| Resolución N° | 2006-2025-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 1364-2021-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Ferrosalt S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 708-2023- |
| Materia | SEGURIDAD Y SALUD |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 24 de diciembre de 2025 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por FERROSALT S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 708-2023-SUNAFIL/ILM, de fecha 08 de junio de 2023, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1364-2021-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 699-2022-SUNAFIL/ILM/SISA5, de fecha 04 de julio de 2022, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 708-2023-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos.
TERCERO. – Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. – Notificar la presente resolución a FERROSALT S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20251223VLFR – HR: 10646-2020
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante la Orden de Inspección N° 702-2021-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 3160-2021-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.
Que, mediante la Imputación de Cargos N° 891-2021-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 15 de octubre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos,
Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER) (Sub materia: Prevención de riesgos), Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (Sub materia: Registro de accidente de trabajo e incidentes), Formación e información sobre Seguridad y Salud en el Trabajo (Sub materia: Incluye Todas) e Investigación de Accidentes de trabajo / incidentes peligrosos (Sub materia: Incumplimiento(s) en materia de SST que cause daño a la salud del trabajador). 19:35:30-0500
de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019- 2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 206-2022- SUNAFIL/ILM/AI2 de fecha 04 de febrero de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción 5 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 699-2022-SUNAFIL/ILM/SISA5, de fecha 04 de julio de 2022, multó a la impugnante por haber incurrido en la siguiente infracción:
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no brindar formación e información con relación a los peligros y riesgos asociados a la labor de levantamiento de carga y uso de máquina de secado rotativo en el puesto de operario de producción, hecho que fue identificado como causa del accidente de trabajo, ocasionando el accidente del trabajador afectado, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
Con fecha 22 de julio de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 699-2022-SUNAFIL/ILM/SISA5.
Mediante Resolución de Intendencia N° 708-2023-SUNAFIL/ILM, de fecha 08 de junio de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.
Con fecha 30 de junio de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 708- 2023-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante el Memorándum-003937- 2023-SUNAFIL/ILM, recibido el 18 de diciembre de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe otorgarle esta facultad al administrado mediante ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004- 2017-TR.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE FERROSALT S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que FERROSALT S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 708-2023-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 13 de junio de 2023.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por FERROSALT S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 30 de junio de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 708-2023-SUNAFIL/ILM, sustentándolo en los siguientes argumentos:
i. Respecto a la supuesta falta de capacitación, sostiene que no se encuentra en discusión la inexistencia de esta, sino únicamente su periodicidad. Señala que la Intendencia habría sustentado su conclusión bajo el entendimiento de que la matriz IPERC establecía capacitaciones semanales de diez minutos, lo cual —afirma— no sería correcto. Precisa que, como consecuencia de otra orden de inspección iniciada con posterioridad al accidente, procedió a modificar su matriz IPERC, variando la redacción original de “charlas de 10 minutos” a “charlas de 10 minutos por semana”. No obstante, indica que, por un error material al presentar dicho documento, no se actualizó la fecha de modificación, lo que habría generado la apariencia de que tal cambio preexistía al accidente. ii. Agrega que, a fin de corroborar lo señalado, la Administración pudo y debió verificar sus afirmaciones a través de los diversos medios que la normativa le faculta, conforme a lo dispuesto en el literal f) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT. En ese sentido, sostiene que debieron realizarse todas las actuaciones necesarias para el esclarecimiento de los hechos, en aplicación del principio de verdad material, así como presumirse la veracidad de sus declaraciones, conforme al principio de presunción de veracidad. iii. Por otro lado, afirma que, aun en el supuesto negado de que la matriz IPERC sí hubiese consignado expresamente una periodicidad semanal de las capacitaciones, el eventual incumplimiento de dicha periodicidad no podría subsumirse en el numeral 28.10 del RLGIT, en tanto dicha tipificación exige el incumplimiento de la normativa vigente en
materia de seguridad y salud en el trabajo. Sostiene que las matrices IPERC no tienen rango legal y que, pese a ello, su aparente incumplimiento ha sido considerado como una infracción a la normativa de SST, lo que —a su criterio— supone una vulneración del principio de tipicidad mediante una interpretación extensiva. iv. Asimismo, señala que, incluso de determinarse la existencia de un incumplimiento, este no habría constituido la causa determinante del accidente, toda vez que las labores de envasado, cosido y paletizado son actividades recurrentes que se realizaban bajo las mismas condiciones identificadas durante las actuaciones inspectivas, habiéndose brindado capacitaciones sobre técnicas de manipulación de cargas, aunque no con una periodicidad semanal. En ese sentido, cuestiona que la autoridad administrativa no haya determinado ni motivado adecuadamente la existencia del nexo causal entre la supuesta omisión y el accidente ocurrido. v. Finalmente, concluye que la infracción imputada se sustenta exclusivamente en no haber brindado capacitaciones de diez minutos una vez por semana sobre técnicas de manipulación de cargas. No obstante, sostiene que dicha conducta no constituye un incumplimiento a la normativa de SST y que, aun de haberse configurado, no sería la causa determinante del accidente, por lo que corresponde declarar la nulidad de la resolución impugnada.
