un hecho jurídico natural que en sí mismo o en ocurrencia con otros hechos, genera efectos de transcendental importancia. Para Messineo, el tiempo es hecho jurídico en su transcurrir, o sea, el sucederse en sus diversos momentos, enfatizando que desde el punto de vista jurídico es un hecho de orden natural que se contrapone a los hechos humanos.”

1. Que, el transcurso del tiempo crea y extingue derechos, verbigracia: la institución jurídica de “usucapión” o adquisición de propiedad por devenir del tiempo, la caducidad, el abandono en el derecho material y procesal etc.

19 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo

administrativo, ante la falta de regulación expresa de las normas (decretos de urgencia) antes citadas, se evidencia que la caducidad o prescripción no se encuentra contemplada como parte de la suspensión de plazos establecida por el Decreto de Urgencia N° 029-2020.

1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: 1.1. Principio de legalidad. - Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas. 20 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…). 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. (…). 21 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 3.- Requisitos de validez de los actos administrativos Son requisitos de validez de los actos administrativos: 1. Competencia. - Ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de órganos colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación indispensables para su emisión. ley, en el sentido que la autoridad había perdido competencia para resolver22.

SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA Y LAS MATERIAS DE COMPETENCIA DE LOS DECRETOS DE URGENCIA

“2.1.3. Las fuentes de derecho reguladas por la Constitución: modos de producción jurídica

22 Jaime Orlando Santofimio, Compendio de derecho administrativo. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2017, 486. 23 Constitución Política del Perú de 1993 Supremacía de la Constitución Artículo 51.- La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado. 24 Constitución Política del Perú de 1993 Acciones de Garantía Constitucional Artículo 200.- Son garantías constitucionales (…). 4. La Acción de Inconstitucionalidad, que procede contra las normas que tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales que contravengan la Constitución en la forma o en el fondo.” 25 Constitución Política del Perú de 1993 Atribuciones del Presidente de la República Artículo 118.- Corresponde al Presidente de la República: (…) 19. Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia. 26 Constitución Política del Perú de 1993 Atribuciones del Congreso Artículo 102.- Son atribuciones del Congreso: 1. Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogar las existentes.

15. El sistema de fuentes regulado por la Constitución consagra diversos tipos normativos. Principalmente, las normas con rango de ley y aquellas de rango reglamentario. Entre las primeras, nuestro sistema jurídico consagra una serie de tipos normativos que, si bien tienen el mismo rango jurídico, difieren en su denominación y en su modo de producción. Al respecto, este Tribunal ha señalado que: (...) el inciso 4. ° del artículo 200° de la Constitución establece las normas que, en el sistema de fuentes normativas diseñado por ella, tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas [31]27”. (Énfasis añadido).

“2.1.3.1.1.6. Decretos de urgencia

26. Respecto de esta fuente normativa, el inciso 19 del artículo 118° de la Constitución establece que corresponde al Presidente de la República:

Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional con cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia.

Al respecto, el Tribunal Constitucional se ha referido a los requisitos formales y materiales para la expedición de los Decretos de Urgencia, estableciendo que:

En el caso de los decretos de urgencia, los requisitos formales son tanto previos como posteriores a su promulgación. Así, el requisito ex ante está constituido por el refrendo del Presidente del Consejo de Ministros (inciso 3 del artículo 123° de la Constitución), mientras que el requisito ex post lo constituye la obligación del Ejecutivo de dar cuenta al Congreso de la República, de acuerdo con lo previsto por el inciso 19) del artículo 118° de la Constitución, en concordancia con el procedimiento contralor a cargo del Parlamento, contemplado en la norma de desarrollo constitucional contenida en el artículo 91° del Reglamento del Congreso.

Respecto a los requisitos materiales para la producción, deben tenerse en cuenta los siguientes:

(...) la legitimidad de los decretos de urgencia debe ser determinada sobre la base de la evaluación de criterios endógenos y exógenos a la norma, es decir, del análisis de la materia que regula y de las circunstancias externas que justifiquen su dictado. En cuanto

27 Caso Ley de la Policía Nacional del Perú, Exp. N° 0022-2004-AI/TC, fundamento 13. al primer tópico, el propio inciso 19 del artículo 118° de la Constitución establece que los decretos de urgencia deben versar sobre “materia económica y financiera. Este requisito, interpretado bajo el umbral del principio de separación de poderes, exige que dicha materia sea el contenido y no el continente de la disposición, pues, en sentido estricto, pocas son las cuestiones que, en última instancia, no sean reconducibles hacia el factor económico, quedando, en todo caso, proscrita, por imperativo del propio parámetro de control constitucional, la materia tributaria (párrafo tercero del artículo 74° de la Constitución). Empero, escaparía a los criterios de razonabilidad exigir que el tenor económico sea tanto el medio como el fin de la norma, pues en el común de los casos la adopción de medidas económicas no es sino la vía que auspicia la consecución de metas de otra índole, fundamentalmente sociales.[44]28”. (Énfasis añadido).