Análisis Del Recurso De Revisión
Respecto al accidente de trabajo suscitado
Es preciso tener en cuenta que el “Glosario de Términos” del Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, aprobado por el Decreto Supremo N° 005-2012-TR (en adelante, RLSST), define al accidente de trabajo como: “Todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte. Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, y aun fuera del lugar y horas de trabajo” (énfasis añadido).
Del mismo modo, la doctrina sostiene que el accidente de trabajo es “el suceso anormal, resultante de una fuerza imprevista y repentina, sobrevenido por el hecho del trabajo o con ocasión de éste, y que determina en el organismo lesiones o alteraciones funcionales permanentes o pasajeras”8. Además, se señala que “si bien se mira, el término ‘por consecuencia’ indica una causalidad inmediata, en cuanto que el trabajo produce directamente la fuerza lesiva. El término ‘con ocasión’ es más amplio, porque indica una causalidad mediata, en la medida que hay nexo causal, no sólo cuando el trabajo produce directamente la fuerza lesiva, sino también cuando sin provocarla da lugar a que ésta se produzca”9.
De lo señalado, podemos colegir que se denomina accidente de trabajo a aquel que se produce dentro del ámbito laboral, por el hecho o en ocasión del trabajo, tratándose normalmente de un hecho accidental, súbito e imprevisto, que produce daños en la salud del trabajador incapacitándolo para cumplir con su trabajo habitual de forma temporal o permanente. Pudiendo clasificarse en accidente leve, accidente incapacitante (total temporal, parcial permanente, total permanente) o accidente mortal.
Cabanellas Torres, G. (2001). Diccionario de derecho laboral. Editorial Heliasta. 2da Edición, p. 18. Almansa Pastor, J. (1991) Derecho de la Seguridad Social. 7 ed., Madrid: Tecnos, p.238-239.
Asimismo, debemos considerar que el accidente de trabajo presenta diferentes elementos, los mismos que concurren para su configuración, tales como: “a) Causa externa: Agente productor extraño a la víctima; b) Instantaneidad: Tiempo breve de duración del hecho generador; c) Lesión: El trabajador debe sufrir lesiones externas e internas como consecuencia del hecho”10.
Por su parte, el RLSST señala las causas que dan origen a los accidentes de trabajo; así, el Glosario de términos considera como causas que dan origen a los accidentes de trabajo las siguientes:
“i) Falta de control: Son fallas, ausencias o debilidades administrativas en la conducción del empleador o servicio y en la fiscalización de las medidas de protección de la seguridad y salud en el trabajo.
ii) Causas básicas: Referidas a factores personales y factores de trabajo: - Factores Personales: Referidos a limitaciones en experiencias, fobias y tensiones presentes en el trabajador. - Factores del Trabajo: Referidos al trabajo, las condiciones y medio ambiente de trabajo: organización, métodos, ritmos, turnos de trabajo, maquinaria, equipos, materiales, dispositivos de seguridad, sistemas de mantenimiento, ambiente, procedimientos, comunicación, entre otros.
iii) Causas inmediatas: Son aquellas debidas a los actos y condiciones subestándares. - Condiciones subestándares: constituye toda condición en el entorno del trabajo que puede causar un accidente. - Actos subestándares: se refiere a toda acción o práctica incorrecta ejecutada por el trabajador que puede causar un accidente (énfasis añadido)”.
Por otro lado, la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, LSST) tiene como objeto promover una cultura de prevención de riesgos laborales11, a fin de prevenir los accidentes y los daños para la salud que sean consecuencia del trabajo o sobrevengan durante el trabajo. En tal sentido, es el empleador quien garantiza en las instalaciones del centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar tanto de los trabajadores, así
Casación Laboral N° 6230-2014-LA LIBERTAD. Artículo 1. Objeto de la Ley: La Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo tiene como objetivo promover una cultura de prevención de riesgos laborales en el país. Para ello, cuenta con el deber de prevención de los empleadores, el rol de fiscalización y control del Estado y la participación de los trabajadores y sus organizaciones sindicales, quienes, a través del diálogo social, velan por la promoción, difusión y cumplimiento de la normativa sobre la materia.
como de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de trabajo12.
En esa línea argumentativa, la SST tiene precisamente un carácter preventivo, anticipándose a la ocurrencia de ilícitos o antijurídicos pues precisamente las consecuencias de su apartamiento, inacción u omisión impactan “en la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores y de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores”.
Cabe recalcar que, la LSST reconoce como un pilar fundamental y transversal al principio de prevención, entendido este como la obligación que tiene el empleador de garantizar que la permanencia del trabajador en el centro de labores, así como el desempeño de las funciones asignadas no signifiquen en él un menoscabo en su salud, en su bienestar o la pérdida de la vida en un caso extremo; por el contrario, las condiciones de trabajo deben de permitirle su realización como persona y garantizar el alcance del bienestar social.
Asimismo, la norma mencionada en el párrafo anterior, en su artículo 21 prescribe que:
“Artículo 21. Las medidas de prevención y protección del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo Las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: a) Eliminación de los peligros y riesgos. Se debe combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión y en el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual. b) Tratamiento, control o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o administrativas. c) Minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de trabajo seguro que incluyan disposiciones administrativas de control. d) Programar la sustitución progresiva y en la brevedad posible, de los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos por aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo para el trabajador. e) En último caso, facilitar equipos de protección personal adecuados, asegurándose que los trabajadores los utilicen y conserven en forma correcta”.
Por su parte, el artículo 49 del referido cuerpo normativo, establece que:
“Artículo 49. Obligaciones del empleador El empleador tiene las siguientes obligaciones: a) Garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores en el desempeño de todos los aspectos relacionados con su labor, en el centro de trabajo o con ocasión del mismo. b) Desarrollar acciones permanentes con el fin de perfeccionar los niveles de protección existentes. c) Identificar las modificaciones que puedan darse en las condiciones de trabajo y disponer lo necesario para la adopción de medidas de prevención de los riesgos laborales. (…)”
I. Principio de Prevención: El empleador garantiza, en el centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores, y de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores. Debe considerar factores sociales, laborales y biológicos, diferenciados en función del sexo, incorporando la dimensión de género en la evaluación y prevención de los riesgos en la salud laboral.
g) Garantizar, oportuna y apropiadamente, capacitación y entrenamiento en seguridad y salud en el centro y puesto de trabajo o función específica, tal como se señala a continuación: 1. Al momento de la contratación, cualquiera sea la modalidad o duración. 2. Durante el desempeño de la labor. 3. Cuando se produzcan cambios en la función o puesto de trabajo o en la tecnología (…)”.
Asimismo, el artículo 50 de la referida LSST, señala que:
“Artículo 50. Medidas de prevención facultadas al empleador El empleador aplica las siguientes medidas de prevención de los riesgos laborales: a) Gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en su origen y aplicando sistemas de control a aquellos que no se puedan eliminar. b) El diseño de los puestos de trabajo, ambientes de trabajo, la selección de equipos y métodos de trabajo, la atenuación del trabajo monótono y repetitivo, todos estos deben estar orientados a garantizar la salud y seguridad del trabajador c) Eliminar las situaciones y agentes peligrosos en el centro de trabajo o con ocasión del mismo y, si no fuera posible, sustituirlas por otras que entrañen menor peligro. d) Integrar los planes y programas de prevención de riesgos laborales a los nuevos conocimientos de las ciencias, tecnologías, medio ambiente, organización del trabajo y evaluación de desempeño en base a condiciones de trabajo e) Mantener políticas de protección colectiva e individual f) Capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores”.