“18. Este Tribunal discrepa de dicha argumentación, por las siguientes razones:

a. La habilitación contenida en el Decreto de Urgencia 026-2020, permite que el Poder Judicial regule las situaciones en las que no es posibles continuar con la prestación del servicio de administración de justicia. Ello ya ha ocurrido, por ejemplo, cuando se ha producido un terremoto que afecta la prestación de dicho servicio (R.A. 220-2007-CE- PJ, en el caso del terremoto que se produjo el año 2007 y afectó severamente las localidades de Chincha o Pisco), o cuando se produce una huelga de trabajadores del Poder Judicial, que impide el funcionamiento total o parcial de los órganos jurisdiccionales de un distrito judicial (R.A. 000839-2019-P-CSJAN-PJ, emitida por el presidente de la Corte Superior de Justicia de Ancash).

b. Tal habilitación permite regular la actuación de los órganos jurisdiccionales y el acceso a estos por parte de la ciudadanía, para el ejercicio y protección de sus derechos, en un contexto excepcional. Así, permite la suspensión de los plazos procesales cuando los ciudadanos se encuentran imposibilitados, materialmente, de ejercer su derecho de acción; presentar escritos, recursos impugnatorios y medidas cautelares; programar o continuar con las audiencias programadas; o desarrollar las diversas actividades jurisdiccionales agendadas en los procesos en trámite o en ejecución. Ello permite que, en la situación excepcional por todos conocidas, no se computen los plazos procesales afectando los derechos de los litigantes.

c. Si bien en estos casos los plazos procesales para la presentación de las demandas, escritos y recursos se encuentra regulada expresamente en las normas procesales pertinentes, ante la imposibilidad de presentar y que se recepcionen dichos documentos durante un periodo de la pandemia, en la que las oficinas competentes del Poder Judicial no prestaron atención a las partes litigantes o interesados; tal hecho se encuentra justificado por el derecho a la tutela procesal efectiva, así como por las garantías del debido proceso, dado que la suspensión de labores afectó a todos los usuarios del servicio de administración de justicia.

28 Ibíd fundamento 59.

d. Distinto es el caso de la prescripción de la acción penal. En primer lugar, porque el ejercicio de la acción penal está sujeta a un plazo, regulado en una norma con rango de ley, y cuya determinación depende de la gravedad del delito imputado.

e. En ese sentido, su regulación se encuentra prevista en una norma de rango legal, esto es, el Código Penal, aprobado mediante Decreto Legislativo 635, por lo que ni el DU 026- 2020 tiene entidad suficiente para modificar los supuestos regulados al respecto (artículo 118, inciso 19 de la Constitución), ni tampoco pueden hacerlo disposiciones de inferior jerarquía, como las resoluciones administrativas 115-2020-CE-PJ, 117-2020-CE- PJ, 118-2020CE-PJ, 061-2020-P-CEPJ, 062-2020-CE-PJ y 157-2020-CE-PJ, que decretaron la suspensión de los plazos procesales por 3 meses y 15 días.

f. En un Estado constitucional y democrático de derecho, las resoluciones administrativas se encuentran subordinadas a la Constitución y al ordenamiento jurídico, no al revés (artículo 51 de la Constitución).

(…).

h. No puede aceptarse que dicho plazo pueda ser modificado vía un decreto de urgencia —cuya emisión ha sido regulada para asuntos taxativamente previstos—, ni mucho menos por una resolución administrativa o mediante un criterio judicial interpretativo. Cualquiera de tales opciones es manifiestamente inconstitucional. Distinto es el caso de la determinación del inicio del cómputo de la prescripción, su suspensión o interrupción, donde muchas veces ello tiene que ser determinado por el juez penal, pero su competencia no alcanza a regular, modificar o extender el plazo para que la prescripción opere.

i. En consecuencia, la interpretación efectuada por la Sala Penal Permanente de la Corte Suprema de Justicia es manifiestamente inconstitucional, pues contraviene los artículos 51 y 103 de la Constitución, al pretender que mediante resoluciones administrativas se pueda modificar el contenido de una o varias disposiciones legales”. (Énfasis añadido).

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; mi voto es porque se DECLARE la prescripción del procedimiento administrativo sancionador, conforme al artículo 252° del TUO de la LPAG, toda vez que han transcurrido más de cuatro años desde la fecha de la comisión de la presunta infracción, sin que se haya emitido un pronunciamiento que determine su existencia. En efecto, si bien a notificación de la imputación de cargos –que suspende el cómputo del plazo prescriptorio, según lo previsto en el numeral 252.2 del artículo 252° del TUO de la LPAG–, se efectuó el 10 de noviembre de 2021, el cómputo del plazo se reanudó posteriormente ante la inactividad del procedimiento. Así, la resolución de primera instancia fue notificada el 07 de marzo de 2022, fecha en la cual ya había vencido el plazo máximo de prescripción establecido legalmente.

LUIS GABRIEL PAREDES MORALES

20250730MABJ – HR: 33920-2018