Por lo expuesto, las obligaciones previstas en la LSST se orientan a garantizar que la prestación de servicios se realice en condiciones seguras y que, durante la relación laboral, dicha actividad no genere riesgos que afecten la integridad física, psíquica o mental del trabajador, buscando la eliminación o reducción de actos y condiciones subestándar.
En ese contexto, la Corte Suprema de Justicia del Perú a través de su Casación Laboral N° 1225-2015-Lima ha señalado:
“(…) la obligación esencial de todo empleador es cumplir las obligaciones establecidas en la normativa sobre prevención de riesgos laborales, garantizando la protección, la seguridad y salud de los trabajadores a su servicio en todo lo relacionado con el trabajo, lo que comprende evaluar, evitar y combatir los riesgos; caso contrario el incumplimiento de estas obligaciones lo hará sujeto a indemnizar los daños y perjuicios que para el trabajador deriven de su dolo o negligencia conforme al artículo 1321° del Código Civil. (..) es necesario considerar, como se ha precisado antes, que era obligación de la recurrente probar haber cumplido todas sus obligaciones legales y contractuales, especialmente las de seguridad, sin embargo, no ha acreditado haber actuado con la diligencia ordinaria al
ejercer su deber de garantizar en el centro de trabajo el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida y la salud de sus trabajadores” (énfasis añadido).
A su vez, el artículo 53 de la LSST, en concordancia con el artículo 94 del RLSST, establece que la imputación de responsabilidad al empleador por incumplimiento de su deber de prevención requiere que se acredite que la causa determinante del daño sea consecuencia directa de la labor desempeñada por el trabajador y del incumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo.
En consideración a las disposiciones legales antes citadas, resulta necesario verificar si las causas determinantes del accidente de trabajo son consecuencia directa de la labor desempeñada por el trabajador afectado y, a su vez, si dichas causas se vinculan con incumplimientos imputables al empleador en materia de seguridad y salud en el trabajo.
En ese marco, es oportuno señalar que, mediante la Resolución de Sala Plena N° 005- 2022-SUNAFIL/TFL, se estableció el precedente administrativo de observancia obligatoria conforme al cual:
“6.15 En ese entendido, debemos señalar que el tipo de análisis de los accidentes de trabajo puede ser multicausal y, en esa medida, es posible que la imputación por la infracción contemplada en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT obedezca a más de una subsunción plausible, si el inspector actuante da cuenta del nexo de causalidad entre la falta determinada y el tipo sancionador de dichos artículos. De esa forma, dos o más incumplimientos pueden ser plenamente aptos de producir el hecho reprochado (el accidente de trabajo) y la subsunción en cualquiera de los citados numerales del artículo 28 del RLGIT es autorizada por la gravedad de la afectación al interés público al que la sanción atiende: la protección de la salud y la vida de los trabajadores. 6.18 De esta forma, una investigación de la inspección del trabajo puede bien determinar un árbol de causas, esto es, “todos los antecedentes recopilados que han dado lugar al accidente, así como los vínculos lógicos y cronológicos que los relacionan; se trata de una representación de la red de antecedentes que han provocado directa o indirectamente la lesión”. En el examen de la inspección del trabajo —que debe trasladarse al acta de infracción— los órganos del procedimiento administrativo sancionador deben ocuparse de establecer la suficiencia en la determinación de los nexos causales exigidos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT, para así establecer si existe uno o más de un incumplimiento que sea suficientemente apto para convertirse en causa del accidente de trabajo y, por lo tanto, punible bajo el tipo sancionador correspondiente. 6.19 Como puede comprobarse, las citadas normas despliegan un reproche cualificado, cuando el comportamiento constitutivo de infracción tiene, además, un resultado dañoso determinado (“accidente de trabajo”). Esto afirma al elemento disuasivo de la sanción administrativa ante un hecho “que ocasiona” consecuencias especialmente graves dentro del sistema jurídico. De esta forma, si dos o más incumplimientos son causas suficientes del accidente de trabajo, podrían ser válidamente imputados de forma independiente a través de los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, según corresponda, si el inspector expresa los nexos de causalidad correspondientes. 6.20 Cabe señalar que, para la configuración de los tipos sancionadores previstos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT —en tanto refieren a un resultado especialmente dañoso— se requiere de la concurrencia de los siguientes presupuestos: i) Para ambos supuestos: Que el incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo haya ocasionado el accidente de trabajo; y, ii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.10 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) se haya producido daños en el cuerpo o la salud del trabajo que requieran asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal. iii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.11 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) el accidente produzca el fallecimiento del trabajador. 6.21 Así, cuando se invoca alguna de estas normas sancionadoras, todas las premisas indicadas anteriormente deberían ser correctamente determinadas en el acta de infracción, con una expresión adecuada del nexo causal. En ese entendido, podemos establecer los siguientes criterios: i) El nexo causal es el elemento gravitante para determinar la responsabilidad del empleador en los tipos sancionadores previstos en los artículos 28.10 y 28.11; en ese sentido se entiende por nexo
causal a la relación causal o causalidad entre la infracción cometida y el accidente sucedido, siendo el evento trágico consecuencia de la inobservancia o incumplimiento de la normativa laboral. ii) Respecto al examen del nexo causal, los tipos infractores materia de análisis, llevan a evaluar los actuados en la fiscalización a partir de la determinación del carácter causal de la infracción respecto a cada uno de los incumplimientos detectados en los que este factor causal se encuentre presente. Así, cada uno de los incumplimientos sancionados bajo los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, deben ser susceptibles de producir el accidente o contribuir a que este se desencadene, conforme con lo determinado en la fiscalización y conforme con las condiciones establecidas en ambos tipos normativos. De manera que, si la inobservancia de las normas de seguridad y salud en el trabajo ocasiona un accidente, esta podrá dar lugar a una o a más de una sanción, siendo analizadas de manera independiente cada una de ellas respecto de su carácter causal sobre el accidente ocurrido. Por tanto, corresponderá que, por cada vez donde ese juicio causal se vea satisfecho, se aplique una sanción. (…)”. (énfasis añadido).
En el caso concreto, se advierte que se imputa a la recurrente una (01) infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, consistente en: “No brindar formación e información con relación a los peligros y riesgos asociados a la labor de levantamiento de carga y uso de máquina de secado rotativo en el puesto de operario de producción”.
Al respecto, en cuanto a las circunstancias en las que se configuró el accidente de trabajo analizado, de la lectura del ítem 4.11 del apartado IV del Acta de Infracción, se advierte que el Inspector comisionado dejó constancia de lo siguiente:
“4.11 (…)
DESCRIPCIÓN DE LAS TAREAS REALIZADAS EN EL PUESTO DONDE OCURRIÓ EL ACCIDENTE DE TRABAJO “Levantando sacos de 25 kilos”
CIRCUNSTANCIAS EN QUE OCURRIÓ EL ACCIDENTE DE TRABAJO: Según inspeccionada: “El colaborador (…), se encontraba envasando, cosiendo y paletizando sacos de 25 kg del producto terminado de magnesio, los cuáles eran colocados en parihuelas, cuando de repente al agacharse para acomodar uno de los sacos sintió un dolor en la parte baja de la espalda, causándole molestia para continuar con dicha actividad.” Según trabajador: “(...) estaba realizando sus labores habituales de trasegando (cargando / levantando) sacos de 25 kilos, cuando sintió un fuerte dolor en la parte baja de la espalda, dificultando su movilidad, lo que ya no le permitió seguir laborando (...)”.
DESCRIPCIÓN DEL ACCIDENTE: - Forma de accidente
: Sobreesfuerzo. - Agente causante
: Saco de 25 kilos. - Parte del cuerpo lesionada : Parte baja de la espalda - Naturaleza de la lesión : Lumbalgia traumática (…)
CAUSAS DEL ACCIDENTE DE TRABAJO:
CAUSAS BÁSICAS: Factores Personales: Falta de motivación, apreciación errónea del riesgo, según Registro de accidentes de trabajo. Premura por terminar con la tarea asignada, según el referido Registro.
Factor de Trabajo: Reforzar la supervisión y uso adecuado de las técnicas de carga manual, según Registro de accidentes de trabajo. Formación (capacitaciones) en Seguridad y Salud en el Trabajo en el puesto o función específica insuficiente.
CAUSAS INMEDIATAS: Condiciones Sub Estándar: No se determina.
Acto Sub Estándar: No doblaba las piernas al momento de agacharse para acomodar los sacos de 25 kg., según Registro de accidentes de trabajo. Doblaba la espalda al momento de levantar los sacos de 25 kg., según el referido Registro.”
Así, respecto a la infracción imputada vinculada a la formación e información en materia de seguridad y salud en el trabajo, el inspector comisionado dejó constancia, en el ítem 4.8 del apartado IV del Acta de Infracción, de lo siguiente:
“4.8 En relación a la materia Formación e información sobre Seguridad y Salud en el Trabajo:
a) Si bien la inspeccionada exhibió documentos de capacitaciones en seguridad y salud en el trabajo respecto del trabajador (…), sin embargo, no acreditó fehacientemente haber brindado la capacitación en seguridad y salud en el trabajo en el puesto o función específica desarrollada por el referido trabajador, esto es: “levantado de sacos de 2 de 25 kilos / manipulación manual de sacos de 25 kg”, en relación con los riesgos en el centro de trabajo y puesto de trabajo o función específica, a la fecha del accidente de trabajo que le ocurrió al citado trabajador el 05-07-2019. (…)
b) Respecto a la capacitación y las charlas de 10 minutos en “Técnicas de Manipulación de Carga Manual" (1 por semana), tal como se indica, en la Matriz de Identificación de Peligros, Evaluación de Riesgos y control de la línea de sulfato de magnesio Heptahidratado — operario de producción, de fecha 07/05/2019 (exhibida en la Orden de Inspección N° 2380-2020- SUNAFIL/ILM). Si bien la inspeccionada presentó Registros de asistencia a charlas, en los cuáles se registra al trabajador (…), sin embargo, no acreditó que la capacitación y las charlas de 10 minutos en “Técnicas de Manipulación de Carga Manual”, se haya efectuado 1 por semana tal como señala en la referida Matriz, a la fecha del accidente de trabajo que le ocurrió al citado trabajador el 05-07-2019. (…)
Por lo que, los incumplimientos en mención, de parte de la inspeccionada; se califican como causa del accidente de trabajo ocurrido al trabajador (…), el día 05-07-2019.” (Énfasis agregado).
De lo señalado, se advierte que, por un lado, la Inspección del Trabajo reconoce la existencia de diversos documentos vinculados a capacitaciones, charlas de seguridad y materiales formativos en materia de seguridad y salud en el trabajo, referidos, entre otros, a la manipulación manual de cargas y levantamiento de sacos de 25 kilogramos. No obstante, la autoridad inspectiva concluye que dicha formación resulta “insuficiente” para acreditar capacitación en la función específica desempeñada por el trabajador accidentado, limitándose a una calificación general, sin desarrollar de manera expresa las razones técnicas o formativas por las cuales arriba a dicha conclusión, ni exteriorizar un razonamiento verificable que permita controlar la subsunción efectuada.
En particular, la Inspección del Trabajo no identifica qué contenido formativo concreto habría sido omitido, ni precisa qué conocimientos, técnicas o información específica no habrían sido brindados al trabajador y que, de haber sido proporcionados, habrían permitido evitar o reducir la probabilidad de ocurrencia del accidente de trabajo. Asimismo, el Acta no desarrolla de qué manera la supuesta deficiencia formativa se vincula causalmente con el acto subestándar descrito ni explica el mecanismo a través del cual dicha omisión habría contribuido a la producción del daño, resultando insuficiente, para fines del tipo infractor de resultado, la sola afirmación de “insuficiencia” sin la exposición del enlace causal correspondiente.
En línea con lo anterior, aun cuando en el Acta se describen actos subestándar —como “no doblaba las piernas” y “doblaba la espalda”— y se menciona como factor de trabajo la “formación (capacitaciones) insuficiente”, no se desarrolla el razonamiento que permita vincular dichos actos con una carencia formativa específica, ni se explica por qué esta sería la causa – o una de las causas – determinante del daño, conforme al estándar de motivación exigible en las infracciones de resultado.
Por otro lado, la autoridad inspectiva también imputa como incumplimiento el no haber acreditado que las charlas de seguridad de diez (10) minutos se hubieran realizado con la periodicidad semanal prevista en la matriz de Identificación de Peligros, Evaluación de Riesgos y Control (IPERC). Sin embargo, nuevamente, el Acta se limita a constatar dicha diferencia sin justificar de qué manera la falta de dicha periodicidad específica incidió causalmente en la ocurrencia del accidente de trabajo, ni cómo dicha omisión temporal habría privado al trabajador de información o capacitación relevante para prevenir el evento dañoso, sin desarrollar por qué la periodicidad —y no el contenido o la comprensión— habría tenido incidencia directa en el resultado.
En ese sentido, corresponde recordar que esta Sala, a través del considerando 6.11 de la Resolución N° 066-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 05 de julio de 2021, tras
realizar una lectura conjunta del artículo 53 de la LSST y del artículo 94 de su reglamento, precisó lo siguiente: “... la imputación de responsabilidad al empleador por incumplimiento de su deber de prevención requiere que se acredite que la causa determinante del daño es consecuencia directa de la labor desempeñada por el trabajador y del incumplimiento por parte del empleador de las normas de seguridad y salud en el trabajo”.
En concordancia con ello, resulta aplicable el principio de licitud reconocido en el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG, conforme al cual debe presumirse que los administrados han actuado conforme a sus deberes mientras no exista evidencia suficiente en contrario, no siendo posible la imposición de sanciones sobre la base de meras conjeturas o inferencias no debidamente motivadas, criterio desarrollado por esta Sala, entre otros, en la Resolución N° 025-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala. Este principio resulta especialmente relevante en la imputación de infracciones de resultado, en las que la causalidad no puede presumirse, sino que debe ser debidamente motivada.
Al respecto, a efectos de ilustrar el contenido de la documentación formativa evaluada por la Inspección del Trabajo, resulta pertinente considerar el Cuadro N° 01, elaborado a partir de los registros obrantes en el expediente, en el cual se consignan las capacitaciones y charlas brindadas por el empleador, incluyendo su temática, fechas, duración y la participación del trabajador accidentado, veamos:
Cuadro N° 01: Respecto a las capacitaciones brindadas
N° Tema Fecha Duración ¿Brindada al trabajador afectado? Riesgos asociados a la salud y seguridad específicos por tipo de labor (*) El trabajador fue evaluado y obtuvo 18 13/05/2019 1 hora Si Primeros auxilios Manipulación manual de cargas Riesgo de trabajo repetitivo 13/05/2019 15/05/2019 17/05/2019 10 minutos c/u Si Condiciones inseguras Las técnicas manuales de cargas de sacos de 25kg Los incidentes (…) 01/07/2019 03/07/2019 05/07/2019 10 minutos c/u Si Técnicas levantamientos de sacos 25kg y manipulación manual 09/06/2019 10 minutos c/u Si Técnica manual carga sacos de 25kg Cuidado con la piel 27/05/2019 29/05/2019 10 minutos c/u Si Los colores de seguridad Técnicas de manipulación sacos 25kg Trabajo de levantamiento sacos 25kg 20/05/2019 23/05/2019 24/05/2019 10 minutos c/u Si Riegos y peligros en planta al levantar sacos 25kg y manipulación 08/04/2019 10 minutos Si Manipulación manual de sacos 25kg La seguridad es primero Levantamiento correcto de sacos 25kg 04/03/2019 06/03/2019 08/03/2019 10 minutos c/u Si Fallas humanas / actos inseguros Técnicas de manipulación de carga de 25kg Técnicas de levantamiento de sacos 25kg 11/02/2019 13/02/2019 16/02/2019 10 minutos c/u Si
Dicho cuadro evidencia que la Inspección contó con información detallada sobre múltiples actividades formativas relacionadas con la manipulación manual y levantamiento de sacos de 25 kilogramos, impartidas con anterioridad al accidente suscitado el 05 de julio de 2019 o con proximidad al mismo.
Es preciso señalar que la consideración del citado cuadro no implica una revaloración probatoria orientada a acreditar el cumplimiento material del deber de capacitación, sino poner de manifiesto que, frente a dicho conjunto de actuaciones formativas, la Inspección del Trabajo no desarrolló un razonamiento que explique por qué tales capacitaciones no resultaban pertinentes, eficaces o relevantes para la función desempeñada, ni cómo su supuesta insuficiencia se tradujo causalmente en el accidente de trabajo ocurrido; esto es, no se explicitó el juicio de idoneidad causal exigido para atribuir responsabilidad en una infracción de resultado como la imputada en el caso concreto.
En ese sentido, se advierte que la imputación inspectiva se sustenta en afirmaciones conclusivas respecto a la insuficiencia de la formación y a su carácter causal, sin que se haya construido el juicio de causalidad exigido por el ordenamiento jurídico y por la Resolución de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL, referido a la tipificación de las infracciones reguladas en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT, en tanto no se explica de qué manera el incumplimiento imputado era susceptible de producir o contribuir al accidente de trabajo, más allá de su mera enunciación.
Cabe precisar que dicha deficiencia ha sido cuestionada expresamente por la impugnante en su recurso, quien sostiene – a través de su argumento iv) – que la Inspección del Trabajo no ha motivado el nexo causal entre la supuesta falta de formación e información y el accidente de trabajo, argumento que resulta pertinente a la luz del estándar jurídico aplicable y que debe ser atendido por esta Sala.
No obstante, ni el Acta ni las resoluciones de las instancias previas expresan de forma clara cómo el incumplimiento imputado guarda una relación causal directa con el accidente sufrido por el trabajador. Así, se verifica que no se desarrolló de manera suficiente la responsabilidad de la recurrente bajo el estándar de causalidad exigible para una infracción de resultado. En consecuencia, la imputación carece de sustento técnico jurídico necesario para configurar el tipo infractor previsto en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, el cual exige la demostración de que el incumplimiento del empleador ocasionó el accidente de trabajo que produjo el daño en la salud del trabajador; esto es, requiere que el nexo causal se encuentre debidamente expresado y motivado desde el Acta de Infracción, sin que resulte jurídicamente válido reconstruirlo o completarlo de manera posterior en etapa sancionadora, conforme a la Resolución de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL.
Por tales consideraciones, al no haberse desarrollado en el Acta de Infracción un nexo causal debidamente motivado entre el incumplimiento imputado en materia de formación e información y el accidente de trabajo ocurrido, no se configura uno de los elementos esenciales del tipo infractor previsto en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, correspondiendo dejar sin efecto la sanción impuesta.
Asimismo, se debe precisar, en virtud del numeral 6.3 del artículo 6 del TUO de la LPAG, no constituye causal de nulidad la apreciación distinta de la valoración de los medios probatorios y de la aplicación del derecho por parte de las instancias anteriores en el presente caso.
Sin perjuicio de lo resuelto en sede administrativa, las partes que se consideren afectadas podrán ejercer las acciones que consideren pertinentes ante la vía que estimen competente, a fin de hacer valer los derechos que les asistan conforme al ordenamiento jurídico vigente.
Finalmente, se recalca que, no corresponde emitir pronunciamiento sobre los demás alegatos planteados por la impugnante, en tanto se encuentran vinculados a la infracción tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, la cual ha quedado sin efecto por las razones expuestas en los considerandos precedentes.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por FERROSALT S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 708-2023-SUNAFIL/ILM, de fecha 08 de junio de 2023, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1364-2021-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 699-2022-SUNAFIL/ILM/SISA5, de fecha 04 de julio de 2022, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 708-2023-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos.
TERCERO. – Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. – Notificar la presente resolución a FERROSALT S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20251223VLFR – HR: 10646-2020
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